Глава 5. правовое положение органов внутренних дел

§ 1. Место и роль органов внутренних дел Российской Федерации
в системе правоохранительных (полицейских) органов России

В юридической литературе часть государственных ведомств иногда объединяют общим понятием «полицейская система» как совокупность государственных органов, осуществляющих свою внутригосударственную управленческую деятельность, используя, кроме прочих, меры непосредственного принуждения, вторгаясь в личностные и имущественные права физических и юридических лиц. При этом полиция уполномочена применять меры принудительного непосредственного силового воздействия: задержание (доставление, привод) граждан, досмотры, изъятие вещей, документов, задержание транспортного средства с возможностью применения при этом физической силы, специальных средств принуждения и огнестрельного оружия. Из вышеизложенного, видно, что обязательный признак полицейского органа – его вооруженность. Среди федеральных органов исполнительной власти многие министерства и ведомства имеют в своем составе структурные подразделения, которые можно отнести к полицейским.

К таким государственным органам относятся:

1) Федеральная таможенная служба (ФТС России, подведомственная Минэкономразвития);

2) МВД России – милиция и внутренние войска;

3) Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов (ФСИН и ФССП России, подведомственные Минюсту России);

4) Федеральная служба охраны (ФСО России);

5) Федеральная служба безопасности (ФСБ России);

6) Органы рыбоохраны; органы по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор, подведомственный Минсельхозу России);

7) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор России);

8) Государственная фельдъегерская служба (ГФС России);

9) Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

10) Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России).

Министерство внутренних дел до 90-х годов по существу обладало монополией на полицейскую деятельность (кроме МВД, полицейскими полномочиями обладал лишь Комитет государственной безопасности (КГБ СССР), расформированный к настоящему времени на целый ряд ведомств: ФСБ, СВР, ФСО).

Сегодня можно говорить, что система полицейских органов государства постоянно расширяется, специализируясь по узким направлениям управленческой деятельности. Так, таможня осуществляет полицейскую деятельность в сфере контроля за внешнеторговой деятельностью. Органы внутренних дел, и милиция как их составная часть, выполняют наиболее универсальные полицейские функции, частично вторгаясь в сферы деятельности коллег из других ведомств. ОВД оказывают силовую поддержку в деятельности других, неполицейских органов. Так, пункты 22, 23, 24 статьи 10 Закона РФ «О милиции» обязывают милицию оказывать содействие и помощь различным государственным органам. Среди задач, возлагаемых на МВД России и милицию, в качестве первоочередных предусматривается защита объектов, независимо от форм собственности, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Существующие федеральные органы исполнительной власти (ведомства) в области полицейской деятельности постоянно подвергаются реорганизации, а их функции частичному пересмотру

Закон «О милиции» в первом пункте статьи 10 «Обязанности милиции» предписал милиции предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения. По смыслу текста можно понять, что это относится ко всем правонарушениям, т. е. в любых сферах, а не только в тех которыми милиция занимается, решая задачи, возложенные на нее законом: борьба с преступностью (общеуголовной и экономической), обеспечение общественного порядка и безопасности, защита собственности. Из смысла КоАП РФ видно, что в настоящий период не все административные правонарушения являются предметом предотвращения и пресечения для органов внутренних дел, а лишь те из них, по которым органы внутренних дел могут составлять протокол об административном правонарушений и назначать административное наказание (ст. 23.3 и п. 1 ч. 2
ст. 28.3 КоАП РФ). Тем не менее, круг преступлений и административных правонарушений, борьба с которыми непосредственно включена в компетенцию органов внутренних дел, отличается широтой и разнообразием по сравнению с иными правоохранительными органами.

Другие полицейские органы государства выполняют более узкоспециальные задачи в различных сферах государственного управления.

На рубеже 20 и 21 веков в России сформировалась разветвленная система полицейских органов, которая продолжает развиваться. Но МВД России остается в этой системе основным универсальным звеном, реализующим наиболее общую полицейскую функцию государства. МВД решает широкий спектр задач по охране порядка и борьбе с преступностью, тогда как иные полицейские органы решают задачи в ограниченной управленческой сфере.

§ 2. Правовое положение и организационное построение Министерства внутренних дел Российской Федерации, главных управлений
МВД России по федеральным округам

Министерство внутренних дел Российской ФедерацииМВД России – федеральный орган исполнительной власти (основные адреса – г. Москва ул. Житная д. 16 и Газетный переулок д. 6), осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.

Посредством данного ведомства реализуется важнейшая функция государства по защите граждан, их конституционных прав и свобод, охране собственности. В разные годы на это министерство возлагались различные задачи, в том числе не только политические, но и хозяйственные – по управлению транспортом, благоустройством и т. п. В настоящее время они в основном сведены к обеспечению общественного порядка и безопасности к борьбе с преступностью.

В прошлом это ведомство носило различные названия:

1802 – 1917 – МВД, Министерство полиции; далее – НКВД – (Народный комиссариат внутренних дел); в конце 40-х гг. 20 века милиция входила в структуру МГБ (Министерства государственной безопасности); МООП (министерство охраны общественного порядка); иногда органы внутренних дел соединялись с органами государственной безопасности и разделялись вновь (1941 – 43 гг., последний раз это произошло в 1991 г.); МБВД (1991 – 92 гг.) – Министерство безопасности и внутренних дел; МВД России подчиняется президенту по вопросам, отнесенным к его компетенции, а также правительству.

Правовое положение МВД России базируется на Указе Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 (в ред. от 5 ноября 2004 г.) которым утверждено Положение о Министерстве внутренних де Российской Федерации и иных указах Президента и ведомственных нормативных актов МВД России.

Структурно МВД России состоит из подразделений и служб, которые объединены по линейно-отраслевому родовому признаку и возглавляются министром и его заместителями, из которых один первый. Часть из подразделений и служб относятся к внутриорганизационным или обеспечивающим (административный, оргинспекторский, кадровый и тыловой департаменты). Посредством других, функциональных, МВД России реализует свои внешние функции по охране правопорядка и борьбе с преступностью. Все службы объединены в 15 департаментов и иные службы. Одни из их них составляют в совокупности криминальную милицию, другие милицию общественной безопасности, третьи – подразделения органов внутренних дел. Особое место занимает Главное командование внутренними войсками, которое по своему правовому положению не относится к органам внутренних дел, а является самостоятельным структурным подразделением МВД, их правовой статус регламентируется Федеральным законом от 6 февраля 1997г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 30 июля 2003 г.).

Часть служб и подразделений объединены в так называемый Центральный аппарат МВД России (штатная численность ЦА МВД России – 2970 человек). К нему относятся:

1. Административный департамент;

2. Департамент государственной защиты имущества;

3. Департамент кадрового обеспечения;

4. Департамент обеспечения безопасности дорожного движения;

5. Департамент обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах;

6. Департамент обеспечения правопорядка на транспорте;

7. Департамент охраны общественного порядка;

8. Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом;

9. Департамент собственной безопасности;

10. Департамент тыла;

11. Департамент уголовного розыска;

12. Департамент экономической безопасности;

13. Организационно-инспекторский департамент;

14. Правовой департамент;

15. Финансово-экономический департамент;

16. Следственный комитет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации;

17. Главное командование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

К иным службам относятся:

– оперативно-поисковое бюро;

– бюро специальных технических мероприятий;

– главный информационно-аналитический центр;

– экспертно-криминалистический центр;

– национальное центральное бюро Интерпола при МВД России;

– бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств.

– федеральная миграционная служба (ФМС, России подведомственная МВД России)[30]

Каждому департаменту (службе) починяется ряд подразделений (организаций). К ним относятся: управления, центры, бюро, тринадцать оперативно-разыскнх бюро и некоторые другие. Например, ряд функциональных департаментов МВД России имеют в своем подчинении управления анализа и выработки стратегических решений в различных областях (т. е. в сфере управленческой деятельности департамента – в области безопасности дорожного движения в области борьбы с терроризмом и т. п.), также управления по организации и координации деятельности органов внутренних дел по соответствующей линии деятельности.

Формирование данных подразделений произошло в 2004 – 2005 гг., при этом в рамках административной реформы им переданы функции ранее существовавших подразделений. Их перечень определен Указом Президента РФ от 5 ноября 2004 г. № 1407 и приказом МВД России № 73
от 10 ноября 2004 г.

МВД России является юридическим лицом со всеми присущими ему атрибутами – печатью с изображением герба государства, текущим расчетным, валютным и иными счетами и др. Организационно-правовая форма – государственное учреждение.

Функции МВД определены во II разделе «Полномочия» Положения о МВД России, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г., № 927 и сведены в 45 пунктов, которые кратко можно сгруппировать в однородные группы функций:

а) по организации и обеспечению нормальной деятельности всей системы ОВД: определение основных направлений деятельности ОВД; анализ и прогнозирование состояния общественного порядка и преступности; обобщение практики применения законодательства; осуществление нормотворческой деятельности;

б) по борьбе с преступностью; охране общественного порядка; обеспечения общественной безопасности (в том числе безопасности дорожного движения);

в) осуществление государственной политики в области миграции и трудоустройства в России иностранных граждан;

г) кадрового, материально технического, финансового обеспечения деятельности ОВД, в т.ч. руководство подчиненными (нижестоящими) органами внутренних дел;

д) взаимодействия и сотрудничества с другими государственными органами, общественными, международными организациями, правоохранительными органами других государств.

МВД России возглавляет министр, назначаемый Президентом России. Основные направления деятельности Министерства возглавляются четырьмя заместителями, один из которых – первый заместитель Министра.

Наиболее важные вопросы деятельности ОВД и внутренних войск рассматриваются на коллегии Министерства, состав которой утверждается Президентом РФ. Членами коллегии, как правило, являются заместители министра, руководители крупных служб и подразделений ОВД.

Структура МВД России постоянно видоизменяется. Только за последние два десятилетия из МВД были выведены фельдъегерская служба, уголовно-исполнительная система, государственная противопожарная служба. В то же время в последние годы появилась новая служба – Федеральная миграционная служба России, подведомственная МВД России, (введена в результате упразднения самостоятельного федерального органа исполнительной власти ФМС России), Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП России) в 2003 году влилась в МВД и в результате образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, впоследствии – Департамент экономической безопасности. Одновременно Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ (ГКНП при МВД России) выведен из МВД и преобразован в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти (ведомство) – Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России).

За последние годы подразделения криминальной милиции и милиция общественной безопасности избавились от некоторых функций (контроль за некоторыми объектами разрешительной системы) и приобрели ряд новых – (работа по налоговым преступлениям).

Итак, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, руководящим всей системой органов внутренних дел страны. Структурно состоит из органов внутренних дел: милиции, подразделений предварительного следствия, федеральной миграционной службы, обеспечивающих служб (штабной кадровой, тыловой), а также внутренних войск МВД (которые к органам внутренних дел не относятся). Кроме руководства подчиненными подразделениями еще и непосредственно занимается борьбой с преступностью и оказывает организационно-методическое, информационное, нормативное обеспечение охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

МВД России – наиболее многочисленное ведомство страны (около 1 млн 800 тыс. сотрудников и работников), с универсальными полицейскими функциями. МВД входит в систему как правоохранительных, так и полицейских органов государства,

Органы внутренних дел по федеральному округу.

Данное звено органов внутренних дел федерального уровня появилось сравнительно недавно в связи с учреждением нового административного деления – федеральных округов (Указ Президента РФ от 13 мая
2000 г. № 849, в ред. от 5 октября 2004 г.). Такие семь округов созданы в границах существовавших ранее округов внутренних войск МВД России.

К основными задачами главных управлений по федеральным округам (в соответствии с Указом Президента от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации») следует отнести:

– координацию, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах;

– организацию деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах по борьбе с организованной преступностью, носящей межрегиональный характер;

– выявление, предупреждение и пресечение налоговых и экономических преступлений, носящих межрегиональный характер;

– организацию взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах.

Руководители главных управлений по федеральным округам назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению министра внутренних дел Российской Федерации.

Правовое положение и структура ГУ МВД по федеральному округу и его структура определены Указом Президента от 4 июня 2001 г. № 644 (в ред. от 19 июля 2004 г.), а также нормативными актами МВД России.

Структура ГУ МВД создается исходя из основных задач, возложенных на него. В первую очередь это подразделения, осуществляющие координацию, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в округе, подразделения по обеспечению собственной безопасности, подразделения по работе с кадрами и конспирации. Кроме этого, к ним также относятся подразделения, организующие и непосредственно осуществляющие борьбу с организованной преступностью, терроризмом, с налоговыми и экономическими преступлениями –оперативно-разыскные бюро.

Кроме ГУ МВД, к окружным подразделениям МВД России относится система следственных управлений Следственного комитета при МВД России (Указ Президента от 31 декабря 2000г. № 1331).

К окружным структурным подразделениям МВД относятся также управления округов внутренних войск (не относящиеся к органам внутренних дел, но входящих в систему МВД России), Положение о которых утверждено приказом МВД России от 29 марта 2000 г. № 309, а также окружные управления материально-технического и военного снабжения МВД России – ОУМТ и ВС (Департамента тыла МВД России).

§3. Правовое положение и организационное построение органов
внутренних дел в субъектах Российской Федерации

Систему органов внутренних дел в масштабе субъектов Российской Федерации возглавляют министерства внутренних дел республик, Главные управления и управления (ГУВД, УВД) края, области, города Москвы, автономной области, автономного округа.

МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации выступают, с одной стороны, как руководящие центры нижестоящих ОВД, а с другой стороны, как аппараты, непосредственно выполняющие функции по обеспечению общественного порядка и безопасности, борьбы с преступностью собственными силами и средствами.

В гражданско-правовых отношениях МВД, ГУВД, УВД выступают как юридические лица в форме государственного учреждения.

Правовой статус МВД, ГУВД, УВД субъекта Федерации регламентируется Типовым положением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации утверждены приказом МВД России от 15 сентября 2003 г. № 730.

Правовое положение МВД, ГУВД, УВД конкретного субъекта Российской Федерации определяется соответствующим положением о нем, которое утверждается законодательством соответствующего субъекта Федерации по согласованию с МВД России.

Руководство УВД осуществляет его начальник и заместители. Заместителей, как правило, семь – первый заместитель министра (начальника) – начальник криминальной милиции.

– заместитель по экономическим и налоговым преступлениям;

– заместитель – начальник милиции общественной безопасности.

– заместитель – начальник следственного управления (главного управления, отдела);

– заместитель – начальник штаба;

– заместитель – начальник управления (отдела) кадров;

– заместитель – начальник тыла.

Следует отметить, что в настоящий период, в связи с проводимой административной реформой и реорганизацией органов внутренних дел принимаются меры к сокращению количества заместителей всех звеньев системы ОВД.

Министр внутренних дел начальник ГУВД, УВД республики, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению министра внутренних дел Российской Федерации. Начальнику непосредственно подчиняется ряд служб и подразделений, таких, как: подразделение собственной безопасности, по делам миграции, контрольно-ревизионное подразделение, организации делопроизводства и режима, юридическое (правовое) подразделение, информации и общественных связей.

До внесения Президенту РФ представления по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (губернатора) по предлагаемой кандидатуре ( ч. 4, 5 ст. 7 Закона РФ «О милиции»)

МВД, ГУВД, УВД не являются структурной единицей администрации (правительства) субъекта Российской Федерации и не находятся в двойном подчинении, как это было в прошлом (в советский период), т. е. они не подчинены, хотя отчасти и подконтрольны органам исполнительной власти субъекта Федерации.

Министры внутренних дел, начальники главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации являются старшими оперативными начальниками в отношении командиров специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск, дислоцированных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Структура МВД, ГУВД, УВД во многом похожа на несколько усеченную структуру МВД России, но все же имеются различия. Во-первых – милицейские службы уже подразделяются на службу криминальной милиции (СКМ) и милицию общественной безопасности (МОБ).

Ряд структурных единиц, которые имеются в МВД России, отсутствует на уровне УВД (МВД, ГУВД) области, т.к. они на региональном уровне делятся по другому принципу УВДТ – по принципу деления транспортной инфраструктуры (в основном железных дорог). УВДТ находятся, как правило, в центре железной дороги, например, Западно-Сибирское УВДТ находится в г. Новосибирске – в центре Западно-Сибирской железной дороги. ОВД по обслуживанию режимных объектов создаются либо в закрытых административно-территориальных образованиях (Озерск), либо на конкретных режимных объектах (Наиболее значимые из них УВДРО
№ 5 и № 124). Образовательные учреждения подчиняются МВД России. Внутренние войска подчиняются окружным управлениям по регионам. У соответствующего начальника (министра) МВД, ГУВД, УВД субъекта Федерации они находятся лишь в так называемом «оперативном подчинении».

В остальном структура УВД отчасти повторяет структуру МВД России с уменьшением статуса подразделений, которые, как правило, представлены управлениями и отделами.

Некоторые подразделения ОВД находятся только в составе МВД, ГУВД, УВД и отсутствуют в нижестоящих горрайлинорганах: УСБ, ОМОН, некоторые спецучреждения милиции (ОВД).

Наиболее важные вопросы деятельности ОВД на территории субъекта Федерации рассматриваются специальным органом – коллегией МВД, ГУВД, УВД, состав которой утверждается министром внутренних дел Российской Федерации по представлению министра, начальника ГУВД, УВД. Формируется коллегия из министра (начальника) и его заместителей (члены коллегии по должности). Кроме того, при министре, начальнике ГУВД, УВД действует оперативное совещание для решения текущих вопросов

Подводя итог сказанному, можно определить, что МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации организует охрану общественного порядка и борьбу с преступностью на территории края, области, республики. Кроме того, УВД руководит нижестоящими горрайорганами внутренних дел и осуществляет оперативное руководство всей системой ОВД и внутренних войск на территории области при проведении отдельных мероприятий, на основании совместных планов. УВД подчиняется окружному ГУ, МВД и МВД России, а также взаимодействует и координирует свою деятельность с соответствующей администрацией (правительством) по вопросам, входящим в ее компетенцию.

§4. Правовое положение и организационное построение органов
внутренних дел в городах, районах и иных муниципальных образованиях

Органом внутренних дел, обслуживающим муниципальное образование (город, район, район в городе, округ), является городское, районное управление (отдел) внутренних дел – ГРОВД (горрайорган). Этот орган является основным рабочим, самым распространенным звеном системы ОВД. Он решает непосредственно повседневные задачи охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на территории района округа.

Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации.

Структура и правовое положение горрайоргана регламентированы приказом МВД России от 20 ноября 2002 г. «Об организационных вопросах и структурном построении аппаратов, подразделений и организаций системы органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 13 августа 2003 г). Организация работы ГРОВД регламентируется приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260 «О введении в действие Наставления по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте». Строение ГРОВД в чем-то схоже со строением УВД области. Возглавляет его начальник, у которого, как правило, пять заместителей или шесть (один помощник). На заместителей возложено руководство милицией общественной безопасности и криминальной милицией, а также следствием, кадрами, штабом, тыловым обеспечением.