Субъекты земельных правоотношений

Субъекты правоотношений - участники земельных отношений. Состав участников определен ст. 5 ЗК РФ. Ими могут быть граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Государственно-правовое соотношение и отношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предусматриваются в ст. 5, 12, 71-73, 76, 131-133 и др. Конституции РФ. Их имущественное положение и полномочия регулируются ст. 124-126 ГК РФ, где предусматриваются также понятия, имущественные права и обязанности граждан и юридических лиц в сфере гражданского оборота.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования выступают в земельных отношениях в двух качествах:

1) как регуляторы общественных отношений по использованию и охране земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории, и в этих случаях их правовые акты имеют властный, публично-правовой характер, обязательный для исполнения в случае принятия их в соответствии с законодательством и в рамках компетенции;

2) как собственники земельных участков, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, и в этих случаях на равных началах с другими участниками земельных отношений, в том числе с физическими и юридическими лицами.

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти, от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.

В качестве субъектов земельных отношений могут выступать и иностранные граждане, и юридические лица, а также лица без гражданства. Однако их права на приобретение земельных участков в собственность определяются в соответствии со специальными нормами Земельного кодекса РФ, иными федеральными законами и могут быть ограничены. Земельные права иностранцев предусматриваются в п. 3 ст. 15 ЗК РФ, ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 г. и в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г., в законах об иммунитете государства, об иностранцах, о лицах без гражданства и др.

Так, например, п. 3 ст. 15 ЗК РФ установлено, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

В ГК РФ раскрываются понятия граждан (физических лиц) с их именем, местом жительства, правоспособностью, дееспособностью, предпринимательской деятельностью и имущественной ответственностью; с учетом этого можно говорить о земельной правоспособности и дееспособности граждан. Для характеристики юридического лица применяется обозначение их участия в имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях (ст. 48 ГК РФ).

Земельная правоспособность – определенная законом способность субъекта быть носителем земельных прав и обязанностей. Граждане обладают земельной правоспособностью от рождения. Юридические лица - с момента государственной регистрации.

Земельная дееспособность - способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять земельные права права и создавать для себя земельные обязанности и исполнять их.

Дееспособность граждан может быть полной (по достижении ими совершеннолетия, а в отдельных установленных законом случаях - до него) и ограниченной (дееспособность граждан в возрасте от 16 до 18 лет).

Дееспособность юридических лиц наступает одновременно с правоспособностью.

Дееспособность включает в себя и деликтоспособность (деликт - ответственность), т.е. способность самостоятельно нести ответственность за совершенные правонарушения.

Субъекты земельных правоотношений в зависимости от того, на каком праве принадлежит им земельный участок, могут именоваться собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами, обладателями сервитута .

Собственники земельных участков – это лица, которые владеют, пользуются и распоряжаются земельными участками на праве собственности.

Землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования;

Землевладельцы - лица, имеющие земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения;

Арендаторы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или договору субаренды;

Обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитутами).

3. Объекты земельных правоотношений

Статья 6 Земельного кодекса содержит исчерпывающий перечень объектов земельных отношений:

- земля как природный объект и природный ресурс;

- земельные участки;

- части земельных участков.

Действующее законодательство не раскрывает понятия земли, а также понятие земли как природного объекта и земли как природного ресурса, определяя лишь понятие земельного участка. Вместе с тем согласно п 1. ст. 1 ЗК РФ земля воспринимается законодателем одновременно как природный объект, природный ресурс, используемые как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основу осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю.

При определении соотношения понятий земля как природный объект, земля как природный ресурс и земельный участок, в науке и практике встречаются различные подходы. Так в литературе отмечается, что земля как природный объект и как природный ресурс выступает общим объектом земельных правоотношений, а земельный участок непосредственным объектом земельных отношений (См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) 2-е изд., перераб. / Крассов О.И. М.: Норма, 2009. По мнению Крассова О.И. земля как природный объект и природный ресурс не может быть объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких либо ещё отношений, ибо объектом земельных отношений всегда является какая либо юридическая категория, отражающая наиболее характерные и значимые признаки объекта природы. Поэтому объектом земельных отношений является индивидуализированная часть земли, то есть конкретный земельный участок.

Дамбиева Т.В. считает, что понятие земли в целом подлежит исключению из числа объектов земельных правоотношений, поскольку все земельные участки на территории РФ подлежат кадастровому учету и в перспективе не должно остаться не учтенной земли.

Однако необходимо признать, что объектом земельных правоотношения является не только земельный участок, но и земля, земли, отдельные категории земель. Вся территория нашей страны не разграничена на отдельные земельные участки. Поэтому в публичной собственности, например, могут быть не только земельные участки, но и земли, а также отдельные категории земель. Например, в государственной собственности находятся земли таких категорий как земли лесного фонда, земли водного фонда.

Понятие земли как объекта правоотношений необходимо выделять также в целях общей её характеристики как объекта государственного и муниципального управления.

Понятие земельного участка закреплено в п.3.ст. 6 ЗК РФ. (знать понятие)

Для того чтобы часть земли была признана земельным участком, он должен отвечать определенным признакам, т.е должен быть индивидуализирован. Под индивидуализацией земельного участка понимается выявление таких его характеристик, с помощью которых возможно однозначно отличить данный участок от других земельных участков.

К уникальным характеристикам объекта недвижимости применительно к земельным участкам ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" относит кадастровый номер, дату внесения кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости, описание местоположения границ, юридический адрес и площадь земельного участка (п. 2, 3 и 6 ч. 1 ст. 7).

Определение земельного участка, данное в ст. 6 ЗК РФ соответствует ч. 3 ст. 1 ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", подтверждающей возможность существования и государственного кадастрового учета объекта недвижимого имущества только при наличии у него уникальных характеристик.

Индивидуальные характеристики присваиваются земельному участку при постановке земельного участка на кадастровый учет. Индивидуальные характеристики земельного участка содержатся в документах государственного кадастра недвижимости.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе.

Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости (далее - орган кадастрового учета). Органом кадастрового учета являетя Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и его территориальные органы.

Земельный участок как объект земельных отношений имеет также следующие характеристики. Он принадлежит к одной из категорий земель, названных в ст. 7 ЗК РФ. В отношении земельного участка должна быть определена цель его использования или вид разрешенного использования.

Принадлежность земельного участка к той или иной категории земель, его целевое (разрешенное) использование характеризуют правовой режим земельного участка, то есть особенности его использования и охраны.

В отношении всех правообладателей земельных участков установлена обязанностьих использования в соответствии с принадлежностью к категории и разрешенным использованием.

Порядок и особенности перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, а также порядок отнесения земель или земельных участков к определенной категории урегулированы в ФЗ от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

По общему правилу перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании решения уполномоченного органа по результатам рассмотрения ходатайства заинтересованного лица о переводе земель или земельных участков из состава земель одной категории в другую. Ходатайство о переводе может быть подано и органами государственно власти, органами местного самоуправления, но только с согласия правообладателя земельного участка. Без согласия правообладателей земельных участков подача ходатайства допускается только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (п. 5 ст. 2 Закона N 172-ФЗ).

Понятия целевого назначения и разрешенного использования в законодательстве не определены. В науке единое мнение по вопросу о том, что понимать под данными понятиями отсутствует.

Основные положения, касающиеся разрешенного использования земельных участков, содержатся в п. 2 ст. 7 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования.

Вид разрешённого использования земельного участка - это главный параметр, определяющий возможные способы использования земельного участка и объектов капитального строительства на нем расположенных.

В ст. 37 Градостроительного кодекса определены следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Понятие "разрешенное использование" четко привязано ЗК РФ к зонированию территорий: упомянутая ст. 7 говорит о разрешенном использовании "в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов". Зонирование же территорий по ЗК РФ относится только к землям населенных пунктов, в которых согласно ст. 85 ЗК РФ в соответствии с градостроительными регламентами устанавливаются территориальные зоны. Иные категории земель в настоящее время не подлежат территориальному зонированию.

(градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6ст 1. ГРдсК);

территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7ст 1. ГРдсК);

градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9ст 1. ГРдсК))

Появление в действующем ЗК РФ норм о разрешенном использовании земельных участков (Земельный кодекс РСФСР 1991 г. его не упоминает) связано со вступлением в силу в 1998 г. ГсК РФ, который определял разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве как использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты.
Разрешенное использование применялось только в отношении земельных участков, расположенных на землях населенных пунктов, для которых характерно наличие разнородных по своему назначению зон (сельскохозяйственного использования, производственных, рекреационных), предполагающих различный правовой режим.
ЗК РФ установил обязательность определения разрешенного использования земельного участка при его предоставлении для строительства. Однако строительство может осуществляться не только на землях населенных пунктов, но и на землях иных категорий (в основном промышленности и другого специального назначения), если это соответствует их целевому назначению. Таким образом, разрешенное использование применяется по отношению к земельным участкам, подлежащим застройке, независимо от категории земель. Это подтвердил и принятый в 2004 г. Градостроительный кодекс РФ: виды разрешенного использования устанавливаются градостроительными регламентами применительно к каждой территориальной зоне. При этом Градостроительный кодекс РФ существенно развил понятие разрешенного использования земельных участков. Кроме того, он установил круг земель, на которые градостроительные регламенты не распространяются, и земель, для которых такие регламенты не устанавливаются. К последним относятся земли лесного фонда, земли, покрытые поверхностными водами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон.
По смыслу норм ГсК РФ при отсутствии градостроительного регламента вид разрешенного использования не устанавливается. И действительно, данный Кодекс не требует определения вида разрешенного использования в отношении названных выше земель и земельных участков. В пункте 7 ст. 36 ГсК РФ указано, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами; а использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами. Термин "использование" употребляется в данном контексте как режим использования, который может включать, например, ограничения на ведение отдельных видов хозяйственной деятельности.

Однако в последние годы сложилась практика установления вида разрешенного использования при оформлении документов на земельный участок, независимо от категории и вида земель, на которых он расположен. Даже Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в ст. 7 в составе сведений государственного кадастра недвижимости о земельном участке как объекте недвижимости, наряду с категорией земель, к которой отнесен земельный участок, называет разрешенное использование. Причем оговорка о том, что это требование распространяется только на земельные участки, на которых действуют градостроительные регламенты, или на земельные участки в установленных законом случаях, отсутствует.
Но поскольку ни ЗК РФ, ни ГсК РФ не говорят об обязательности определения вида разрешенного использования любого земельного участка, то и порядок такого определения в случаях отсутствия градостроительного регламента они не закрепляют. Соответственно, не ясно, каким образом происходит определение вида разрешенного использования земельного участка.

Наиболее очевидным решением данного вопроса было бы законодательное закрепление для земельных участков, в отношении которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые такие регламенты не распространяются, порядка определения вида разрешенного использования по принципу, который применяется к остальным земельным участкам: устанавливать актами соответствующих органов власти перечни видов разрешенного использования для каждой территории, на основании чего заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вид разрешенного использования земельного участка, права на который он оформляет. Однако поскольку речь идет в основном о землях, предполагающих особый режим использования и охраны, то к расположенным на них земельным участкам должно применяться иное правило - вид разрешенного использования должен выбираться в соответствии с решением уполномоченного органа. Поэтому необходимо установить перечень полномочий органов власти, действующих в отношении тех или иных земельных участков, порядок и сроки принятия ими решений, перечень необходимых для этого документов, способы обжалования принятых решений и т.д. Кроме того, представляется, что принимаемое решение должно согласовываться с лицом, оформляющим права на земельный участок. При этом важно установить, по каким основаниям полномочным органом будет определяться вид разрешенного использования конкретного земельного участка. Должен ли такой орган утверждать перечни видов разрешенного использования по территориям, на которых не действуют градостроительные регламенты, или они утверждаются законом?
Данное правило должно быть четко сформулировано в федеральном законе (поскольку речь идет о правах граждан и юридических лиц) - и это должен быть ЗК РФ (а не ГсК РФ), так как норма будет касаться земельных участков, не предназначенных под застройку.
В 2007 г. Минэкономразвития России разработало Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов. В этом документе был установлен перечень видов разрешенного использования для данной категории земель. Аналогичные классификаторы установлены и для земель иных категорий (в том числе земель промышленности, сельскохозяйственного назначения). На местном уровне эти классификаторы использовались органами власти при принятии решений о разрешенном использовании земельных участков; однако методические рекомендации не являются обязательным документом.

В 2010 г. ЗК РФ был дополнен положением о том, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В ст. 6 ЗК РФ в качестве объекта земельных правоотношений выделена часть земельного участка.

Определение части земельного участка ЗК РФ не дает. Вместе с тем вопрос о возможности части земельного участка быть объектом земельных отношений является дискуссионным..

По ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" возможность осуществления государственного кадастрового учета части земельного участка без возникновения нового земельного участка предусматривается. В таком случае новый земельный участок как объект земельных отношений не образуется, в связи с чем можно говорить о существовании такой части земельного участка, как индивидуально определенной недвижимой вещи.

В частности, допускается учет части земельного участка, на котором расположены отдельные типы сооружений, в том числе линейные сооружения (ч. 10 ст. 25), в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории (ч. 12 ст. 25), в связи с установлением ограничения (обременения) (ч. 13 ст. 25). Для указанных целей в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 38 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" требуется подготовка межевого плана, в том числе определение координат характерных точек границ части земельного участка.

Часть земельного участка может являться объектом земельных отношений, но далеко не во всех случаях. Так, например, в постановлении Пленума ВАС РФ от 17 ноября 2011 г. N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды"*(18) указано, что судам следует иметь в виду, что ГК РФ не ограничивает право сторон заключить договор аренды, по которому в пользование арендатору предоставляется не вся вещь в целом, а только ее отдельная часть.

Если права на указанные недвижимые вещи (земельные участки, здания, сооружения, помещения) ранее были зарегистрированы за арендодателем, на государственную регистрацию договора аренды может быть представлен подписанный сторонами документ, содержащий графическое и (или) текстуальное описание той части недвижимой вещи, пользование которой будет осуществляться арендатором (в том числе с учетом данных, содержащихся в кадастровом паспорте соответствующей недвижимой вещи).

Там же отмечено, что судам также необходимо учитывать, что глава V ЗК РФ содержит специальные правила, устанавливающие условия и порядок заключения договоров аренды земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В связи с изложенным заключение договора аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, предусматривающего, что арендатору будет предоставлена в пользование только часть земельного участка, без предварительного проведения кадастрового учета названной части участка не допускается.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности - это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию тоже земельным участком. Данным законом также урегулирован порядок и условия создания на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков.

См. также способы образования земельных участков (п.1 ст. 11.2, а также п.1.ст. 11.4, п.1 ст. 11.5, п.1ст.11.6, п. 1 ст. 11.7,