Правовое положение организационно-инспекторских (штабных) аппаратов органов внутренних дел

Известно, что для выполнения функций управления в каждом органе имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем. По мере усложнения процессов управления, увеличения объемов циркулирующей информации, необходимой для подготовки управленческих решений, аппарат управления организационно обособляется от так называемых оперативных или линейных подразделений. Такие организационно обособленные структуры существуют практически во всех достаточно крупных организациях, получая различное название – организационные подразделения, организационно-методические подразделения, административные подразделения и т. д. Независимо от своего названия, все они в той или иной мере выполняют штабную функцию, основное назначение которой – интеллектуальное и организационное обеспечение реализации процессов управления.

Штабная функция – объективно необходимая категория сферы управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования основных служб и всей системы в целом. Крупный русский ученый П.М. Керженцев дает такое определение штаба: «Всякий штаб, в чистом виде, - есть, так сказать, мозг организации, т. е. тот центр, который детально изучает происходящую работу и обдумывает все методы, по каким работа должна совершаться в будущем»[1]. Содержание штабной функции в сфере государственного управления
П.М. Керженцев видел в выработке стратегии, в решении вопросов организационного характера, анализе результатов работы, учете и контроле, инструктировании отдельных служб и координации их деятельности[2].

История развития штабных подразделений в различных сферах управления берет свое начало в военной сфере деятельности государственного аппарата. По свидетельству специалистов первые упоминания об отдельных лицах или группах лиц, выполнявших в вооруженных силах вспомогательную роль в обеспечении помощи субъекту управления при принятии им решений, восходят к XVI веку. В русской армии при воеводах назначались лица, «нужные бояре», которые осуществляли разведку местности, охранение войск, выбор мест дислокации и другие обязанности.

Во времена Петра I во всех строевых частях была введена должность квартирмейстера, в обязанности которого входило оказание помощи командиру в организации передвижения и размещения войск, изучении местности и составлении карт, планов и т. п. Впоследствии квартирмейстерская служба стала называться службой генерального штаба[3].

Функции управления, которые принято называть штабными, осуществлялись с самого начала развития системы органов внутренних дел.
В приказе МВД России «Об установлении даты создания организационно-инспекторских аппаратов в органах внутренних дел Российской Федерации» от 4 сентября 1998 г. № 557 такой датой определено 7 октября
1918 г., когда приказом № 1 по Главному управлению Рабоче-крестьянской милиции НКВД в составе Главного управления милиции наряду с Центральным управлением уголовного розыска[4] и некоторыми другими подразделениями были созданы инструкторский и информационный отделы. Позднее они были реорганизованы в Инструкторско-инспекторский отдел, который затем вошел в состав сформированной в конце 1919 г. Инспекции Главного управления милиции. К январю 1920 г. при губернских управлениях организованы подотделы инспекции.

Положением об Инспекции Главмилиции на нее были возложены задачи, для выполнения которых она была наделена широкими полномочиями: осуществление фактического контроля за выполнением органами милиции, их сотрудниками и всеми служащими своих прямых обязанностей, изучение особенностей организации общей (уездно-городской) и специальной (промышленной, железнодорожной, водной) милиции; производство ревизии органов милиции «в отношении административного, военного и технического состояния», «содействие органам милиции в их организации (выработке планов и проектов улучшения состояния милиции, разработке инструкций и т. д.)»[5], укрепление правосознания, дисциплины в рядах сотрудников и служащих милиции. Несмотря на трудное материальное положение, постоянную нехватку квалифицированных кадров, инспекция регулярно осуществляла выезды на места. Только в 1922 г. были обследованы управления милиции 43 губерний и автономных областей, 80 уездов, составлено 258 актов об инспектировании, 43 доклада о состоянии деятельности милиции и 43 проекта приказов[6].

В целях достижения реальных результатов инспекция следила за устранением выявленных недостатков, заводила по каждому факту нарушения отдельное дело и прекращала его только после устранения нарушений[7]. Инспекция входила с предложениями к руководству милиции о смещении лиц, занимавших ответственные должности и не сумевших наладить работу должным образом. В инспекции имелась группа специалистов-инспекторов по одному на каждый вид деятельности милиции и по одному на 9 – 12 губерний.

Обширные и ответственные полномочия возлагались на губернские органы инспекции. Они были обязаны осуществлять фактическое наблюдение за выполнением всеми уездными органами милиции их обязанностей; принимать жалобы на действия сотрудников милиции и представлять их со своими заключениями заведующему губернским управлением милиции, собирать сведения об административном состоянии губернии, вести статистику особых случаев и происшествий и характеризовать их.

Дальнейшее развитие организаторской работы в центре и на местах повлекло создание в январе 1929 г. наряду с Инспекцией Административно-организационного отдела, который, в частности, осуществлял функции правового регулирования деятельности милиции, организационно-штатной и кадровой работы, информационного обеспечения. В разработанной Административно-организационным отделом инструкции по информационной работе подчеркивалось, что «на основе анализа конкретных данных базируется предвидение, самостоятельность и инициатива»[8]. В инструкции дан подробный перечень вопросов, которые должны были освещать информаторы: деятельность местных органов по выполнению приказов, директив, выявление проблем, требовавших их решения в наркомате, систематическое изучение практики применения законодательства, новых форм и методов труда, обобщение передового опыта, руководство аналитической работой, выполнение организационно-инструкторской функции, обеспечение информацией оперативных аппаратов и т. д.[9]

В начале 1931 г. была учреждена Главная инспекция ОГПУ по милиции и уголовному розыску. Это подразделение реализовало такие элементы штабной функции, как инспектирование деятельности милиции и уголовного розыска; оперативное управление их деятельностью; разработка структуры, штатов и положений, регламентирующих организацию центральных и местных органов; нормотворческая работа; изучение динамики, структуры и выявление основных тенденций изменения преступности; обобщение и распространение передового опыта охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Структурные подразделения, обеспечивавшие в системе НКВД штабную функцию, а также Общий отдел Главного управления милиции готовили к печати сборники циркуляров, приказов и указаний центрального аппарата и его местных органов, периодические издания: «Вестник НКВД», «Административный вестник НКВД РСФСР», «Бюллетень НКВД», «Рабоче-Крестьянская милиция» и другие[10].

В 1934 г. после образования НКВД СССР в его составе была создана Главная инспекция НКВД, выполнявшая чисто контрольные функции. Она просуществовала до 1957 г. В этом наблюдается необоснованное сужение штабной работы, что, как показывает анализ документов, не способствовало улучшению деятельности органов внутренних дел.

В октября 1961 г. в Главном управлении милиции был создан Организационно-методический отдел (ОМО). В 1961 – 1962 гг. аналогичные отделы, отделения, группы функционировали уже в 24 управлениях милиции наиболее крупных регионов[11]. Но организационно-методические подразделения управлений милиции лишь частично реанимировали отдельные штабные функции. Поначалу они занимались обобщением и распространением передового опыта, текущей служебной подготовкой руководящих кадров, организацией взаимодействия с научными учреждениями, позднее стали также выполнять функции планирования работы и инспектирования горрайорганов.

17 октября 1966 г. образовано МООП СССР, в котором создано самостоятельное структурное подразделение – Контрольно-инспекторский отдел (КИО) с подчинением непосредственно министру. В компетенцию КИО входили вопросы контроля и инспектирования служб и подразделений центрального аппарата, МВД, ГУВД, УВД, укрепление исполнительской дисциплины и совершенствование системы управления на всех уровнях. В 1968 г. отдел переименован в организационно-инспекторское управление. Задачи ОИУ – организация информационно-аналитической, организационно-методической, статистической, нормативно-уставной работы; контроля и инспектирования; руководство дежурной службой; методическое обеспечение профилактической работы; решение вопросов научной организации труда, внешних сношений с правоохранительными органами зарубежных стран[12]. В 1968 – 1969 гг. организационно-инспекторские подразделения были созданы повсеместно. В сентябре 1971 г. ОИУ было переименовано в Штаб МВД СССР[13].

В 1972 г. в состав Штаба входили главная инспекция и 6 отделов: организационно-аналитический, оперативный (включая дежурную часть), организационно-зональный, организационно-научный, организационно-штатный и внешних сношений. В оперативное подчинение штабу были переданы Главный научно-исследовательский центр управления и информации (позднее – Главный информационный центр – ГИЦ) и Организационно-методический центр МВД СССР по передовому опыту. В 1971 –
1972 гг. организационно-инспекторские аппараты во всех МВД, ГУВД, УВД, УВДТ были преобразованы в штабы[14].

В декабре 1972 г. утверждено первое Положение о Штабе МВД СССР[15], определившее роль и место штаба в системе служб и органов внутренних дел: организация информационной работы в органах внутренних дел, совершенствование системы информации; комплексный анализ оперативной обстановки и разработка на этой основе конкретных предложений по совершенствованию оперативно-служебной деятельности, повышение уровня аналитической работы; организационное обеспечение осуществляемых руководством МВД СССР мероприятий по совершенствованию организаторской и оперативно-служебной деятельности органов и подразделений внутренних дел страны; разработка и осуществление совместно с отраслевыми службами мер по своевременному реагированию на изменения оперативной обстановки; текущее планирование работы МВД СССР и коллегии, контроль за их выполнением; перспективное планирование деятельности органов внутренних дел на основе научных прогнозов; обеспечение согласованной деятельности МВД, УВД и отраслевых служб МВД СССР при решении вопросов, требующих комплексного использования сил и средств; организационное обеспечение согласованных с другими ведомствами и организациями мероприятий Министерства в целях более эффективного укрепления правопорядка; комплексное инспектирование органов внутренних дел; текущее и перспективное планирование, координация научно-исследовательской работы; организация работы по обобщению и внедрению в работу органов внутренних дел отечественного и зарубежного передового опыта; руководство издательской деятельностью МВД СССР; внедрение в практику органов внутренних дел научных основ управления и организации труда; организация нормотворческой деятельности; совершенствование организационной структуры органов внутренних дел, оргштатная работа; разработка и осуществление мер по обеспечению высокой боевой готовности органов и подразделений внутренних дел; организация оперативной подготовки высшего руководящего состава органов внутренних дел в области управления силами и средствами; оперативно-методическое руководство и контроль за деятельностью штабов (в том числе дежурных частей) МВД, УВД и горрайорганов внутренних дел; повышение профессиональной подготовки штабных кадров.

На основе Положения о Штабе МВД СССР в целях обеспечения единообразия структуры, задач и функций в 1973 г. было разработано Типовое положение о штабе МВД, УВД. К концу 1982 г. штабы функционировали во всех министерствах и управлениях внутренних дел (из них в 37 – на правах управлений), а также в наиболее крупных горрайорганах России.

В 1983 г. штаб центрального аппарата и штабы МВД, ГУВД, УВД, УВДТ преобразованы в инспекторские управления (отделы, отделения, группы), фактически исполнявшие лишь функции контроля, инспектирования и планирования работы. Штабы горрайлинорганов ликвидированы. Созданная огромным трудом профессиональная дежурная служба, повсеместно ставшая центром оперативного управления силами и средствами по охране общественного порядка и раскрытию преступлений по горячим следам, была низведена до уровня механического регистратора событий; дежурные части подчинены секретариатам, численность их резко сокращена. Подразделения, занимавшиеся информацией и анализом, разработкой нормативных актов и организационно-методической работой по внедрению передового опыта, Ленинградские высшие штабные курсы расформированы. Опытные управленческие кадры распылены.

Бывший начальник штаба МВД СССР генерал Косачев А.Н. пишет по этому поводу: «Вокруг самой идеи штабов, их функций, практической деятельности постоянно сталкивались диаметрально противоположные мнения, взаимоисключающие суждения и разного рода волюнтаристские проявления. Было время, когда само понятие «штаб» подвергалось остракизму и яростно вычеркивалось из лексикона и управленческих документов. От штабных подразделений произвольно отсекались внутренне присущие им функции, а соответствующие структурные образования, ранее включавшиеся в состав штабов, оказывались в самых неподходящих ячейках»[16].

Только спустя три года сделан шаг к восстановлению ряда важных штабных функций. Но потребовалось еще много времени и усилий, чтобы восполнить нанесенный ущерб. В 1986 г. в структуру вновь образованных организационно-инспекторских управлений, отделов, отделений МВД, ГУВД, УВД, УВДТ возвращены подразделения информации и анализа, обобщения передового опыта и дежурные части. В УВД крупных городов и районов образованы оргинспекторские отделения. Во многих других горрайлинорганах введены должности старших инспекторов и инспекторов по анализу, планированию и контролю. На оргинспекторское управление МВД СССР были возложены: комплексный анализ оперативной обстановки в стране, РСФСР и отдельных регионах, обеспечение планирования работы центрального аппарата и командировок, контроль за выполнением планов; проверка фактического исполнения МВД, ГУВД, УВД и органами внутренних дел основополагающих приказов и указаний МВД СССР, зональный контроль, организационное обеспечение мер МВД СССР по укреплению взаимодействия с другими правоохранительными органами СССР и РСФСР, обобщение передового опыта и контроль за его внедрением.

В новом Положении об ОИУ МВД СССР, утвержденном в 1989 г.[17], подчеркнуто, что оно является головной в системе МВД службой по организации анализа, планирования и контроля. На первое место среди основных поставлена задача координации действий служб центрального аппарата. В январе 1990 г. из МВД СССР, осуществлявшего до того времени одновременно и функции Российского министерства, выделено МВД РСФСР. На базе организационно-инспекторских аппаратов были созданы: в МВД РСФСР – служба организации управления и правового обеспечения (СОУПО), в МВД, УВД, УВДТ – службы, отделы, отделения организации управления.

В состав СОУПО входили отделы: информационно-аналитический, оперативный (включая дежурную часть МВД), правового обеспечения и международных связей, инспекция, пресс-служба; в оперативном подчинении находился информационный центр. После упразднения МВД СССР и МВД РСФСР, и образования на их базе Министерства внутренних дел Российской Федерации приказом МВД России от 10 февраля 1992 г. № 30 был создан Штаб МВД России. В нем образовано три управления: Информационно-аналитическое, Организационно-плановое и Оперативное (включая дежурную часть МВД), а также Главная инспекция.

Штабу министерства вновь, как было до 1983 г., предоставлены права «... координации оперативно-служебной деятельности подразделений центрального аппарата... при выполнении комплексных межрегиональных задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка; контроля и проверки фактического выполнения подразделениями центрального аппарата... действующего законодательства и ведомственных нормативных актов... а также состояния исполнительской дисциплины»[18].

Среди первоочередных мер совершенствования работы горрайлинорганов внутренних дел, предусмотренных приказом МВД России № 420-93 г., было предусмотрено создание штабов во всех управлениях, отделах внутренних дел городов, районов, районов в городах, а также в линейных отделах внутренних дел на транспорте. На штабы возложены: организационное обеспечение управленческих решений начальников горрайлинорганов по комплексным проблемам борьбы с преступностью, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, проведение информационно-аналитической и учетно-регистрационной работы, планирование, контроль, организация работы дежурной части, связь со средствами массовой информации.

В настоящее время правовое положение организационно-инспекторских (штабных) аппаратов регламентируется законодательством, подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе ведомственными. В частности, приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, утверждено Положение об Организационно-инспекторском департаменте МВД России; Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел, приняты другие нормативные акты[19].

Организационно-инспекторский департамент МВД России и нижестоящие организационно-инспекторские (штабные) аппараты органов внутренних дел в своей работе руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, общепризнанными нормами и принципами международного права, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Работа Организационно-инспекторского департамента МВД России организуется на основе использования научных рекомендаций и передового опыта, принципов планирования, сочетания коллегиальности при их обсуждении, строгого разграничения должностных обязанностей сотрудников и личной ответственности каждого сотрудника за состояние дел на порученном участке.

Положением об Организационно-инспекторском департаменте МВД России на него возложены следующие задачи:

1) выработка предложений в целях формирования основных направлений государственной политики в сфере внутренних дел, стратегического развития МВД России;

2) совершенствование нормативно-правового регулирования управленческой деятельности в сфере деятельности органов внутренних дел;

3) комплексный анализ и планирование оперативно-служебной деятельности МВД России, координация деятельности органов внутренних дел, учреждений, организаций МВД России по решению общесистемных задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;

4) организация сбора информации об оперативной обстановке в Российской Федерации, ее анализ, прогнозирование, разработка на этой основе управленческих решений МВД России;

5) организация и координация действий органов внутренних дел, учреждений и организаций системы МВД России при чрезвычайных ситуациях;

6) проведение единой организационно-штатной политики в системе МВД России;

7) организация по поручению руководства Министерства контроля за выполнением подразделениями центрального аппарата МВД России, органами внутренних дел, требований законов, иных нормативных правовых актов, возложенных на них задач и функций, оказание им практической помощи,

8) организация контрольно-ревизионной работы в системе МВД России;

9) организационно-методическое обеспечение деятельности штабных и контрольно-ревизионных подразделений органов внутренних дел;

10) организация взаимодействия с Федеральной миграционной службой и обеспечение по указанию министра контроля за деятельностью ее подразделений;

11) координация научного обеспечения деятельности МВД России, совершенствование форм и методов управления в МВД России.

Содержание перечисленных задач раскрывается через многочисленные функции Организационно-инспекторского департамента МВД России, к основным из которых относятся следующие:

– участие в выработке государственной политики в сфере внутренних дел на основе анализа и прогнозирования состояния преступности и результатов борьбы с ней, в определении основных направлений деятельности ОВД, внутренних войск МВД России и ФМС России, разработке мер по ее совершенствованию, также единой организационно-штатной политики в системе МВД России;

– постоянное изучение основных элементов оперативной обстановки на территории России: экономические, социальные, демографические, географические и другие факторы внешней среды функционирования органов и подразделений системы МВД России, состояние их сил и средств, результаты оперативно-служебной деятельности, тенденции преступности и совершения административных правонарушений в России;

– координация действий подразделений центрального аппарата МВД России, внутренних войск МВД России, ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОВДРО при проведении крупномасштабных комплексных операций в двух и более федеральных округах Российской Федерации, а также при осложнении обстановки, чрезвычайных обстоятельствах и в условиях введения правового режима чрезвычайного или военного положения;

– координация работы дежурных частей органов внутренних дел по своевременному реагированию на осложнения оперативной обстановки и их организационно-методическое обеспечение; взаимодействие с дежурными службами других федеральных органов исполнительной власти;

– комплексный анализ в пределах своей компетенции эффективности мер, принимаемых департаментами МВД России, ФМС России, главными управлениями МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, органов внутренних дел на режимных объектах МВД России по реализации органами внутренних дел и ФМС России государственной политики в сфере внутренних дел, а также изучение и оценка эффективности влияния центрального аппарата на оперативно-служебную деятельность подчиненных подразделений и разработка соответствующих предложений;

– организация разработки федеральных комплексных программ по вопросам борьбы с преступностью и межведомственных планов с привлечением других подразделений центрального аппарата, образовательных и научно-исследовательских учреждений МВД России, участие в контроле за их исполнением;

– разработка планов основных организационных мероприятий MBД России, работы коллегии, оперативных совещаний при министре; график инспекторских, контрольных проверок, комплексных выездов в ГУ MBД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ ОВДРО, окружные управления материально-технического и военного снабжения МВД России, планов проведения документальных ревизий финансово-хозяйственной деятельности подразделений системы МВД России служебных командировок, проверок подразделений центрального аппарата министерства, подразделений, непосредственно подчиненных министерству, плана научного обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России;

– проведение инспекторских, контрольных и целевых проверок деятельности подразделений центрального аппарата МВД России, органов внутренних дел и подразделений, входящих в систему МВД России, а также организация и проведение комплексных документальных и внеплановых ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности в подразделениях центрального аппарата МВД России, ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОВДРО, ОУМТиВС МВД России, ВВ МВД России;

– обеспечение работы Научного совета МВД России, координация деятельности научно-практических секций департаментов министерства, ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации по научному обеспечению деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, оказание им организационно-методической, консультативной и практической помощи;

– организация функционирования Справочно-информационного фонда (СИФ), формирование соответствующих информационных систем и массива накопительных материалов;

– разработка проектов нормативных правовых актов, направленных на совершенствование правового регулирования управления в сфере внутренних дел;

– принятие в пределах своей компетенции участия в подборе и расстановке руководителей штабных и контрольно-ревизионных подразделений ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;

– подготовка графика выпуска специальных ведомственных изданий и единого тематического плана публикаций материалов в изданиях центрального аппарата МВД России; координация и контроль издательской деятельности и выпуска специальных ведомственных изданий (журнала «Вестник МВД России» и бюллетеня «Оперативно-разыскная работа»);

– организация рассмотрения представлений органов прокуратуры, судебных органов писем, заявлений и обращений граждан, публикаций и сообщений в средствах массовой информации о нарушениях законности в деятельности органов внутренних дел и выработка мер по их устранению и осуществление других функций.

Важной функций Организационно-инспекторского департамента МВД России является также определение основных направлений развития организационно-структурного построения органов, подразделений, учреждений и организаций системы МВД России. Особенно это касается структуры центрального аппарата МВД России и подразделений, непосредственно ему подчиненных, их типовых структур, штатного расписания и нормативов штатной численности.

Что касается полномочий организационно-инспекторских (штабных) аппаратов ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, горрайлинорганов внутренних дел, то они закреплены, прежде всего, во Временном наставлении по службе штабов органов внутренних дел, утвержденных приказом МВД России от 12 февраля
1997 г. № 86.

Указанным нормативным актом закреплены задачи, функции штабов, полномочия их руководителей. В нем раскрывается роль и место штабов в системе органов внутренних дел, их взаимоотношения между собой и с другими органами управления, основные требования, предъявляемые к работе штабов, содержание организаторской работы, организация контроля за выполнением планов, программ и методического обеспечения планирования, назначение и содержание информационно-аналитической работы, организация исследований, прогнозирования криминогенной обстановки, изучение общественного мнения и др.

Во Временном наставлении подчеркивает, что организационно-инспекторские (штабные) аппараты являются самостоятельными структурными подразделениями органов внутренних дел.