Организация работы с кадрами и обеспечение правовой защиты

Одним из важнейших организационных мероприятий в городской (районной) прокуратуре является подбор и расстановка кадров.

Вопросы подбора и расстановки кадров в органах прокуратуры (проведение кадровой политики) непосредственно решают руководители органов прокуратуры и кадровые службы прокуратур субъектов Российской Федерации в пределах штатной численности, установленной Генеральной прокуратурой. Прокуроры городов и районов также принимают участие в формировании кадрового состава прокурорско-следственных работников.

В соответствии с прим. 5 ст. 40 Закона о прокуратуре Российской Федерации назначение на должности заместителя прокурора, помощника прокурора города (района), следователя осуществляется прокурором субъекта Российской Федерации. Однако на практике довольно часто отбор кандидатов на указанные должности и представление их вышестоящим прокурорам на утверждение непосредственно осуществляет прокурор города (района). Данное положение не закреплено ни в Законе о прокуратуре РФ, ни в приказах Генерального прокурора РФ; оно, как правило, содержится в приказах прокуроров субъектов федерации.
В компетенцию прокурора города (района) также входит назначение и освобождение от должности технических работников прокуратуры (секретари, заведующий канцелярией, уборщица, водитель и т. д.).

Следовательно, перед прокурором города (района) стоит ответственная задача – укомплектование штата прокуратуры, которую он возглавляет. При подборе кадров прокурор должен учитывать установленные прим. 1 ст. 40 Закона о прокуратуре РФ требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров. Особое значение имеет собеседование прокурора с кандидатом. Именно в процессе беседы прокурор имеет возможность оценить будущего работника и сделать вывод, насколько конкретный человек соответствует предъявляемым требованиям. Форму собеседования прокурор определяет сам. Иногда горрайпрокуроры заранее составляют перечень вопросов, на которые должен дать ответ кандидат. Ответы позволяют судить о его квалификации, образованности, эрудиции и т. д. По результатам собеседования прокурор составляет заключение с предложениями об использовании кандидата на той или иной должности и включает его в резерв.
Резерв кадров в городской (районной) прокуратуре является немаловажным фактором, обеспечивающим ее нормальное функционирование. В связи с большой ротацией кадров в органах прокуратуры каждый прокурор города (района) заинтересован в создании такого резерва. С этой целью руководство прокуратуры проводит работу по выявлению лиц, выразивших желание работать в органах прокуратуры. При этом особое внимание обращается на соответствие кандидатов критериям, установленным законом «О прокуратуре РФ» к работникам прокуратуры: профессиональная подготовка, возрастной и медицинский критерии, морально-этическим качества.

Кандидат обязан представить для ознакомления прокурору города (района) документы, характеризующие его личность, здоровье и образование. Некоторые прокуроры с целью изучения личности резервиста и определения его профессиональной пригодности по договоренности с ним привлекают его к выполнению определенных поручений на общественных началах. Подобный подход оправдывает себя и дает возможность не принимать на службу непригодных людей. В частности в прокуратурах городов и районов Свердловской области и некоторых других субъектов Федерации такая практика действует уже более тридцати лет и полностью себя оправдывает.

После того как личность претендента будет соответствующим образом изучена, его кандидатура вносится в список резерва гор(рай)прокуратуры и прокуратуры субъекта федерации. При открывшейся вакансии прокурор города (района) направляет кандидата в отдел кадров прокуратуры субъекта федерации с представлением, в котором дает краткую характеристику резервиста и выражает свое мнение о приеме его на службу.

В формировании кадрового состава прокуратуры позитивную роль играет работа с молодыми специалистами – прокурорскими работниками, стаж которых не превышает трех лет. Эффективное использование выпускников высших юридических учебных заведений, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры, имеет исключительно важное значение в укреплении прокурорского корпуса профессиональными работниками. Руководители прокуратуры должны создать необходимые условия для работы молодого специалиста, окружить его постоянным вниманием, заботой, научить работать, подготовить к аттестации и принятию Присяги прокурора, передать опыт и методы деятельности лучших работников прокуратуры, помочь в совершенствовании профессионального мастерства. Для этой цели приказом городского (районного) прокурора за молодым специалистом закрепляется наставник из наиболее опытных работников прокуратуры со стажем работы не менее трех лет, в качестве наставников нередко выступают ветераны прокуратуры. Молодой специалист совместно с наставником разрабатывает план повышения квалификации сроком на полгода, в который включены мероприятия, охватывающие все основные функции прокуратуры: прокурорский надзор, содействие осуществлению правосудия, организационная деятельность. Кроме того, в план включается изучение действующего законодательства, прокурорской и судебной практики, основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. План подписывается молодым специалистом и утверждается прокурором города (района). Выполнение плана в дальнейшем служит основанием для аттестации молодого специалиста.

Под должностной аттестациейпонимается определение квалификации работника с целью проверки его соответствия занимаемой должности согласно ст. 41 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Порядок и сроки проведения аттестации установлены «Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.06.2012 N 242. Аттестацию работников городских (районных) прокуратур проводят аттестационные комиссии прокуратуры субъекта федерации и приравненной к ней прокуратуры. В аттестационную комиссию входят председатель, заместитель председателя, секретарь и члены комиссии – руководители структурных подразделений прокуратуры или лица, их замещающие. Положение устанавливает три вида аттестации работников: первичную, итоговую и досрочную. Первичная аттестация обязательна для решения вопроса о соответствии работника занимаемой должности и присвоения ему первоначального классного чина. Как правило, она проводится через 6 месяцев после поступления молодого специалиста на службу. Итоговая (плановая) аттестация работников прокуратуры проводится не реже одного раза в пять лет. Этот срок также установлен Положением об аттестации. Досрочная аттестация работников прокуратуры проводится в межаттестационный период в строго определенных случаях, предусмотренных Положением: при выдвижении работника на вышестоящую должность; при наличии у работника существенных упущений в работе или совершении им порочащего проступка; и, наконец, по просьбе самого работника. Итог аттестации является основным документом, характеризующим работника. В нем дается конкретная, обоснованная и объективная оценка работы аттестуемого, полная и достоверная характеристика его личности. Аттестации предшествует подготовительная работа, включающая организационные и воспитательные мероприятия, индивидуальные беседы с аттестуемым, его наставником и сослуживцами, анализ результатов работы и учебы. Прокурор города (района) ведет журнал изучения, подбора и расстановки кадров, в котором отражаются результаты работы и личного поведения работников на различных этапах служебной деятельности. На основании указанных сведений прокуроры готовят и направляют в отдел кадров прокуратуры субъекта федерации аттестационные представления, содержащие полную характеристику деловых и личных качеств работника для решения вопроса об аттестации и присвоения ему классного чина.
Порядок присвоения классных чинов определяется «Положением о классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации», утвержденным указом Президента Российской Федерации от 21 ноября 2012 г. № 1563. Работникам прокуратуры очередной классный чин присваивается с учетом занимаемой должности, срока пребывания в классном чине, результатов аттестации. Прокурор города (района) организует учет времени присвоения классных чинов подчиненным ему работникам и выслуги лет в каждом чине. Когда возникают основания для присвоения работнику очередного классного чина, прокурор вносит представление вышестоящему прокурору, полномочному присваивать классные чины. Представление о присвоении первоначального классного чина, классных чинов старшего советника юстиции, советника юстиции, а также всех классных чинов в порядке поощрения вносится в Генеральную прокуратуру прокурором субъекта федерации, а о присвоении других классных чинов – прокурору субъекта федерации прокурором города (района). К присвоению первоначального классного чина представляются работники прокуратуры, имеющие определенный стаж работы в занимаемой должности, после прохождения ими аттестации. Работники, не прошедшие аттестацию, имеющие дисциплинарные взыскания, а также те, в отношении которых возбуждены уголовные дела или проводится служебное расследование, к присвоению классных чинов не представляются. Они могут быть представлены к аттестации после снятия взыскания и признания их в аттестационном порядке соответствующими занимаемой должности, окончания служебного расследования, прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям. Причина задержки присвоения классного чина обязательно указывается в представлении, о чем письменно уведомляется работник. За несоблюдение сроков представления подчиненных работников к присвоению классного чина виновные руководители городских (районных) прокуратур привлекаются к дисциплинарной ответственности.
За примерное исполнение прокурорским работником служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности законом предусмотрено поощрение прокурорских работников: объявление благодарности; награждение Почетной грамотой; занесение на Доску почета, в Книгу почета; выдача денежной премии; награждение подарком (ценным подарком); награждение именным оружием; досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного; награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ. Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации». Награждение нагрудными знаками, представление к присвоению почетного звания и награждению государственными наградами осуществляется в соответствии с положениями о них.
Дисциплинарная ответственность прокурорских работников наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь и достоинство прокурорского работника. Дисциплинарные взыскания налагаются руководителями органов и учреждений прокуратуры в виде замечания, выговора, строгого выговора, понижения в классном чине, лишения нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской федерации», лишении нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», предупреждения о неполном служебном соответствии, увольнения из органов прокуратуры. Порядок привлечения работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности регламентирован Законом о прокуратуре Российской Федерации (прим. 7 ст. 47, ст. 42) и приказом Генерального прокурора РФ «О полномочиях руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в дисциплинарно и некоторых других сферах».
Система поощрений и взысканий – важный действенный инструмент организации работы органов прокуратуры. Применение данного инструментария эффективно при соблюдении принципов соответствия и справедливости. Применяемое поощрение должно соответствовать достигнутому позитивному результату и быть равноценным ему; наложенное взыскание должно быть соразмерным допущенному проступку. Несправедливое и несоразмерное поощрение либо наказание могут привести к дестабилизации работы коллектива.

Деятельность работников прокуратуры включает борьбу с преступностью и другими нарушениями законности, поэтому условия службы нередко связаны с опасностью для жизни и здоровья. Работа по выявлению и пресечению правонарушений, привлечению виновных лиц к предусмотренной законом ответственности, в том числе и работников правоохранительных органов, иные условия требуют дополнительных гарантий их обеспечения и защиты. Согласно ст. 45 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры являются представителями государственной власти и находятся под особой защитой государства. Под защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях – иные лица, на жизнь и здоровье которых может быть совершено посягательство в целях воспрепятствования законной деятельности прокуроров и следователей, а также их имущество.

Прокуроры имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного огнестрельного оружия и специальных средств, и на применение их в порядке, установленном Законом РФ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. В качестве меры социальной защиты прокуроры подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета. В случае гибели в период работы либо после увольнения (в связи со служебной деятельностью) работника прокуратуры сумма страхования (180-кратнный размер среднемесячного денежного содержания) выплачивается его родственникам.

Распределение поручений

Важным направлением организации работы прокуратуры города (района) является распределение поручений между работниками аппарата прокуратуры. Правильное распределение обязанностей – непременное условие слаженной, четкой и бесперебойной работы аппарата9. Понятия «распределение поручений» или «распределение обязанностей» используются как в теории, так и на практике. А. Ф. Козлов формулирует распределение поручений как «четкое определение служебных обязанностей каждого должностного лица, входящего в состав прокурорского органа»10. Представляется, что подобная формулировка не полностью отражает сущность данного понятия, поскольку не учитывает не подлежащих аттестации технических работников прокуратур (не являющихся должностными лицами), которые также выполняют определенные функции. В связи с этим более правильно говорить не только о должностных лицах, а обо всех работниках органов прокуратуры, включая технических. Следовательно, распределение поручений – это определение служебных обязанностей каждого работника, входящего в состав прокурорского органа.
Распределение поручений должно производиться так, чтобы предусмотреть все участки работы в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, приказами Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. При этом необходимо учитывать специфику деятельности конкретной прокуратуры, ее штат, а также характеристики данного города (района): уровень, структуру и динамику преступности, состояние исполнения законов, социально-экономические, демографические факторы и др.

Немаловажное значение имеют уровень деловой квалификации и опыт работы самого прокурора, его заместителей, других работников. Следует учитывать наличие у них специализации и склонности к выполнению тех или иных обязанностей.
При распределении поручений в органах прокуратуры Российской Федерации используются принципы, характерные для территориальных прокуратур. В прокуратурах городского и районного звена при распределение служебных обязанностей между прокурорским составом применяется предметно-зональный принцип, для обеспечения надзора на конкретных производственных и иных объектах – объектный11. Выбор принципов зависит от конкретных условий города (района) и штатных возможностей прокуратуры.

Предметный принцип отражает распределение обязанностей по направлениям прокурорской деятельности, где критерием являются группы законов и нормативных актов, а также направления деятельности прокуратуры. Например, в соответствии с предметом прокурорского надзора за каждым работником в зависимости от штатной численности прокуратуры закрепляется конкретное направление деятельности либо несколько направлений прокурорской деятельности (в случае, если состав работников прокуратуры невелик).

При использовании зонального принципа вся территория города (района) разделяется на определенные участки (зоны) с последующим закреплением их за конкретными работниками прокуратуры. Указанный принцип достаточно часто применяется в прокуратурах городов (районов) с небольшой численностью оперативных работников для осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, за исполнением законов в органах внутренних дел и т. д.

При распределении обязанностей прокурор должен руководствоваться также и общими принципами разделения труда; это принципы определенности, самостоятельности, стабильности выполняемых функций. Принцип определенности предполагает, что каждый работник несет ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей в полном объеме. Принцип стабильности означает специализацию каждого работника по отдельным видам надзора в течение достаточно продолжительного времени. При большом объеме текущей работы и недостатке кадров прокурору необходимо организовать деятельность прокуратуры таким образом, чтобы за работником был постоянно закреплен конкретный вид надзора и данный сотрудник специализировался на определенном участке работы. Реализация в городской (районной) прокуратуре указанного принципа, безусловно, позволила бы повысить производительность труда не только конкретного работника, но и всей прокуратуры в целом. К сожалению, на практике данный принцип работает лишь в отдельных случаях в связи с тем, что в последнее время органы прокуратуры подвержены сильной ротации кадров. Крайне редко в городской (районной) прокуратуре встречаются оперативные работники, занимающиеся конкретным видом надзора свыше пяти лет.
Суть принципа самостоятельности заключается в том, что каждый работник выполняет свои функции в строгом соответствии с порученным ему участком работы, закрепленным в приказе прокурора города (района) о распределении служебных обязанностей, без вмешательства других работников прокуратуры и независимо от них. Это не означает, что сотрудник осуществляет свою деятельность в отрыве от коллектива прокуратуры; он должен лично организовывать работу на порученном участке.

Для успешной реализации функций районной прокуратуры, достижения поставленных целей и решения насущных задач необходимо четкое распределение служебных поручений с учетом характера выполняемой работы (оперативной и технической) и состава сотрудников (который также подразделяется на оперативных и технических работников). Распределение поручений работникам прокуратуры района (города) закрепляется в виде приказа (распоряжения). В районных (городских) прокуратурах нет единой практики издания актов о распределении поручений: одни прокуроры издают приказы, другие – распоряжения. В данном случае все же предпочтительнее приказ как основной нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий наиболее существенные вопросы деятельности гор(рай)прокуратуры.
При распределении поручений весь объем оперативной и технической работы делится между наличным штатом сотрудников прокуратуры. Чтобы весь объем работы, выполняемой конкретной прокуратурой или подразделением, рационально распределить между конкретными сотрудниками, необходимо, во-первых произвести его полный учет, во-вторых, выделить группы определенных видов работы. При группировке следует учитывать однотипность, самостоятельность, комплексность и повторяемость видов работы12.

В городской (районной) прокуратуре все направления деятельности можно подразделить на криминалистические и цивилистские; к криминалистическим относятся надзор за дознанием и предварительным расследованием, за исполнением законов в изоляторах временного содержания, в камерах предварительного заключения, деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве и т. д.; к цивилистским – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также деятельность прокуратуры в гражданском и арбитражном судопроизводстве. В связи с этим делением оперативная работа и поручения оперативным работникам прокуратуры разделяются на криминалистические и цивилистские.
Прокурор имеет два вида полномочий: передаваемые и непередаваемые.

Передаваемые полномочия прокурор вправе делегировать своим подчиненным. Это проведение конкретных проверок, разрешение жалоб, материалов, опротестование судебных решений в случаях, если оперативный работник является помощником либо заместителем прокурора.

Непередаваемые полномочия – наиболее существенные полномочия, требующие повышенной квалификации работников. Их может исполнять непосредственно прокурор города (района) или – в его отсутствие – исполняющий обязанности прокурора, при наличии приказа прокурора субъекта федерации. К непередаваемым полномочиям относятся одобрение важнейших следственных актов, согласие на определенные следственные действия, реагирование на правонарушения (протесты, представления). Указанные полномочия прямо предусмотрены действующим законодательством.
Важнейшим непередаваемым полномочием прокурора города (района) ранее было санкционирование ареста. Согласно действующему уголовно-процессуальному законодательству данное полномочие передано суду.

Наделяя оперативных сотрудников прокуратуры полномочиями, прокурор района (города) не должен освобождать себя от общей прокурорской деятельности (планирование, подбор и расстановка кадров, координационная деятельность и т. д.). Именно прокурор как первое лицо городской (районной) прокуратуры обладает всей полнотой полномочий и, наделяя определенными полномочиями подчиненных, обязан организовать их труд, осуществлять контроль за их деятельностью, следить за состоянием законности в городе (районе) и при необходимости принимать соответствующие меры.
Полномочия оперативных сотрудников прокуратуры подразделяются на основные и дополнительные. Основные полномочия – это закрепление за работником конкретной функции, отрасли, направления деятельности либо их части. Дополнительные – это вся текущая работа, которую должен выполнять оперативный работник в ходе повседневной деятельности.

Как уже указывалось, весь штат сотрудников районной прокуратуры разделяется на оперативных и неоперативных работников.

К оперативным работникам прокуратуры относятся все аттестованные работники прокуратуры, имеющие классные чины, а также работники, не имеющие классных чинов, но назначенные на оперативные должности приказом прокурора субъекта федерации.

Особо следует выделить полномочия заместителей прокурора, которые зависят от «масштаба» прокуратуры, количества ее сотрудников и количества заместителей прокурора. Следует оговориться, что в некоторых городских (районных) прокуратурах, расположенных на территориях с малочисленным населением, вообще не предусмотрены должности заместителей прокурора. В таких прокуратурах полномочия заместителя прокурора выполняет прокурор. В прокуратурах городов и районов, обслуживающих территории со значительным количеством населения, и в районных прокуратурах городов-мегаполисов с районным делением предусмотрены должности двух и более заместителей.

Как показывает практика, в тех прокуратурах городов и районов, где по штатному расписанию предусмотрен только один заместитель прокурора, за ним закрепляется в качестве основного полномочия надзор за соблюдением законности органами внутренних дел, включая надзор за органами дознания и предварительного следствия.
Заместители прокурора города (района) обладают теми же дополнительными полномочиями, что и помощники прокурора. Поручение заместителю прокурора в указанных прокуратурах иных основных полномочий редко, и, как показывает практика, недолговечно, что обусловлено важностью данной отрасли прокурорского надзора.

Важнейшим надзорным направлением в деятельности прокуратуры является надзор за исполнением закона при расследовании уголовных дел следственным комитетов РФ. Поэтому данное направление прокурорской деятельности, прокурор города (района) в прокуратурах, где предусмотрена одна должность заместителя, оставляет за собой.
В прокуратурах городов (районов), где заместителей прокурора два или более, им поручаются конкретные участки работы, в частности, надзор за расследование уголовных дел следственным комитетом РФ городского (районного) звена; надзор за соблюдением законности при расследовании уголовных дел органами дознания и предварительного следствия органов внутренних дел; участие в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Полномочия помощников и старших помощников прокурора различны. Они подразделяются на основные и дополнительные.
Основные полномочия – это закрепление за каждым помощником прокурора либо за несколькими из них части отрасли прокурорского надзора либо нескольких отраслей в зависимости от количества помощников прокурора и от состояния законности в районе. Перед тем как издать приказ о распределении обязанностей прокурору района необходимо тщательно изучить состояние законности на поднадзорной территории, проанализировать нагрузку (количество поступившей в прокуратуру корреспонденции, жалоб, заявлений, материалов, заданий вышестоящих прокуратур, примерное количество плановых мероприятий, возбужденных уголовных дел, количество актов прокурорского реагирования, нагрузку в суде и т. д.), соразмерить результаты анализа со штатным расписанием и опытом сотрудников и только поле этого приступать к составлению приказа. Если по штатному расписанию количество помощников прокурора достаточно, то целесообразно закрепить за каждым из них конкретное направление деятельности, отрасль прокурорского надзора либо их части. Например, в прокуратурах районов г. Екатеринбурга надзор за органами дознания и предварительного следствия в РУВД осуществляют два, а нередко и три помощника прокурора района.

Если число помощников прокурора меньше отраслей прокурорского надзора, то в приказе о распределении обязанностей за конкретным помощником прокурора закрепляется несколько отраслей. В этом случае целесообразно поручать помощнику прокурора однородные отрасли, например надзор за законностью расследования уголовных дел органами следствия и дознания по раскрытым и нераскрытым преступлениям.
К дополнительным полномочиям помощников прокурора, занимающихся надзорной деятельностью, относятся: рассмотрение сообщений и заявлений граждан, поступивших в прокуратуру; поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам; заключения по гражданским делам; составление отчетов; ведение кодификации и дежурства по району и городу.

Целесообразно также поручать каждому помощнику прокурора разрешение заявлений и жалоб граждан с учетом направления деятельности либо отрасли прокурорского надзора, закрепленного за данным сотрудником, что способствует накоплению опыта и позволяет работнику ориентироваться в состоянии законности на своем участке деятельности. В юридической литературе нередко возникают вопросы, связанные с компетенцией помощника прокурора осуществляющего надзор за следствием и дознанием: вправе ли помощник прокурора города (района) выносить постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, давать письменные указания о расследовании преступлений, отменять незаконные либо необоснованные постановления о прекращении либо приостановлении дел дознавателями и т. д.?13 В действующем УПК указанные полномочия отнесены к компетенции прокурора и его заместителя. Но и из содержания ст. 25, 27 и 54 Закона о прокуратуре РФ так же следует, что помощник прокурора не вправе принимать подобные решения.
Однако принимая во внимание судебную практику последнего времени (имеется в виду более строгая оценка допустимости доказательств), представляется, что помощник прокурора может осуществлять данные полномочия в рамках прав, делегированных ему прокурором. Подобное делегирование возможно только в том случае, когда помощник прокурора замещает временно отсутствующего прокурора или заместителя прокурора, исполняя их процессуальные полномочия. Во всех других случаях он обязан выступать от имени прокурора (его заместителя).

Распределение поручений техническим работникам оформляется отдельным приказом.
При распределении обязанностей между работниками прокуратуры должны быть охвачены все сферы ее деятельности – надзорные и ненадзорные. Формулировки необходимо излагать юридически грамотно, конкретно, с тем чтобы каждый работник представлял предмет своих функциональных обязанностей, пределы компетенции и ответственности в строгом соответствии с требованиями Закона о прокуратуре Российской Федерации, приказов Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов федерации.

Планирование работы

В юридической литературе существуют различные суждения относительно плана и планирования в деятельности органов прокуратуры. По мнению Ю. Е. Винокурова, планирование – это функция управления, которая выступает способом организации работы прокуратуры, развивает и направляет учет, обработку и оценку соответствующей информации. Сущность планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формулировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, определении сроков исполнения мероприятий и их исполнителей14. А. Ф. Козлов под планированием понимает разработку системы мероприятий по совершенствованию деятельности прокуратуры на определенный период с обязательной их реализацией в работе прокурорских органов15. Следовательно, планирование – это принятие управленческого решения. В. Г. Афонасьев отмечает, что выработать и принять управленческое решение – это значит выработать и принять определенное постановление (письменное или устное), в котором перед объектом управления формулируется цель, ставится та или иная задача16. В управленческом решении дается общее направление работы по реализации цели, выполнению задач, предусматривается обеспечение объекта управления необходимыми ресурсами, определяются ответственные за выполнение. Решение принимается соответствующим субъектом управления: органом, организацией, либо отдельным руководителем в виде управленческого акта – плана. Таким образом, план в органах прокуратуры есть управленческий акт, содержащий систему мероприятий, реализация которых позволяет усилить борьбу с правонарушениями, улучшить состояние законности. Планирование работы является одним из организующих начал в обеспечении деятельности городской (районной) прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре. Многочисленные исследования показали, что прокуроры практически повсеместно на всех уровнях участвуют в разработке планов по предупреждению преступлений и иных правонарушений17.
Состояние планирования в районной (городской) прокуратуре отражает не только уровень организации ее работы, но и целенаправленность принимаемых мер по усилению борьбы с преступностью и укреплению законности на поднадзорной территории.

Планирование – процесс творческий, связанный с решением экономических, социальных, организационных и иных вопросов. Поэтому в планировании существенную роль играет формулирование целей, задач, криминологической проблемы. Четкая формулировка криминологической проблемы равносильна половине ее решения18.
Правильно организованным планированием в прокуратуре достигается сосредоточение сил и средств на основных направлениях прокурорского надзора. При подготовке плана работы прокуратуры города (района) необходимо соблюдать следующие принципы: целенаправленности и конкретности, оптимальной достаточности, стабильности.

В соответствии с принципом целенаправленности и конкретности план должен содержать юридически грамотное и полное определение мероприятий и объектов надзора.
На практике же в планах городских (районных) прокуратур нередко встречаются неопределенные формулировки, например, проведение проверок на ряде предприятий района или соблюдение конституционных прав граждан на поднадзорной территории.

Принцип оптимальной достаточности мероприятий обусловливает соответствие объема работы реальным возможностям прокуратуры района (города), наличию сил и средств, времени для их (мероприятий) реализации в установленные сроки. В связи с требованиями данного принципа план работы должен быть гибким, а мероприятия равномерно распределены по времени исполнения, чтобы в каждый планируемый период предусматривалась примерно одинаковая нагрузка на каждого исполнителя. Подобный подход к планированию позволяет рационально использовать рабочее время и повышает эффективность деятельности прокуратуры.
В планы нецелесообразно включать второстепенные мероприятия. Так, не планируется повседневная служебная деятельность работников прокуратуры, регламентированная законодательно. Недопустимо планировать мероприятия, не входящие в компетенцию органов прокуратуры. С другой стороны, нельзя и чрезмерно сужать сферу планирования. Как показывает практика, нередко прокуроры районов ограничиваются лишь дублированием мероприятий, предусмотренных планами вышестоящих прокуратур, и почти не проявляют инициативу относительно региональных проблем. Подобное положение дел сложилось не вследствие недобросовестности или некомпетентности руководящего состава гор(рай)-прокуратур, а из-за многочисленности заданий, направляемых вышестоящими прокурорами. В результате прокурор, как правило, может реально включить в план прокуратуры района (города) не более двух-трех мероприятий, спланированных им лично.

Принцип оптимальной достаточности обеспечивается избирательным подходом к формированию плана, выбором наиболее актуальных проблем деятельности, приоритетных для данной прокуратуры и основанных на результатах анализа состояния законности.
Принцип стабильности предполагает неизменность плановых мероприятий. Однако не исключается возможность корректировки плана при изменении оперативной обстановки в городе (районе). Корректировка плана возможна по мотивированному ходатайству соответствующих должностных лиц прокуратуры либо по инициативе прокурора. Внесение изменений в план оформляется распоряжением прокурора. Такое решение может быть принято и по указанию вышестоящего прокурора либо его заместителя.

При составлении плана работы городских (районных) прокуратур, как правило, выделяются мероприятия, проведение которых имеет постоянный характер вне зави