Законная власть и концепция бюрократии

Вебер считал, что вера в законность власти является центральным элементом почти всех административных систем. Свой анализ "законной власти, имеющей бюрократический административный аппарат" он начинает с изложения пяти концепций, определяющих законность полномочий. Олброу сводит их к следующей краткой схеме:

1. Может быть установлен свод законов, требующий от участников организации послушания.

2. Закон - это система абстрактных правил, имеющих конкретные приложения; в рамках именно такого закона администрация отстаивает интересы организации.

3. Человек, осуществляющий властные функции, также подчиняется этому безличному порядку.

4. Член организации должен подчиняться ее законам – только как член организации.

5. Подчинение определяется не личностью, осуществляющей властные полномочия, а безличным порядком, обусловившим, помимо прочего, и занятие этой личностью данного поста.

(Albrow, 1970, р. 43)

Основываясь на этих концепциях, Вебер формулирует набор из восьми принципов структурирования законных властных систем (опять-таки, мы приводим их в том виде, в котором их формулирует Олброу):

1. Служебные обязанности организуются на постоянной регулируемой основе.

2. Эти обязанности относятся к различным функциональным сферам, в каждой из которых должны обеспечиваться потребная полнота власти и полномочий.

3. Должности образуют иерархическую структуру, при этом оговариваются права контроля и подачи исков.

4. Правила, которыми определяется ход работ, могут быть как техническими, так и юридическими, что в любом случае требует привлечения компетентных работников.

5. Ресурсы организации не следует смешивать с ресурсами ее членов, рассматриваемых в качестве частных лиц.

6. Держатель офиса не может обращать этот офис в свою собственность.

7. Управленческая работа основывается на письменных документах, в силу чего офис (бюро) становится центральным звеном современной организации.

8. Системы законной власти могут принимать множество форм, идеальным (чистым) видом которых является бюрократический административный штат.

(Albrow, 1970, pp. 44-45)

Согласно Веберу, бюрократическая администрация (т. е. наиболее рациональный тип бюрократии) соответствует пяти концепциям законности и восьми принципам власти, приведенным выше. Помимо прочего, подобная бюрократическая система и участвующие в ней служащие должны удовлетворять следующим критериям:

1. Они свободны как личности и должны подчиняться власти только в силу своих безличных служебных обязанностей.

2. Они образуют ясно выраженную иерархию должностей.

3. Каждая должность имеет четко выраженную в юридическом смысле сферу компетенции.

4. Занятие должностей происходит на свободной контрактной основе. Соответственно, в данном случае можно говорить о свободном отборе.

5. Кандидаты на должность отбираются на основе их технической квалификации. Самым рациональным здесь был бы экзамен или наличие диплома, гарантирующего уровень технической компетенции, или и то, и другое. Они назначаются, а не выбираются.

6. Они получают фиксированное материальное вознаграждение, сохраняя, по большей части, право на получение каких-то субсидий. Лишь при определенных обстоятельствах руководитель, нанимающий работника (особенно если речь идет о частных организациях), имеет право вмешиваться в решение вопроса о назначении на должность, но служащий всегда сохраняет за собой право на увольнение. Шкала окладов примерно соответствует уровням иерархии, однако в известных случаях при этом могут приниматься во внимание мера ответственности и социальный статус должностного лица.

7. Исполнение должностных обязанностей рассматривается как единственное или, по крайней мере, основное занятие должностного лица.

8. Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого старшинством или уровнем достижений, или тем и другим. Вопросы о продвижении должностных лиц решаются начальством.

9. Служащий работает в организации, не являясь владельцем средств управления, и должность, которую он занимает, не является его собственностью. 10. Его поведение должно соответствовать существующим требованиям дисциплины и контроля.

(Weber, 1947, pp. 333-334)

Резюме

Вебер осознал растущую роль экспертного, технического знания в современных индустриальных обществах и особую значимость рациональных административных систем в комплексных организациях. Его замечание о рациональной (или чистой) бюрократии, "без сомнения, является самым важным заявлением такого рода в сфере социальных наук" (Albrow, 1970, р. 45). Тем не менее, по причине отсутствия доступного перевода, работы Вебера не оказывали никакого влияния на теорию управления в англоязычном мире до сороковых или даже до пятидесятых годов. Рен комментирует это так: "ему пришлось ждать того момента, когда культурные условия обусловили потребность в теоретическом осмыслении явлений. В условиях роста и усложнения организаций поиск адекватной теории организации привел исследователей к Максу Веберу и к его бюрократической модели" (Wren, 1994, р. 198). Однако к этому времени в Соединенных Штатах уже существовала собственная версия организационной теории в виде работы Честера Барнарда "The Functions of Executive" ("Функции администратора"), изданной в 1938 г. (см. главу 12). В то время как Вебер старался подчеркивать значение формальной организации с присущими ей правилами, ролями и иерархиями, Барнард делал акцент на спонтанных элементах кооперации, характерных для неформальной организации. В известном смысле работы Барнарда и Вебера дополняют друг друга - в одной описывается глобальный характер современной бюрократии, в другой определяются ее практические ограничения. Современные критики, признавая важность пионерских изысканий Вебера, склонны подчеркивать не позитивные, а именно негативные аспекты бюрократии. Скажем, Генри Минцберг в своей книге "Structure in Fives: Designing Effective Organizations" видит в качестве определяющей такую характеристику бюрократической организационной структуры, как стандартизация. Благодаря стандартизации производства методы, отстаиваемые сторонниками научного менеджмента, становятся составной частью веберовской концепции бюрократии. Наличие крупных организационных единиц, развитое разделение труда и, главное, потребность в установлении управленческого контроля ведут к появлению того, что именуется Минцбергом "машинной бюрократией". Она характеризуется:

Высокой специализацией рутинных задач, формализацией процедур... возрастанием количества правил, предписаний и формализованных внутриотраслевых контактов; укрупнением единиц на оперативном уровне; использованием функционального принципа при группировке задач; относительной централизацией власти для принятия решений и развитой административной структурой с четким разграничением линейных и функциональных подразделений организации.

(Mintzberg, 1983, р. 164)

Минцберг не рассматривает "машинную бюрократию" в качестве универсальной организационной конфигурации индустриального общества. Напротив, он указывает на ее ограниченность, в силу которой она может использоваться лишь в таких организациях, где "делается рутинцая работа, по преимуществу простая и однообразная, и где, как следствие, все процедуры отличаются высоким уровнем стандартизации" (Mintzberg, 1983, р. 163). "Машинная бюрократия" – это организационная конфигурация, более всего напоминающая идеальный тип бюрократии по Веберу, однако, не следует забывать о том, что это всего лишь одна из возможных конфигураций такого рода, приложимая далеко не ко всем ситуациям. Тем не менее, Минцберг утверждает, что в тех случаях, "когда необходимо выполнить с большой точностью большой объем простых однообразных операций, машинная бюрократия оказывается не просто наиболее эффективной, но единственно возможной структурой" (Mintzberg, 1983, р. 176). Таким образом, хотя бюрократические организационные структуры могут быть оптимальной формой организации в ряде ситуаций (к их числу Минцберг относит почтовые ведомства, агентства безопасности, сталелитейные компании, тюрьмы, автомобильные и авиационные компании), в других случаях они неприемлемы. Для Современного читателя подобный вывод кажется самоочевидным, однако он позволяет лишний раз привлечь внимание к тому факту, что неправильное использование бюрократической структуры контрпродуктивно, в том числе и для лиц, работающих в ней.

Вопросы для обсуждения

1. Назовите три чистых типа "законной власти" (по Веберу).

2. Вебер вводит пять концепций, определяющих законность полномочий. Что это за концепции?

3. Назовите восемь принципов структурирования законных властных систем.

4. Назовите сильные и слабые стороны бюрократии.

5. Что такое "машинная бюрократия"?

Дополнительное чтение

Albrow, M. (1970) Bureaucracy, Pall Mall Press, London.

Aron, R. (1967/1990) Max Weber, Main Currents in Sociological Thought, Volume 2, Penguin Books, Harmondsworth.

Mintzberg, H. (1983) Structure in Fives: Designing Effective Organizations, Prentice-Hall, Englewood-Cliffs, NJ.

Perrow, C. (1986) Complex Organizations: A Critical Essay, Random House, New York, chs. 1 and 2.

Pugh, D. and Hickson, D. (eds) (1989) Writers on Organizations, Penguin Books, Harmondsworth, ch. 1.

Pugh, D. (ed) (1990) Organization Theory: Selected Writings, Penguin Books, Harmondsworth, ch. 1.

Weber, M. (1947) The Theory of Social and Economic Organization, The Free Press, Illinois.

Глава 7

Картер Гудрич

И пределы контроля

Картер Лаймэн Гудрич родился в Плейнфилде, штат Нью-Джерси, в 1897 г. Он поступил в Амхерст-Колледж, штат Массачусетс, избрав своей специальностью экономику[20]. Полученная им по окончании колледжа стипендия позволила ему отправиться в 1918 г. в Великобританию, где он занялся изучением проблем трудовых отношений. В этот период его исследованиями руководил экономист Генри Клей, член совета New College (Оксфорд), игравший в последние годы войны заметную роль в министерстве труда. Его консультировал также Р. Г. Тоуни, который в те годы был тесно связан с организацией социалистов и тред-юнионами. Благодаря тесной связи Клея и Тоуни с кругами радикалов Гудрич смог установить ряд весьма ценных контактов, в том числе и с Дж. Д. Г. Коулом. С подачи Клея, Гудрич занялся изучением феномена рабочего контроля над производством. Результаты этих исследований стали основной темой его докторской диссертации, которую он защитил в Чикагском университете по возвращении в США. В 1921 г. его труд (с предисловием Р. Г. Тоуни), получивший название "The Frontier of Control: A Study of British Workshop Politics" ("Пределы контроля: исследование британской производственной политики"), был опубликован издательством Harcourt Brace. Интересы Гудрича не претерпели сколько-нибудь заметных изменений и впоследствии его так же интересовали проблемы производственных отношений и, в частности, вопросы контроля. В 1925 г. он издает книгу "The Miner's Freedom: A Study of the Working Life in a Changing Industry" ("Горняцкая свобода: исследование трудовой жизни в изменяющейся отрасли"), в которой он рассматривает воздействие изменяющихся технологий и методов производства на жизнь угольщиков. В 1931 г. Гудрич становится профессором экономики в Колумбийском университете, где работает до 1963 г., после чего занимает учрежденную фондом Меллона кафедру профессора истории и экономики Питтсбургского университета. Его по-прежнему продолжают интересовать проблемы трудовых отношений (в этот период он тесно сотрудничает с Международной организацией труда, - см. главу 10), однако, основными темами его работы в эту пору становятся история экономики и, в особенности, роль государства в развитии транспорта. Он пишет такие работы, как "Government Promotion of American Canals and Railroads" ("Правительственная поддержка развития системы каналов и железных дорог в США") (1960) и "Canals and American Development" ("Каналы и развитие Америки") (1961). Картер Гудрич умер в 1971 г.