Нормативно-правовые основы управления
Правовое поле, на котором строится законодательно-нормативная база энергосбережения в регионе, ограничивается:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским, Административным, Уголовным кодексом Российской Федерации;
- Законами и иными правовыми актами Российской Федерации;
- Указами Президента Российской Федерации;
- Постановлениями Правительства Российской Федерации;
- Стандартами, Нормами, Правилами и иными нормативными актами, действующими на территории Российской Федерации;
- Законодательными актами субъекта Российской Федерации;
- Постановлениями Администрации и Правительства субъекта Российской Федерации;
- отраслевыми, территориальными стандартами, Нормами, Правилами, действующими на территории субъекта Российской Федерации.
Для осуществления эффективного нормативно-правового управления энергосбережением в регионе необходимо:
- осознать объективную целесообразность предлагаемых мер;
- подготовить концепцию нормативно-правовой базы;
- оценить последствия и риски;
- разработать проекты законодательно-правовых актов, скоординированных между собой и непротиворечащих действующему законодательству;
- согласовать, утвердить и ввести в действие подготовленные документы;
- анализировать эффективность применения нормативно-правовых актов и деятельность в соответствии с ними;
- откорректировать нормативно-правовые акты по результатам анализа эффективности.
Базовый принцип правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении энергосберегающей деятельности, состоит в том, что необходимо создать и поддерживать:
- правовую основу поощрения эффективного использования энергоресурсов и законные основания для наказания за энергорасточительность.
Основные направления правового регулирования в области энергосбережения сформулированы в Указе Президента РФ 472 от 07.05.95 г. «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года». До 1995 года в Российской Федерации не было законодательных актов, которые бы регулировали деятельность в области энергосбережения. При отсутствии четкой административно-управленческой вертикали федерация - регион - муниципальное образование и становлении нормальных рыночных отношений правовое пространство остается полем столкновения интересов, целей, собственности, ответственности и полномочий.
Зарубежный опыт в этой области достаточно разнообразен. Многие страны, уже прошедшие и только вступающие на путь интенсивного энергосбережения, создавали и совершенствовали законодательно-нормативные основы, обеспечивающие реализацию государственной политики энергосбережения и эффективного использования топлива и энергоресурсов.
Так, политика энергосбережения в Германии строится на условиях рыночной экономики, а государственные рамочные условия «сопровождают» рыночные процессы. Предпочтение при этом отдается влияющим на них рычагам в форме законодательных мер. Закон об энергосбережении принят еще в июле 1976 года и регулирует следующие направления деятельности:
- совершенствование теплоизоляции зданий;
- энергосбережение в отопительных установках;
- распределение оплаты за отопление.
Основные энергосберегающие мероприятия в соответствии с законом касаются зданий, т.к. именно здесь, по мнению специалистов, сосредоточен основной потенциал для экономии. В ФРГ считают, что треть всего первичного потребления составляют отопление и горячее водоснабжение.
Интересен опыт Франции, Бельгии и Дании в области управления спросом на энергию с целью ее экономии. В 1982 - 1986 гг. здесь введены новые системы тарифов, отличающиеся от предыдущих более широкой дифференциацией по различным критериям. Новые тарифы на электроэнергию стимулируют снижение нагрузки потребителей в период зимнего максимума за счет действия льготных тарифов в остальное время года. Благодаря этому, пиковая энергия в определенных условиях может стоить более чем в 20 раз дороже базовой. В летнее время в отдельных тарифных зонах электроэнергия отпускается потребителям по ценам ниже среднегодовой себестоимости по энергосистеме. Широкая дифференциация тарифов привела к существенному изменению графика энергосистемы Франции: появился третий суточный максимум нагрузки в районе первого часа ночи.
В Соединенных Штатах Америки действует значительное количество федеральных актов и законов штатов, регулирующих отношения производителей и покупателей энергии и энергоресурсов. Защита прав потребителей осуществляется активно развитой юридической и судебной практикой.
В Японии законодательство в области энергетики формировалось непосредственно после второй мировой войны под сильным влиянием американского опыта. Его эффективность подтверждается уже тем, что Япония, не имея собственных энергетических ресурсов, стала одной из самых энергоэффективных стран мира. Энергоемкость валового национального продукта в Японии более чем в 3 раза ниже, чем в России.
Изучение зарубежного опыта нормативно-правового регулирования в области энергосбережения и энергетики вообще, безусловно,
полезно. Однако напрямую переложить законодательные акты зарубежных стран на российскую действительность оказывается невозможным. Причины здесь лежат в:
- длительном периоде централизованного, планового регулирования экономики;
- сохранении режима перекрестного дотирования отраслей;
- естественно-монопольном характере отрасли;
- сохранении низких, по сравнению с мировыми, цен на конечную электрическую и тепловую энергию;
- сложных климатических и природных условиях России и отдельных ее регионов;
- особом менталитете российского населения.
Это означает, что в российских условиях необходимо формировать свой собственный современный энергетический кодекс, свод законов, обеспечивающий достижение поставленных «энергетической стратегией» целей. Очевидно, что в нынешних условиях невозможно подготовить правовую основу на все случаи и для всех регионов. Законодательная база, основываясь на общих единых принципах, должна предусматривать возможность совершенствования во времени, адаптацию для отдельных регионов и согласовываться с федеральным законодательством.
Основные направления законодательного регулирования энергосберегательной деятельности, вытекающие из базовых принципов энергетической политики государственной власти, складываются из следующих элементов:
- установления области применения разрабатываемого законодательного акта;
- разграничения компетенции органов государственной власти региона;
- разграничения ответственности органов власти, юридических и физических лиц за нарушение положений разрабатываемого законодательного акта, его неисполнение или ненадлежащее исполнение;
- установления целей, задач и способов управления энергосберегающей деятельностью для повышения эффективности использования энергоресурсов, вовлечения неиспользуемых и альтернативных энергоресурсов;
- установления экономических механизмов для реализации энергосберегающей деятельности и ее стимулирования;
- создания органа управления, ответственного за осуществление и развертывание энергосберегающей деятельности в регионе;
- приведения в соответствие с разрабатываемым законодательным актом других правовых и нормативных документов;
- установления способа и сроков введения в действие разрабатываемого акта.
Реализация положений законодательного акта осуществляется через постановления администрации, исполнительной власти региона.
Администрация региона по отношению к органам управления муниципальных образований в соответствии с Уставом не может осуществлять директивные управляющие действия. Управление производится через межбюджетные отношения. Слабости такого управления очевидны. Предприятия муниципального подчинения оказываются еще менее чувствительны к административным управляющим решениям регионального уровня.
Предприятия и организации федерального подчинения, полностью или частично расположенные на территории региона, представляют значительную проблему для регионального управления энергосбережением. Хотя энергоресурсы они потребляют из региональных источников, взаимоотношения с региональным руководством строятся на основе договоренностей, соглашений и рекомендаций [35].
Еще более сложные механизмы имеют место в отношениях с руководством акционированных предприятий промышленности. Пакеты акций, которыми управляют региональные власти, оказываются далеко не самыми надежными средствами управления энергосбережением. Убеждения, разъяснения и рекомендации - этим ограничиваются управляющие возможности регионального руководства.
Пирамида управляющих воздействий в системе энергосберегающей деятельности схематично представлена на рис.6.
Рис. 6. Схема управления энергосбережением в регионе.
Неустойчивость схемы управления требует либо создания условий, при которых эта схема станет работоспособной и устойчивой, либо ее радикального реконструирования. Нормативно-правовые основы деятельности по энергосбережению в регионе предполагают и совершенствование системы управления.
Структура нормативно-правовой базы, обеспечивающей движение к поставленным целям, представлена в виде табл.3.
Таблица 3