Чиказької конвенції 1944 г.
Частина ІІ. ІСТОРІЯ ФОРМУВАННЯ Й РОЗВИТКУ
МІЖНАРОДНОГО ПОВІТРЯНОГО ПРАВА
Розділ 1. ФОРМУВАННЯ Й РОЗВИТОК МІЖНАРОДНОГО ПОВІТРЯНОГО
ПРАВА: ВІД ПАРИЗЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ 1919 Г. ДО
ЧИКАЗЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ 1944 Г.
Становлення міжнародного повітряного права. Теорія й практика 1900 - 1919 р. Навесні 1913 р. між Францією й Німеччиною виник дипломатичний інцидент із приводу кількаразових перельотів французького державного кордону німецькими військовими літаками. Франція направила Німеччини ноту, у якій був висловлений рішучий протест проти несанкціонованих перетинань її повітряної границі німецькими військовими літаками. З метою дозволу інциденту Франція й Німеччина уклали 23 червня 1913 р. двостороння Угода, у якому вони взаємно визнали право розпоряджатися повітряним простором, розташованим над їхніми територіями, за своїм розсудом і домовилися про те, що військові повітряні судна, як французькі, так і німецькі, будуть здійснювати польоти над чужою територією не інакше як з дозволу на це іншої сторони. Що стосується польотів невоєнних повітряних судів над французькою й німецькою територіями, те Франція й Німеччина їх дозволяли лише за умови одержання екіпажем свідчення про право на політ від компетентної французької або німецької влади.
Французько-німецька Угода 1913 р. було першим в історії документом по повітряному праву, що зіграло важливу роль в остаточному визначенні позицій держав у відношенні того, якої повинен бути режим повітряного простору, розташованого над державною територією: вільним для польотів будь-яких повітряних судів або підлеглим влади суверенної держави.
З появою перших літаків на початку XX в. у доктрині міжнародного права розгорнулася гостра дискусія щодо режиму повітряного простору й прав держав у відношенні його в межах їхньої сухопутної території. На думку одних учених повітряний простір над державною територією повинне бути вільним і відкритим для польотів повітряних судів. Інші ж відстоювали необхідність поширення суверенітету на повітряний простір, розташований над державною територією.
Особливо наполегливо підтримували "волю повітря" французькі юристи. Не останню роль у цьому грало лідерство Франції у виробництві літальних апаратів перед Першою світовою війною. Випереджаючи Німеччину, Англію, США й Росію по чисельності літаків і думаючи, що ця перевага збережеться за нею якщо не назавжди, те надовго, Франція не мала потребу в яких-небудь обмеженнях на повітряні пересування, які випливали самим природно із суверенітету держав. Режим "волі повітря", на її думку, не міг перешкоджати волі повітряних пересувань. Інтерес Франції до такого режиму підігрівався також її колоніальними інтересами. Маючи колонії в Африці, Ближньому й Середньому Сході й інших частинах світла, Франція не була зацікавлена в суверенізації повітряного простору колоніальними територіями. "Воля повітря" таких небезпек для колоніальних інтересів Франції не передвіщала.
Обґрунтовуючи теорію "волі повітря", відомий французький учений П. Фошиль затверджував, що "воля повітря" визначається природними й правовими причинами: фізична природа повітря непідвласна людині, реально на нього він впливати не може, а з юридичної точки зору дія права власності могло поширюватися лише на висоту будови. В 1904 р., коли П. Фошиль із теорію "волі повітря", найвищим спорудженням у світі була Ейфелева вежа - 330 м. Орієнтуючись на її висоту, учений дійшов висновку, що за її межами повітряний простір непідвласний нікому, і воно вільно для повітряних пересувань. Все це привело П. Фошиля до висновку про неможливість підпорядкування повітря як такого внаслідок його фізичних властивостей суверенітету держави, а тому проголошення "волі повітря" є природним і юридично правильним рішенням. Одночасно із цим учений допускав, що держави вправі накладати деякі обмеження на "волі повітря": забороняти польоти іноземних повітряних судів над своєю територією, вживати заходів обережності з метою забезпечення своєї національної безпеки, захищати свої комерційні інтереси від конкуренції інших держав.
Фактично підсумком теоретичних дискусій і практичних спроб закріпити "волю повітря" у Міжнародному повітряному кодексі (ст. 1), розробленому Міжнародним юридичним комітетом авіації в 1911 р., стала французько-німецька Угода 1913 р. У ньому вперше було закріплене право держав розпоряджатися своїм повітряним простором, і в цьому складається велике історичне значення цієї Угоди.
Паризька конвенція 1919 р. Достоїнства й недоліки. По закінченні Першої світової війни на скликаній в 1919 р. Паризької мирної конференції, що прийняла Конвенцію про повітряну навігацію, держави- учасники беззастережно визнали чільний принцип повного й виняткового суверенітету держав над повітряним простором, розташованим над їх сухопутною й водною територією (ст. 1 Конвенції). "Воля повітря" була відкинута як що не відповідає інтересам держав: воєнні дії в період Першої світової війни показали її несумісність із політичними, економічними й військовими реаліями.
Визначившись у головному й принциповому питанні - хто розпоряджається суверенним повітряним простором, держави - учасники Паризької конвенції 1919 р. не прагнули зробити її положення прийнятними для не держав, що брали участь у її прийнятті. Так, у відповідності зі ст. 5 Конвенції право на здійснення польотів над територіями договірних держав мали тільки учасники Конвенції, іншим же країнам це право не надавалося. Багатьох також не влаштовувало положення ст. 35, що забезпечувало панування країн- переможниць у Першій світовій війні в Міжнародній комісії з повітряної навігації, створеної відповідно до Паризької конвенції й підлеглій Лізі Націй. На комісію були покладені функції по внесенню змін у технічні правила, що втримуються у вісьмох додатках до Конвенції. Більшістю голосів комісія могла ухвалювати рішення щодо спірних питань тлумачення технічних правил. По суті ці рішення нав'язували іншим учасникам Конвенції, що й було основною з непопулярності Паризької конвенції 1919 р. для багатьох держав. Тому довгий час вона не могла набути чинності .
Незважаючи на недоліки, Паризька конвенція 1919 р. зіграла величезну роль у становленні й розвитку міжнародного повітряного права як самостійної галузі міжнародного права. Багато хто з положень, що втримуються в ній, були закріплені в Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, прийнятої в Чикаго в 1944 р. напередодні завершення Другої світової війни. По-перше, Паризька конвенція 1919 р. поклала початок загальному визнанню принципу повного й виняткового суверенітету над повітряним простором, хоча прихильники "волі повітря" і продовжували доводити протягом 20 - 40- х рр. переваги волі повітряних пересувань. Свідченням юридичного авторитету принципу суверенітету над повітряним простором стало його закріплення в 20- е рр. практично всіма національними повітряними кодексами.
По-друге, Паризька конвенція 1919 р. викликала лавину національних повітряних законів, у яких певне місце приділялося питанням регулювання міжнародних повітряних сполучень і перевезень, хоча можливості авіації того часу були досить скромними - літати недалеко й не дуже швидко.
У міру технічного розвитку й удосконалювання авіації держави стали містити в 20- е рр. перші двосторонні угоди з питань міжнародних повітряних перевезень пасажирів, вантажів і пошти. Примітно, що в таких угодах робилося посилання на принцип суверенітету над повітряним простором, визнавалася необхідність одержання дозволу на здійснення міжнародних авіаперевезень і підпорядкування прибулих іноземних повітряних судів законам і правилам що дозволило поле й перевезення на свою територію держави.
Таким чином, Паризька конвенція 1919 р., молоде національне повітряне законодавство й перші двосторонні угоди про повітряне сполучення в 20 - 30- е рр. XX в. позначили напрямку правового регулювання, які продовжують існувати й у цей час.
Становлення форм співробітництва в період 1920 - 1939 р. Міжнародне право стало розвиватися по шляху багатобічного й двостороннього регулювання міждержавних відносин в області аеронавігації. Уже тоді регулювання аеронавігації було віднесено до області явних публічних інтересів держав. У широкому змісті під цим терміном прийнято розуміти регулювання міжнародних польотів цивільних повітряних судів і керування повітряним рухом - питання, що ставляться до сфери державних інтересів, оскільки вони стосуються цивільного й військового використання повітряного простору, що перебуває під суверенітетом. Міжнародно-правове регулювання не здійснюється відносно військового використання повітряного простору; воно охоплює винятково питання цивільного використання національного повітряного простору цивільними повітряними судами з метою міжнародних польотів і перевезень.
Становлення національного повітряного законодавства. До Першої світової війни в ряді країн були прийняті закони й розпорядження, що стосуються заборонних зон і польотів іноземних військових літаків: Франції (1909 р.), Німеччини (1910 р.), Англії (1911 р.), Росії (1912 р.), Австрії (1912 р.) і США (1912 р.). По своєму змісті й значенню перші національні закони в області аеронавігації призначалися головним чином для захисту повітряного простору від незаконного проникнення іноземних військових літаків. По закінченні війни, коли повітряні судна стали застосовувати для перевезень пасажирів, національне законодавство виявилася не пристосованим до правового забезпечення діяльності авіації в цивільних цілях.
Паризька конвенція не регулювала одночасно міжнародно-правові й внутрішньодержавні питання аеронавігації, тому багато положень Конвенції могли діяти тільки з опорою на національне повітряне законодавство.
Без повноцінного національного повітряного законодавства держави не мали можливості забезпечити правовими засобами свої як національні, так і міжнародні інтереси. Відсутність розвиненого національного законодавства в області повітряних перевезень і пересувань перешкоджало налагодженню міжнародного співробітництва, оскільки в національних законах не визначалося, з яким органом держави варто мати справа з питань міжнародних польотів, який порядок перетинання повітряних границь і подальших польотів над державною територією, у яких аеропортах можуть робити посадки іноземні цивільні повітряні судна й т.д. Виник протиприродний для інтересів держав правовий вакуум у національному законодавстві в області авіації.
Відставання національного законодавства від міжнародних і національних потреб держав в області авіації й повітряних пересувань переборювалося багатьма країнами шляхом прийняття повітряних кодексів, що вирішувала завдання як загального, так і спеціального характеру. Із самого початку повітряним кодексам був відведений вищий щабель в ієрархії нормативних актів по повітряному праву. Інші видавані нормативні акти повітряного законодавства мали стосовно них підлеглий характер і повинні були строго їм відповідати. Більша частина загальних положень, що втримувалися в повітряних кодексах, призначалася для регулювання внутрішніх відносин із приводу використання національного повітряного простору цивільною авіацією. Інші положення регулювали зовнішні відносини держави в області міжнародних польотів і перевезень.
Подібна юридична конструкція національних повітряних кодексів з і в цей час.
По своїй структурі Повітряний кодекс Російської Федерації 1997 р., наприклад, деяким відрізняється від своїх попередників - Повітряних кодексів СРСР 1932, 1935, 1963 і 1983 р. Мінялося в них насамперед зміст, що відбивав поточні зміни, що происшли в цивільній авіації під впливом науково-технічного прогресу.
Головним підсумком підключення національного законодавства в 20 - 40- е рр. до рішення питань цивільної авіації стало формування в ньому спеціального напрямку, що регулює сукупність відносин внутрішнього й міжнародного характеру, що виникають із приводу здійснення внутрішніх і міжнародних польотів і перевезень. Це привело до виникнення повітряного законодавства, що виконує дві функції. Перша пов'язана із внутрішніми потребами держави в правовому забезпеченні діяльності цивільної авіації в межах його території; друга сприяє задоволенню потреб держави в міжнародних перевезеннях. Відповідно, ця частина національного повітряного законодавства тісно взаємодіє із принципами й нормами міжнародного повітряного права, що регулює міжнародні повітряні сполучення й перевезення.
Становлення й розвиток міжнародних комерційних повітряних сполучень в 1920 - 1939 р. У цей період часу повітряні сполучення між державами розвивалися в міру розвитку самої авіації. У ті роки комерційні перевезення по договірних лініях не були масштабними й регулярними в сучасному розумінні. Більша залежність від метеорологічних умов, недостатнє надійне аеронавігаційне й наземне забезпечення, технічний стан літаків, мала дальність польотів - ці й інші причини заважали широкому розвитку міжнародних повітряних сполучень. Літаки перевозили пасажирів, вантажі й пошту в інші країни, але тільки на невеликі відстані й з постійними технічними посадками.
Однак науково-технічний прогрес в області авіації сприяв забезпеченню надійності цивільних повітряних судів, а з нею - і безпеки польотів, удосконалюванню й поліпшенню аеродромного й аеронавігаційного обслуговування. Поступово польоти цивільних літаків перетворювалися з "смертельних експериментів" у звичайні перевезення. Природно, це позначалося на міжнародних повітряних перевезеннях: збільшилися їхня дальність і тривалість, розширювалася географія міжнародних повітряних сполучень.
Одночасно із цим виникали нові юридичні проблеми правового забезпечення міжнародних повітряних сполучень і перевезень.
У ті роки держави уважно стежили за розвитком авіації й намагалися заздалегідь усунути юридичні перешкоди, що заважають розвитку молодої цивільної авіації. У березні 1922 р. Ліга Націй в особі Консультативного технічного комітету із транспорту звернула увагу держав на негативний вплив різних національних законів і правил в області повітряних перевезень на розвиток міжнародних повітряних сполучень і висловилася за те, щоб були вироблені загальні правила міжнародних повітряних перевезень.
Уніфікація деяких правил міжнародних повітряних перевезень. В 20 - 30- е рр. почався процес активного прийняття національного повітряного законодавства, що каждое держава створювала виходячи із власних подань і інтересів. Природно, виникла безліч різних по змісту національних норм по перевезеннях, що викликало більші труднощі застосування їх до міжнародних повітряних перевезень. Приміром , у випадку придбання підданим Швеції авіаквитка на рейс голландської авіакомпанії з Лондона в Брюссель і заподіяння йому шкоди в результаті авіаційної події в повітряному просторі Бельгії виникало питання про право, що повинне застосовуватися для рішення питань відповідальності авіаперевізника: Англії, де куплене квиток, Голландії - місця реєстрації авіаперевізника, Бельгії, де відбулася авіаційна подія, або Швеції, чиїм підданим був пасажир. Ці складності збільшувалися, крім того, різними вимогами до прав пасажира, обов'язкам і відповідальності авіаперевізника за договором повітряного перевезення у випадку заподіяння шкоди життя й здоров'ю пасажира і його багажу.
У жовтні 1926 р. з ініціативи Франції в Парижу відбулася перша міжнародна конференція по приватному повітряному праву для обговорення питання про правове регулювання міжнародних повітряних перевезень. Представники сорока однієї держави вивчили представлений на конференції проект Конвенції й схвалили ту його частину, що стосувалася відповідальності авіаперевізника при міжнародних повітряних перевезеннях. Для рішення інших питань був створений спеціальний постійний робочий орган - Міжнародний технічний комітет юристів- експертів (СИТЕЖА), якому було доручено доробити проект Конвенції відповідно до рекомендацій учасників конференції. СИТЕЖА цю роботу виконав і доповнив проект Конвенції уніфікованими вимогами до пасажирського квитка, багажній квитанції й повітряно-транспортному документу (авіанакладній), правам і обов'язкам перевізника за договором міжнародного повітряного перевезення.
4 - 12 жовтня 1929 р. у Варшаві відбулася друга міжнародна конференція по приватному повітряному праву, на якій був прийнятий дороблений СИТЕЖА проект Конвенції. Так з'явилася Варшавська конвенція для уніфікації деяких правил, що стосуються міжнародних повітряних перевезень, 1929 р., що зіграла величезну роль у спрощенні правил і процедур міжнародних авіаперевезень. Завдяки її конструктивним положенням удалося усунути численні незручності й перешкоди, що заважали розвитку міжнародних авіаперевезень. Замість хаотичного різноманіття національних правил перевезень був установлений однаковий міжнародний режим застосування всіма міжнародними авіаперевізниками ключових правил перевезень на уніфікованій основі. Створення такого режиму стало поворотним моментом у формуванні особливих уніфікованих норм, що регулюють винятково міжнародні авіаперевезення.
Під впливом Варшавської конвенції 1929 р. у міжнародному повітряному праві були уніфіковані й інші питання, що мають відношення до міжнародних авіаперевезень. Так, 29 травня 1933 р. у Римі були прийняті одночасно Конвенція для уніфікації деяких правил про відшкодування шкоди, заподіяного іноземним повітряним судном третім особам на поверхні, і Конвенція для уніфікації деяких правил, що стосуються попереджувального арешту повітряного судна. Перша Конвенція призначалася для врегулювання питань матеріальної компенсації за шкоду, заподіяна в результаті падіння іноземного повітряного судна третім особам на поверхні, друга стосувалася правил вживання забезпечувальних заходів у вигляді попереджувального арешту повітряного судна, у відношенні якого пред'явлені позовні вимоги. Обидві Конвенції набули чинності .
Незадовго до початку Другої світової війни 28 вересня 1938 р. були прийняті в Брюсселі - Конвенція для уніфікації деяких правил, що стосуються допомоги й рятування повітряних судів на море, а 16 травня 1939 р. у Лондоні - Конвенція про звільнення від стягнення зборів з горючого й мастильного матеріалів при повітряних перевезеннях, але вони не набули чинності .
Загальний підсумок розвитку міжнародного повітряного права в 1920 - 1939 р. У цей період відбулося становлення міжнародного повітряного права як самостійної галузі міжнародного права, що має свої особливості й специфіку.
Найбільшу заклопотаність держав викликав питання про приналежність повітряного простору, розташованого над їхньою територією. Спочатку ідеалістичні подання про неможливість підпорядкування повітря влади держави подпитывали теорію "волі повітря", що мала багато прихильників у доктрині міжнародного права. До Першої світової війни цю концепцію намагалися втілити на практиці, закріпити в міжнародній конвенції, що обговорювалася на міжнародній дипломатичній конференції 1911 р.
Однак війна розвіяла ілюзії про корисність "волі повітря" для розвитку повітряної навігації. Держави усвідомили, що "воля повітря" робить повітряний простір над його територією легко проникн і незахищеним, створює величезну погрозу для їхньої національної безпеки. Укладаючи Паризьку конвенцію в 1919 р., держави одностайно вирішили, що повітряний простір над їхньою територією повинне ними повністю контролюватися й підкорятися їхньої суверенної влади. Юридичним втіленням цього рішення стало закріплення в ст. 1 Паризької конвенції принципу повного й виняткового суверенітету держави у відношенні свого повітряного простору, що поклало кінець теорії "волі повітря".
Паризька конвенція 1919 р. задала загальний напрямок процесу міжнародно-правового регулювання питань використання повітряного простору авіацією. Реалізуючи владу, засновану на суверенітеті, держави приділили увага головним чином регулюванню міжнародних польотів повітряних судів і керуванню повітряним рухом над державною територією. Про це свідчить зміст статей Паризької конвенції, що допускала в мирний час мирний політ цивільних повітряних судів, але требовавшей одержання спеціального дозволу для військових, митних і поліцейських повітряних судів. У Конвенції практично нічого не говорилося про перевезення по повітрю, що пояснювалося відсутністю повітряних перевезень на момент її прийняття й непристосованістю літаків того часу для перевезень.
Лише згодом , в 1920 - 1930- е рр., під впливом спеціальної регламентації двосторонніх повітряних зв'язків у міжнародному повітряному праві виник новий напрямок правового регулювання, пов'язане із установленням регулярних повітряних сполучень і їхньою експлуатацією з метою перевезень пасажирів, вантажів і пошти. Цьому, безумовно, благоприятствовало дозвіл на багатобічній основі багатьох питань міжнародних польотів і перевезень цивільних повітряних судів. Двостороннє регулювання доповнило й конкретизувало багатобічне регулювання повітряної навігації й додало міжнародним польотам цивільних повітряних судів практичний зміст. З тих пор міжнародний політ цивільного повітряного судна тісно пов'язаний з міжнародним повітряним перевезенням.
Таким чином, багатобічне регулювання повітряної навігації доповнилося до кінця 30- х рр. двостороннім регулюванням, пов'язаним з діяльністю повітряного транспорту. У результаті цього в міжнародному повітряному праві почалося формування групи специфічних норм, призначених для регулювання міжнародних повітряних сполучень і перевезень. Сформований у ті далекі роки процес міжнародно-правового регулювання повітряної навігації й діяльності повітряного транспорту формально деяким відрізняється від сучасного: багатобічне й двостороннє регулювання як і раніше виступають головними інструментами дозволу міжнародно-правових проблем міжнародного повітряного транспорту.
Необхідність усунення колізій і правових конфліктів у питаннях відповідальності авіаперевізника, повітряно-транспортної документації, дозволу споровши при міжнародному повітряному перевезенні привела до створення зводу уніфікованих правил, що встановили однаковість у застосуванні правових норм, що стосуються квитків, авіанакладній, відшкодування авіаперевізником шкоди життя й здоров'ю пасажира, багажу й вантажу, пред'явлення позовів. Такі норми були встановлені Варшавською конвенцією 1929 р., що поклало початок міжнародному приватному повітряному праву, що регулює приватноправові відносини, пов'язані з діяльністю міжнародного повітряного транспорту.
Міжнародно-правове регулювання питань використання суверенного повітряного простору з метою організації й здійснення міжнародних повітряних перевезень між державами ясно показало, що без одночасного спеціального врегулювання міжнародної діяльності авіаперевізників у рамках національного законодавства міжнародні договори й угоди по повітряному праву практично не діють. Відсилання, що втримуються в них, до національних законів і правил по повітряному праву, а також обов'язок держав прямо й безпосередньо застосовувати положення Паризької конвенції 1919 року про суверенітет, реєстрацію повітряних судів, порядку міжнародних польотів і ін., Варшавської конвенції 1929 року про повітряно-транспортну документацію, відповідальність авіаперевізника перед пасажиром і вантажовласником, пред'явлення претензій і позовів до авіаперевізників у національному законодавстві викликали поява в національному повітряному законодавстві групи норм, спеціально призначених для регулювання зовнішніх зносин держави в області міжнародних польотів і перевезень. Головним же підсумком цього процесу стала активна участь національного законодавства в правовому регулюванні міжнародних повітряних сполучень і перевезень. Ця тенденція збереглася й зараз.
Очевидно, що без знання національних законів і правил не можна повноцінно оцінити механізм правового регулювання міжнародних повітряних сполучень і перевезень у цілому.
Таким чином, в 1920 - 1939 р. зложився механізм регулювання міжнародних повітряних сполучень і перевезень, заснований на міжнародному публічному повітряному праві, міжнародному приватному повітряному праві й національному із зовнішніх зносин. З тих пор і по теперішній час цей механізм постійно обновляється й удосконалюється.