Современные формы управления градостроительной деятельностью

Градостроительное регулирование тесно взаимосвязано с социально-экономическим регулированием развития города и является не самоцелью, а одним из средств достижения социально значимых целей развития города.

Система градорегулирования не может быть сведена только к разработке градостроительной документации, как это нередко происходит на практике. Результативность процесса управления (регулирования) может быть достигнута только тогда, когда этот процесс будет организован с учетом современных научных представлений об объекте управления и методах управления.

Город можно определить как динамическую территориально-хозяйственную систему, имеющую определенную иерархическую структуру: административную, правовую, территориально-пространственную, финансово-экономическую, социальную, информационную, политическую, культурно-историческую, этническую, которые постоянно меняются, развиваются в условиях адаптации к вызовам внешней и внутренней среды. Все подсистемы города обладают совокупностью определенных материальных ценностей, человеческих ресурсов, которые формируют его инфраструктуру и городскую среду.

В качестве генеральной цели управления градостроительным комплексом выделяется повышение конкурентоспособности экономики, а целей первого уровня – формирование региональных кластеров, системы стратегического планирования и программирования, механизма государственно-частного партнерства, девелопмента территорий, реформы образования, здравоохранения и ЖКХ, развитие малого и среднего бизнеса.

Эффективное управление городами и планирование городского развития предполагает использование новых методов и новых подходов, адекватных изменившимся условиям. Все это начинает учитываться в российской управленческой действительности.

Во-первых, это теория трансформационного перехода, позволяющая глубже понять специфику социально-экономического развития городов в системе формируемых (а потому неустойчивых) общественных отношений.

Во-вторых, это теория экономического развития, которая даст возможность рассматривать управление градостроительным комплексом через призму взаимодействия рынков земли, жилья, труда и капитала.

В-третьих, это экономическая теория, включающая институционапизм, неоклассические теории, теорию эволюционного развития, расставляющие различные акценты на движущие силы развития экономики и позволяющие глубже понять динамику, особенности трансформации городской политики в меняющемся мире.

В-четвертых, это теория пространственного развития, которая обосновывает существование исторически сложившихся, устойчивых территориальных социально-экономических образований в виде городских поселений и их систем, обладающих собственной специфической логикой развития и управления.

В-пятых, это теория управления и менеджмента, среди которых выделяются концепции регионального и городского управления, самоуправления и городского менеджмента.

Исходными стали принципы развития современного общества:

принцип устойчивого развития - во все эпохи лучшие образцы градостроительства демонстрировали гармонию природной и рукотворной среды, органично сохраняя и акцентируя в городской среде природные элементы;

принцип культурной идентичности - заложен в материальных носителях наиболее вы­разительных и устойчивых национальных и географических культурных традиций;

принцип глобализации - города задолго до индустриальной эпохи стали главными ка­налами взаимопроникновения культур, распространения гуманитарных и технологиче­ских инноваций;

принцип демократии и социального партнерства, без которого не­мыслимо общество XXI века;

принцип стратегического планирования - для достиже­ния общих целей и предотвращения кризисов.

Город —символ динамизма, который заложен в самой сущности его как явления. Постоянное наращивание новыми прогрессивными звеньями функциональной структуры должно поддерживаться специально созданным правовым и экономическим механизмом. Город всегда имеет свою историю и культуру. Поэтому стратегический план должен быть сформирован в соответствии с его уникальными местными особенностями, политической обстановкой и административной структурой. Стратегическое планирование требует анализа внешнего окружения, в котором действуют органы местного самоуправления, глубокого понимания возможностей и рисков, трудностей и опасностей для города, а также тщательного и беспристрастного анализа слабостей городских организаций, оптимального использования местных человеческих и финансовых ресурсов

Экономика градостроительного комплекса во многом определяется типологией и классификацией

по экономико-географическому положению;

по величине малые, средние, большие, крупные и т.д. обычно применяется критерий численности населения (величины города).

по функциональному профилю с недостаточно развитой функциональной структурой, монофункциональные, полифункциональные, а также с недостаточно развитым городским хозяйством.

По преобладанию и сочетанию различных функций можно выделить следующие типы городов:

1) сочетающие административно-политические, культурные и экономические функции градообразующего значения;

2) с резко выраженным преобладанием экономических функций (промышленность, транспорт). Схематично этот тип городов можно разделить на три группы: промышленные с многоотраслевой структурой и специализированные индустриальные центры — металлургические, машиностроительные, текстильные, химические, лесоперерабатывающие и т. д.; транспортные — при крупных речных и морских портах, железнодорожных узлах и при узлах различных видов транспорта; промышленно-транспортные города;

3) с преобладанием административных, культурных и обслуживающих функций. Среди них выделяется характерный тип городов — центров сельских административных районов, с развитыми организационно-хозяйственными функциями;

4) города науки;

5) курортные.

В каждой из функций города можно выделить два аспекта: внутренний и внешний (градообслуживающий и градообразующий). Внутренний аспект связан с тем, что город должен обеспечить условия своего собственного функционирования и развития. Внешний аспект обусловлен тем, что город, являясь звеном в цепи территориального разделения труда, имеет определенные обязательства перед другими составляющими территориальной социально-экономической системы. Основой комплексной характеристики городского расселения служит выявление градообразующих функций города. Именно эти функции (в различных сочетаниях) определяют функциональный профиль того или иного города, его место в системе функциональных взаимосвязей, сложившихся в том или ином регионе.

Функциональный профиль может быть правильно определен только на основании анализа полной хозяйственной структуры городов, который должен опираться на систему количественных показателей. Чтобы охарактеризовать градообразующие функции, нужно выделить градообразующие контингенты трудящихся из всего населения города. Города, где доля занятых в промышленно-транспортной сфере и в промышленности выше аналогичных средне российских значений, относятся к типу городов - индустриальных центров. Города, где показатели занятости в промышленно-транспортной сфере и в промышленности соответственно ниже средне российских показателей, являются в подавляющем большинстве городами непромышленными. Существование городов различных типов обусловлено необходимостью иметь различные составляющие экономического организма, как многопрофильные, так и специализированные.

по месту в территориальном разделении труда выделяют города, участвующие преимущественно:

а) в местных связях (например, экономические, административные и культурные центры сельских районов);

б) во внутрирайонном разделении труда (имеются в виду экономические районы);

в) в межрайонном разделении труда;

г) в международном разделении труда.

Типовые подсистемы города:

● Городское хозяйство: Архитектура и градостроительство; Благоустройство; Дорожное строительство; ЖКХ; Транспорт.

● Общество: Безопасность; Культура; Молодежная политика; Образование Оздоровительная кампания; Социальная политика; Спорт; Трудовые отношения.

● Экономика и финансы: Бюджет для граждан; Бюджетные процессы; Инвестиции; Муниципальный заказ; Муниципальное имущество; Торговля и потребительский рынок.

Широкое использование программно-целевых документов различного характера (среди них: генеральные планы городов, стратегические планы развития, комплексные программы социально-экономического развития, текущие планы и программы развития городов), дают возможность не только наметить пути и направления экономической и иной деятельности в городском пространстве с учетом новых требований и вызовов, но и усилить регулирующее воздействие на процессы, протекающие в городах страны.

Базовые факторы пространственного развития: выше головы не прыгнешь.

Перспективы регионов России в первую очередь обусловлены базовыми факторами, которые формируют преимущества или барьеры пространственного развития. В «новой экономической географии» (П. Кругман и др.) выделены две группы таких факторов.

1. Факторы «первой природы»: обеспеченность природными ресурсами, которые востребованы рынком (минеральными, земельными и др.); выгодное географическое положение (в том числе приграничное положение на путях глобальной торговли), снижающее транспортные издержки и облегчающее трансляцию инноваций.

2. Факторы «второй природы»: агломерационный эффект и высокая плотность населения, дающие экономию на масштабе; развитая инфраструктура, сокращающая экономическое расстояние; этот фактор для России особенно важен из-за протяженности ее территории; человеческий капитал (образование, здоровье, трудовые мотивации, мобильность и адаптивность населения); институты, способствующие улучшению предпринимательского климата, росту мобильности населения, распространения инноваций и др.

Все эти факторы воздействуют на развитие регионов и городов России, хотя в разных сочетаниях и в разной степени. Факторы развития, получившие в последнее время решающее значение: климат в экономике, ситуация в городе, жилье и благоустройство, городская среда, досуг, рекреация, образование, экология, безопасность. Выдвигаются высокие экологические требования, качественные, логистические, к месту размещения бизнеса.

Сегодня, чтобы в город вошел капитал нужно не столько согласие местных властей, сколько нужна заинтересованность капитала. Но когда предприниматель уходит и бросает предприятие, пожинают последствия этого жители и местные сообщества. Поэтому муниципального стимулирования экономики (МСЭ) все больше переносится на содействие эндогенному развитию, т.е. мобилизации имеющихся ресурсов и не использовавшихся или недостаточно использовавшихся собственных городских потенциалов. Ориентирами муниципального экономического развития (МЭР), в этом случае, становятся следующие принципиальные установки:

· нужны бизнес- структуры с максимально длительным сроком жизни;

· необходима поддержка новых предприятий, а не старых, умирающих;

· необходимы устойчивая структура занятости и устранение дисбаланса между вторичным и третичным секторами.

· необходим маркетинг города: какой продукт вовлекается в экономический оборот.

Продуктивными мерами, которые сегодня могут предпринять органы местного самоуправления, являются формирование четкого видения в отношении желаемого в городе типа экономики и разработка плана для продвижения в указанном направлении.

Практически, это означает "выращивание" рабочих мест в локальном масштабе, то есть, создание благоприятной экономической среды для местных предприятий, вложение инвестиций в "интеллектуальную инфраструктуру" для местных инновационных предприятий и концентрацию управленческого внимания на вопросах оказания содействия и услуг для нужд развиваемых отраслей экономики и бизнеса.

Цель муниципального стимулирования экономики (МСЭ): быть для инвесторов предсказуемым и предлагать им проектный менеджмент в качестве услуги. Признаки, на которых может быть построены прогноз и программа муниципального экономического развития в их современной трактовке следующие:

· промышленные объекты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура, синергия и т.п.;

· специализация и определение приоритетов (т.е. сильные и слабые стороны отраслей);

· наличие муниципальной политики, благоприятствующей экономике;

· экономически благоприятный сервис городской администрации (предприниматель-король, житель-король);

· позитивное отношение жителей города к промышленности и экономическому росту;

· высокое качество жизни и имидж места расположения (надежность) бизнеса;

· размер налоговой и платежной выручки;

· затраты на охрану окружающей среды;

· наличие квалифицированных кадров;

· наличие финансовых стимулов;

· наличие производственных и административных площадок по приемлемым ценам

Таким образом, что может быть положено в основу муниципальной политики (прогноза и программы муниципального экономического развития)?

· исчерпанность потенциала промышленного, экономического центра - делаем иное, создаем условия для развития новых секторов экономики;

· расположение дифференцированных услуг - интеллектуальное насыщение муниципального экономического развития;

· реформа управления, связанная с глубокими изменениями существующих организаций и структур;

· комплексность и многообразие задач - демонстрация разнонаправленности деятельности Администрации.

ПЛАН ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА - комплексный концептуальный документ, в котором на достаточно глубокую перспективу определяются социальные задачи города и приоритетные программы развития экономики, нацеленные на решение этих задач.

ОСОБЕННОСТИ ПЛАНА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА

• Глубокий анализ всех условий и ресурсов, которыми располагает или которые реально может привлечь город на цели своего развития.

• Учет позиций всего городского сообщества, ориентация на выстраивание отношений с частным бизнесом путем создания комфортной предпринимательской среды и благоприятного инвестиционного климата.

• Отсутствие жесткой директивности, гибкость и возможность корректировки в соответствии с меняющимися условиями социально-экономического развития.

• Сочетание долгосрочного стратегического и оперативного практического планирования.

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СОЗДАНИЯ

• Создание команды разработчиков стратегического плана из представителей администрации и привлеченных экспертов, возможно, организация Агентства экономического развития города.

• Проведение анализа условий и ресурсов развития города.

• Выработка концепции развития города и целевых программ, направленных на реализацию концепции.

ОСНОВНЫЕ РАЗДЕЛЫ ПЛАНА

• Аналитический отчет об условиях и ресурсах социально-экономического развития города.

• Концепция экономического развития города.

• Целевые программы по направлениям социально-экономического развития города.

К главным элементам среды развития можно отнести следующие:

• Географическое положение, природные условия.

Положение города по отношению к границам, соседним регионам истранам, крупным городским центрам, транспортным путям, месторождениям полезных ископаемых и т. д. Климатические условия, природные ресурсы города и окружающих территорий, культурно-рекреационный потенциал.

• Демографическая ситуация, трудовые ресурсы.

Структура населения, динамика изменений по основным демографическим группам, миграционные потоки, оценка ситуации с занятостью.

• Экономическая ситуация в стране, регионе и городе.

Основные макроэкономические показатели, оценка хозяйственного потенциала города, оценка правовых, организационных и прочих условий для развития бизнеса, возможное влияние развития технологии, уровень развития маркетинга.

• Социальная ситуация в стране, регионе, городе.

Уровень жизни населения, характер выполнения социальных программ на разных уровнях управления, оценка степени общественной поддержки предлагаемых изменений.

• Политическая ситуация в стране, регионе, городе.

Уровень поддержки предлагаемых изменений руководителями города и на более высоких уровнях власти, возможная реакция политической оппозиции.

Понятие городской политики

В теоретическом и практическом аспектах «городская политика», как правило, ассоциируется с градостроительной политикой, региональной политикой, муниципальным и городским управлением, что отражает взгляды географов, градостроителей, экономистов, социологов, юристов. Наиболее полное понимание категории «городская политика», по нашему мнению, сформулировано Я.П. Силиным, который под городской политикой понимает декларируемую, целенаправленную, институционально и законодательно оформленную систему деятельности властей всех уровней, а также иных акторов (разнообразных общественных организаций, партий, союзов, корпораций и др., а также граждан), оказывающую, регулирующее воздействие на развитие городов в рамках определенной концепции в интересах достижения поставленных целей. Тем самым городская политика представляется как синтез определенного множества «частных городских политик». Теории общественного развития Влияние теорий на формирование целей, форм и методов городской политики:

1. Теории государственного сектора экономики (общественной экономики) и государственного регулирования экономики. Оказывает влияние на формирование городской политики на национальном уровне, на соотношение методов государственного регулирования, планирования и самоорганизации, саморегулирования городского развития.

2. Теории экономического развития. Развитие города и соответственно городская политика рассматриваются через призму взаимодействия рынков земли, жилья, труда и капитала. Теории городской динамики соотносятся с понятием жизненного цикла (стадии, этапа) города, в результате чего меняются и подходы к формированию городской политики.

3. Эволюционная теория. Оказывает определяющее влияние на выделение этапов, фаз, эволюции городской политики на разных территориальных уровнях.

4. Институциональная теория. Дает более глубокое понимание роли и места основных действующих лиц (акторов) и механизмов городской политики

5. Теории урбанизации. Этапы урбанизации и цели городской политики рассматриваются в определенной зависимости. Появление агломераций, мегаполисов и т.п. вызывает к жизни новых акторов городской политики.

6. Теории глобализации. Городская политика связывается с регулированием развития прежде всего мировых городов, выявлением основных акторов, влияющих на принятие решений в деле городского развития на различных уровнях иерархии (национальные и транснациональные корпорации, правительства, международные организации и т.п.).

7. Теория устойчивого развития. Городская политика формируется и реализуется на основе трех основных принципов: принципа справедливости между поколениями; принципа социальной справедливости; принципа межграничной ответственности.

8. Теория пространственного развития. Городская политика должна быть направлена прежде всего на регулирование крупнейших городов, агломерации, развитие кластеров, т.е. предприятий, организаций и других географически соседствующих взаимосвязанных объектов.

9. Теории управления и менеджмента Городская политика концентрируется на регулировании модели «город-предприниматель», «город - корпорация», на повышении конкурентоспособности города, выигрыше в соревновании с другими городами.

Существуют два понятия — городская политика и градостроительная политика, близкие, в чем-то перекрывающие друг друга, но не являющиеся синонимами. Градостроительная политика — термин, который официально закреплен. «Градостроительнаяполитика — целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения, перспектив социально-эконо­мического развития общества, национально-этнических и иных местных особенностей». Градостроительная документация по градостроительному планированию развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя:

· территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);

· генеральные планы городских и сельских поселений;

· проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Кроме того, здесь же выделяется и еще один тип градостроительной документации:

· Градостроительная документация по застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя:

· проекты планировки частей территорий городов и иных поселений (далее - проект планировки);

· проекты межевания территорий;

· проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (далее - проект застройки).

Здесь упор делается на вопросах создания среды обитания, что выступает как ключевая задача градостроительной политики. Поскольку город — место жизни и жизнедеятельности, то, разумеется, он должен обладать благоприятными условиями для функционирования сосредоточенных в нем производств. Для них город должен быть удобной инфраструктурой.

Городская политика представляет взаимопереплетение задач, разработку и реализацию программ, проектов в границах всех подсистем города, в целях обеспечения эффективного и устойчивого развития города.

Городская политика структурных компонентов городской политики как градостроительная, социально-экономическая, финансово-бюджетная, инвестиционная, экологическая и других.

Таблица. Методическая основа формирования городской политики

Содержательная сторона политики города	Организационная сторона политики города	Регулятивные принципы политики города
1. Концепция пространственного развития города, положение о территориальном планировании, генеральный план развития города.	1. Определение стратегии развития, разработка концепции и формирование городской политики, и программ, мероприятий по ее реализации.	1. Принцип устойчивого развития как основа сбалансированности функционирования города в достижения социально-экономического уровня на основе стратегического планирования.
2. Концепция социально-экономического развития города, программы и планы социально-экономического развития, различные целевые программы федерального, регионального и муниципального уровня.	2. Развитие, создание и сохранение объектов городской инфраструктуры.	2. Принцип глобализации, как основа трансферта технологий, услуг при соблюдении принципа культурной идентичности, сохранении и развитии национальных, географических, культурных, традиций.
3. Инвестиционная стратегия города, инвестиционная программа, инвестиционный паспорт и профиль города.	3. Создание механизмов управления развитием, мониторинг социально-экономической активности города, его подсистем и структур; информационно-коммуникационные технологии их возможности в развитии города.	3. Принцип демократии и социального партнерства как основа местного самоуправления, самоорганизации и саморегулирования развития города, при соблюдении принципа софинансирования ориентирующего на различные источники финансирования.
4. Системный анализ ресурсного обеспечения инновационной системы города, для определения ее места, роли, функций в инновационной системе региона	4.Формирование муниципальных заказов закупок продукции, работ, услуг.	4. Принцип программно-целевого управления как основа определения приоритетов в развитии города и принцип альтернативного выбора как основы конкуренции идей

Методическим инструментарием формирования инновационной городской политики и программ ее реализации могут стать методы системного анализа и стратегического менеджмента как метод сценариев, «мозговой штурм», метод Дельфи, SWOT-анализ, система сбалансированных показателей, стратегические карты экономических, инновационных, регулирующих и социальных процессов города.

Городская политика в отношении городов любых категорий и типов должна преследовать три основные цели.

1. Города должны «войти» в экологически приемлемые рамки развития. Положение о приоритетности экологических требований из декларации, какой оно сейчас является, необходимо превратить в закон. Экологическое благополучие должно стать нормой жизни городов.

2. ГП надлежит помочь всем городам, которые в силу разных причин еще не приобрели черты истинных, обладающих подлинной городской средой, стать полноценными городами

3. В ГП должны быть обоснованы пути решения проблем городов, что дало бы им возможность сосредоточиться на выполнении свойственных им задач, увеличить отдачу обществу и народному хозяйству, науке, технике, культуре.

Городская политика является жизненно необходимой, ибо она позволит сбалансировать городское развитие и даст возможности городам сохранить роль катализаторов инновационных преобразований в обществе. Она становится действенной, мобилизующей силой, направленной на эффективное использование возможностей городских поселений, формирование благоприятных условий для предпринимательской деятельности, для повышения конкурентоспособности городов, привлечения инвестиций и обеспечения разнообразного характера и достаточного числа рабочих мест в городе. Она способна поддерживать привлекательность города, способствовать достижению им более высокого уровня экономического и социального развития, инициировать участие граждан в общественных процессах и т.п. Вместе с тем, городская политика в России представляет собой пока еще бессистемный, только формирующийся предмет деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, и не получивший законодательного оформления. Существующие правовые документы не учреждают ни состава, ни структуры субъектов государственной городской политики, не разграничивают полномочия и ответственность органов, вовлекаемых в процесс разработки и реализации городской политики, не определяют механизмы принятия, координации и реализации соответствующих решений, не устанавливают ресурсных возможностей государства для реализации целей государственной городской политики. Разработка концепции развития осуществляется с учетом специфики, особенностей города, на основе его собственного потенциала и конкурентных преимуществ. При этом нельзя забывать, что город это взаимодействие экономического и внеэкономического пространства, поэтому основой стратегии развития должны стать поиск и эффективное управление во всех сферах экономической, социальной и культурной жизни города. Глобализация воздействует не только на экономическую структуру города, но и затрагивает культурные, социальные, политические и иные аспекты, что накладывает отпечаток и на формирование городской политики. Основные разделы концепции развития города можно представить как совокупность следующих направлений:

- главная стратегическая цель и задачи инновационного развития города;

- проблемы развития инновационной деятельности города их ранжирование и пути решения как совокупности альтернативных целей или функциональных задач, которые необходимо реализовать в будущем;

- научно-технический потенциал города, сохранение и развитие прикладной науки;

- городская инновационная инфраструктура, обеспечивающая генерацию, распространение и реализацию нововведений, знаний;

- организация и координация инновационной деятельности, совершенствование взаимодействия администраций, комитетов, различных муниципальных структур и других акторов с компонентами инновационной инфраструктуры;

- государственная поддержка инновационной деятельности;

- развитие малого, среднего инновационного предпринимательства;

- источники финансирования реализации инновационной политики;

- формы, условия, сроки реализации и ожидаемые результаты.

В инвестиционной сфере - речь может идти об отсутствии научно-обоснованной инвестиционной политики, не проработанности проблем улучшения инвестиционного климата в городе, недостаточной поддержки местным самоуправлением высокодоходных отраслей производства; в области активизации деятельности в городе структур финансового рынка, в частности увеличения объема вложения банковских средств в развитие городского хозяйства, - инвестиционный профиль города формируется, прежде всего, объективными характеристиками ресурсов и условий, которыми располагает город, его истинная инвестиционная привлекательность определяется и субъективными факторами — наличием у местных органов власти высоко профессиональной, опытной и целеустремленной команды менеджеров, наделенной кредитом доверия граждан и способной формулировать и решать социально значимые цели и задачи (рис. табл. Приложение1.)