Программно-целевой метод

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым и недостаточно разработанным. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана ГОЭЛРО.

ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

Разработка целевых комплексных программ осуществляется по этапам. На первом этапе формируется перечень важнейших проблем, из которого затем выбираются проблемы, требующие первоочередного решения. На второмэтапе выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разукрупняется на подцели. На третьем этапе разрабатываются задания и мероприятия, необходимые для успешной реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иёрархии целей. По каждому заданию разрабатываются стадии его выполнения. Четвертый этап предполагает расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для ее реализации, формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы. Пятый этап является заключительным. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы.

По содержанию целевые комплексные программы подразделяются на социально-экономические, научно-техничёские, производственно-экономические, территориальные, организационно-хозяйственные и экологические. Социально-экономические программы предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни народа. К таким программам можно отнести программу занятости, программы “Зерно”, “Сахар” и др., разработанные в Республике Беларусь для решения проблемы безработицы и обеспечения потребностей насёления республики в зерне, сахаре и других продуктах. Научно-технические программы направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период

значительный эффект (экономический, социальный и экологический). Перечень научно-технических программ формируется исходя из определенных приоритетов развития экономики. Производственно-экономические программы предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению его эффективности и развитию новых производств. Территориальные программы направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач. Экологические программы представляют комплекс мероприятий природоохранного и природопреобразующего характера. Примером такой программы может служить Государственная программа охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Организационно-хозяйственные программы направлены на совёршенствование организации управления экономикой. Наряду с программами, формируемыми для решения проблем в целом по стране, в отдельных отраслях, регионах, на предприятиях разрабатываются программы международного экономического сотрудничества.

Целевые комплексные программы могут разрабатываться надолго- (3—5,10—15 лет) и краткосрочные (квартал, год) периоды.

Программы должны увязываться по ресурсам, исполнителям и во времени. Как правило, они носят рекомендательный характер. Отдельные программы по решению важнейших научно-технических проблем могут утверждаться. Реализация программ обеспечивается через экономическую программу правительства, планы-прогнозы на год.

Глава 6

ОРГАН ИЗАЦИЯ ПРОГНО3ИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ

6.1. Основы организации прогнозирования и планирования.

Организация прогнозирования и планирования охватывает систему органов планирования на всех уровнях управления народным хозяйством, определение их функций, установление

порядка разработки прогнозов и планов, доведение важнейших показателей до исполнителей и организацию обеспечения их выполнения.

Научными основами организации прогнозирования и планирования являются принципы, т.е. требования, основополагающие правила.

В условиях директивного планирования главным был принцип демократического централизма. В Централизованном порядке определялись основные направления экономического и социального развития страны в целом, ее отраслей и регионов. Важнейшие показатели устанавливались в виде заданий. Осуществлялась единая государственная политика в области размещения производительных сил, оплаты труда, цен, финансов и т.

Планы экономического и социального развития предприятий разрабатывались на основе доведенных сверху контрольных цифр.

При переходе к рыночным отношениям существенные изменения претерпевают как система планирования, так и принципы его организации. В современных условиях важнейшими принципами организации планирования являются:

• децентрализация и демократизация;

• демонополизация;

• экономически выгодное для страны участие в интеграционных процессах;

• приоритетное решение социальных и экологических проблем.

Практическое проведение в жизнь указанных принципов предполагает:

• концентрацию всех функций хозяйственного управления на уровне предприятий и организаций, включая выбор направлений и планирование их деятельности;

• четкое разграничение функций государственных республиканских и местных органов управления и планирования, их прав и сфер деятельности при обеспечении наиболее благоприятных условий для самоуправления и самофинансирования административно-территориальных образований страны;

• формирование механизма взаимодействия макро- и микроуровней в процессе прогнозных и плановых расчетов;

• разработку альтернативных вариантов внешнеэкономических связей и выбор наиболее эффективных из них;

• планирование развития конкуренции и предпринимательства.

Органы государственного планирования и управления призваны

создавать условия для эффективной деятельности всех предприятий и организаций нёзависимо от формы собственности, оказывать поддержку экспортерам и другим предприятиям приоритетных отраслей экономики. Никакой орган не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий и организаций.

Экономико-правовой основой взаимоотношений местных органов управления с хозяйствующими субъектами должен быть договор по ресурсо- и природопользованию, в котором закрепляются условия пользования региональными ресурсами, порядок возмещения затрат на их восполнение, а также возмещение потерь и ущерба, наносимых хозяйственной деятельностью окружающей среде и населению. В договоре могут быть оговорены поставка продукции и оказание услуг для местного рынка и других региональных потребностей, участие предприятия в создании и сохранении инфраструктуры и т.д.

На всех уровнях управления и планирования особая значимость должна придаваться аналитической работе с целью выявления тенденций, условий и факторов, оказывающих влияние на экономическое и социальное развитие. Структура органов прогнозирования и планирования, их функции должны быть адекватными существующим условиям социально-экономического развития.

На макроуровне государственные органы планирования должны заниматься анализом текущей экономической ситуации, прогнозированием темпов и важнейших пропорций развития экономики, обоснованием приоритетов, формированием структуры экономики,, обеспечением материальной и финансовой сбалансированности. Особое внимание должно уделяться разработке стратегии и тактики экономического и социального развития страны, определению для конкретных плановых горизонтов количественных значений основных регуляторов экономики (государственного заказа, цен, налогов и льгот, государственных инвестиций и ссуд, страховых и других резервов и т.д.).

Органы прогнозирования и планирования на мезоуровне должны проводить комплексное исследование рынка, осуществлять прогнозирование спроса и предложения, разрабатывать прогнозы и планы по развитию соответствующих отраслей и регионов во временном аспекте, целевые программы по решёнию важнейших проблем, разрабатывать методические рекомендации для подведомственных предприятий, принимать участие в формировании параметров экономических регуляторов и решать другие задачи.

На микроуровне плановые органы совместно с другими органами управления должны определять цели, разрабатывать прогнозы и планы (бизнес-планы) для их достижения, организовывать выполнение последних.

Основой экономической системы страны в переходный период являются хозяйствующие субъекты в виде самостоятельных государственных, коллективных, совместных предприятий, организаций, фирм, а также индивидуальные (частные) производители и коммерсанты. Они действуют на принципах самоуправления, самоокупаемости, самофинансирования и социально-экономической целесообразности.

Предприятия и организации имеют право на непосредственное осуществление экспортно-импортных операций. Их деятёльность осуществляется на принципах валютной самоокупаемости. Предприятия сами формируют планы экспорта и импорта, заключают договоры на поставку продукции и осуществляют торговые операции. Органы государственного управления должны обеспечивать законодательную базу внешне- экономической деятельности, способствовать обеспечению интересов предприятий на мировом рынке и оказывать им разностороннее содействие, прежде всего в экспортной деятельности. Кроме того, они могут заключать международные соглашения, формировать в стране организационные структуры внешнеэкономических связей, создавать местные внешнеэкономические органы, осуществлять контроль за реализацией международных соглашений.

6.2. Органы прогнозирования и планирования,

Их задачи и функции

В Республике Беларусь при определении состава органов управления, прогнозирования и планирования, способов их взаимодействия соблюдаются принципы и подходы, принятые в других государствах.

Национальное собрание обеспечивает нормативно-правовую базу, рассматривает планы-прогнозы экономического и социального развития, программы, утверждает бюджет государства.

Руководство по организации разработки государственных планов-прогнозов экономического и социального развития и контроль за их исполнением осуществляет Совет Министров.

Процесс непосредственного прогнозирования и планирования на макроуровне, на уровне отраслей, регионов, предприятий

и организаций осуществляется специализированными органами в составе центральных органов управления, аппарата соответствующих министерств, ведомств, исполнительных комитетов, органов управления предприятий и организаций.

К центральным экономическим органам относятся: Министерство экономики; Министерство финансов; Министерство труда; Министерство статистики и анализа; Министерство предпринимательства и инвестиций; Министерство по управлению государственным имуществом и приватизации.

Планирующим и координирующим центром является Министерство экономики. Его роль в современных условиях возрастает в связи с повышением значимости прогнозов в системе управления народным хозяйством.

Министерство экономики подчиняется Совету Министров и в своей деятельности руководствуется законодательством страны и положением, которым определены его задачи и функции.

Основными задачами Министерства экономики являются:

разработка государственной экономической политики, обеспечивающей преодоление экономического кризиса, рациональное использование собственного ресурсного потенциала и повышение уровня жизни народа;

координация деятельности в сферах бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, инвестиционной, ценовой и социальной политики в интересах решения общегосударственных задач;

создание условий для формирования экономической среды, способствующей активизации инновационной и инвестиционной деятельности субъектов хозяйствования, повышению конкурентоспособности продукции и услуг и эффективности внешней торговли, механизма защиты интересов товаропроизводителей и потребителей.

Важнейшие функции Министерства экономики:

анализ и оценка социально-экономического состояния страны;

разработка и реализация стратегии социально-экономического развития;

подготовка методических рекомендаций по проведению прогнозных расчетов и разработке планов-прогнозов;

разработка концепций, основных направлений, планов-прогнозов экономического и социального развития, целевых программ;

формирование механизма государственного регулирования экономики и установление количественных значений управляющих

параметров (государственный заказ и квоты, финансовые, социальные и экологические нормативы, регулируемые цены, государственные инвестиции и др.);.

методическое и научное обеспечение проведения экономических реформ;

проведение экономических экспертиз проектов решений, соглашений, инвестиционных проектов, намечаемых иностранных кредитов, проектов создания межгосударственных финансово-промышленных групп и других подобных образований;

разработка методологии формирования издержек производства и обращения, амортизационной и денежно-кредитной политики (совместно с Национальным банком и Министерством финансов);

формирование инвестиционной политики и др.

Во многих зарубежных странах центральным планирующим и координирующим органом является также Министерство экономики. Например, в Германии Министерство экономики выполняет следующие функции: оценивает экономическое развитие своей и других стран и на этой основе обеспечивает выработку экономической политики, разрабатывает меры по укреплению позиций Германии на мировом рынке, наблюдает за наиболее важными событиями, происходящими на товарных рынках, определяет степень зависимости хозяйственных процессов от государственных мероприятий, разрабатывает концепции и конкретные мероприятия по размещению производительных сил, аграрной политике, организации рынка рабочей силы, установлению связей государственных ведомств с союзами предпринимателей и профсоюзами.

Важным центральным экономическим органом является Министерство финансов. Его основная задача заключается в мобилизации денежных средств и планировании направлений их эффективного использования. Министерство финансов разрабатывает проект государственного бюджета, рассматривает проекты финансовых планов, смет министерств, государственных комитетов и ведомств, устанавливаёт правила ведения бухгалтерского учета и отчетности, определяет порядок отчетности по исполнению государственного бюджета, разрабатывает методические рекомендации по расчету финансовых показателей.

Министерство финансов имеет право вносить в соответствующие компётентные органы предложения о ликвидации или реорганизации нерентабельных предприятий, которые не

выполняют своих обязательств перед бюджетом и банком, осуществляет контроль за соблюдением финансовой дисциплины, участвует в разработке механизма государственного регулирования экономики. В его функции входят формирование налогов и целевых сборов, организация республиканского финансового рынка.

Министерство труда формирует тарифную систему (тарифно-квалификационные справочники, тарифную сетку, ставку 1-го разряда), разрабатывает и утверждает минимальный потребительский бюджет для различных социально-демографических групп населения, решает. проблемы обеспечения эффективной занятости трудоспособного населения с учетом профессионально-квалификационной подготовки кадров, разрабатывает рекомендации по совершенствованию форм организации труда, применению Единой тарифной сетки, прогнозирует и регулирует заработную плату, рынок труда и выполняет ряд других функций.

Министерство статистики и анализа обеспечивает плановые и другие органы управления необходимой статистической информацией, осуществляет анализ, дает оценку развития социально-экономических процессов, конъюнктуры рынка, уровня жизни народа и т.д. Главной его задачей является повышение степени достоверности информации, комплексности и оперативности ее представления.

Важное место в системе органов управления и планирования отводится Министерству иностранных дел. Оно производит прогнозные расчёты экспорта и импорта, разрабатывает торговый баланс, совместно с Министерством экономики осуществляет прогнозирование платежного баланса, который характеризует эффективность внешнеэкономических связей, решает вопросы квотирования, лицензирования и валютного регулирования, содействует развитию прямых производственных и научно-технических связей с зарубежными организациями и фирмами. При Министерстве функционирует Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен.

Отраслевое прогнозирование и планирование обеспечивается соответствующими министерствами и ведомствами. К ним относятся: Министерство промышленности, Министерство архитектуры и строительства, Министерство топлива и энергетики, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство лесного хозяйства, Министерство транспорта и коммуникаций, Министерство связи, Министерство торговли и др. В составе каждого министерства функционируют планово-экономические управления.

В современных условиях коренным образом изменились функции министерств. В условиях директивного планирования они составляли перспективные и текущие планы развития подведомственного им хозяйства, организовывали разработку планов на предприятиях, обеспечивали контроль за их выполнением. В переходный к рыночным отношениям период главными их функциями являются:

• разработка планов-прогнозов развития отраслей, определение приоритетов и мер по их реализации;

• регулирование производства;

• комплексное исследование рынка;

• разработка методических рекомендаций, целевых программ;

• формирование заказа на поставку продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления для государственных нужд, его размещение на предприятиях и обеспечение выполнения;

• разработка мер по демонополизации производства, развитию Конкуренции, разгосударствлению и приватизации собственности, развитию предпринимательства;

• реализация инвестиционной и научно-технической политики, направленной на повышение качества и Конкурентоспособности продукции, расширение номенклатуры товаров народного потре6леiяя, снижение ресурсо- и энергоемкости производства.

Прогнозирование развития науки и техники, определение приоритетов инновационной деятельности, разработку научно-технических программ и мер по их реализации осуществляет Государственный комитет по науке и технологиям.

С целью рационального использования природных ресурсов и сокращения, выбросов вредных веществ в окружающую среду создано Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды. Оно разрабатывает и реализует природоохранные мероприятия, добивается внедрения экологически чистых и безотходных технологий, устанавливает нормативы выбросов вредных веществ в окружающую среду, осуществляет государственный надзор за соблюдением законодательства по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, экспертизу проектов, программы по рациональному использованию ресурсов и охране окружающей среды.

Региональные органы планирования и управления решают проблемы развития регионов. Плановые органы областей, районов, городов разрабатывают планы-прогнозы их развития с учетом региональных особенностей,

что дает возможность лучше использовать потенциал регионов и создавать благоприятные условия жизнедеятельности населения.

Их основными задачами являются:

максимальное задействование внутреннего потенциала каждого региона;

удержание безработицы в крупных городах в социально безопасных рамках;

создание условий для работы основных систем жизнеобеспечения.

К важнейшим функциям региональных органов управления и планирования относятся:

- разработка прогнозов и планов экономического и социального развития регионов различного временного аспекта;

- формирование межотраслевых региональных комплексов, обеспечивающих решение проблем продовольствия, жилья и развитие экспортного потенциала; - развитие’ различных форм собственности и хозяйствования;

- формирование оптимальной структуры экономики регионов;

- разработка мер по созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности и развитию рыночной инфраструктуры в регионах.

Плановые органы хозяйствующих субъектов определяют

-стратегию, разрабатывают прогнозы и планы их производственно-хозяйственной деятельности. Особую значимость в современных условиях предприятия должны придавать изучению рынка и прогнозированию спроса на продукцию и услуги. Производственная программа предприятий формируется с учетом спроса на продукцию, и заказа на ее поставку для государственных нужд. Главными задачами планирования являются определение наиболее эффективных направлений дёятельности предприятия, повышение конкурентоспособности продукции и достижение высоких конечных результатов.

6.3. Порядок разработки государственных планов-прогнозов экономического и социального развития

Система прогнозов и планов, методологические основы их сопряжения, прогнозные и плановые документы, их содержание были раскрыты в предыдущих главах. В данной главе рассматриваются

порядок разработки текущих (годовых) планов-прогнозов.

Разработка планов-прогнозов представляет собой сложный процесс, в котором взаимосвязаны элементы научного предвидения тех или иных экономических явлений и принятия плановых решений.

Порядок и сроки разработки планов-прогнозов экономического и социального развития определяются правительством.

В процессе работы по составлению плана-прогноза можно выделить четыре этапа.

На первом этапе осуществляется аналитическая работа, предполагающая проведение комплексного анализа экономических и социальных процессов и явлений, оценку сложившейся социально-экономической ситуации, определениё уровня развития и результатов реформирования экономики. Проводится научно-исследовательская и организационно-методическая работа, которая сводится к поиску прогрессивных методов прогнозирования, разработке исследовательских вариантов макроэкономического прогноза, формированию методологических подходов и методических рекомендаций по прогнозированию важнейших показателей и пропорций национальной экономики, разработке нормативов и макетов форм.

На втором этапе Министерством экономики при взаимодействии с другими органами управления разрабатывается концепция прогноза социально-экономического развития. В ней даются оценка социально-экономической ситуации, определение основных целей, представляются сценарии развития экономики и предложения по корректировке экономической политики и системы государственных регуляторов. Расчеты к концепции прогноза носят ориентирующий характер и осуществляются в нескольких вариантах по узкому кругу важнейших макроэкономических показателей. При проведении расчетов выделяется несколько блоков взаимоувязанных показателей: цены и обменные курсы; показатели совокупного спроса и предложения; платежный баланс; финансовые и денежно-кредитные показатели.

Третий этап связан с разработкой проекта плана-прогноза на соответствующий год. План-прогноз разрабатывается Министерством экономики исходя из основных положений концепции прогноза, нормативов, задающих и ориентирующих показателей, а также предложений министерств и региональных органов управления. На этом этапе основное внимание уделяется

сбалансированности показателей. Существенно увеличивается количество разделов плана-прогноза и прорабатываемых показателей. В самом начале осуществляются расчеты прогнозных индексов цен (сводных и по основным группам товаров), обменного курса, макроэкономических показателей и важнейших пропорций, уточняются социальные и экологические нормативы.

Министерством экономики определяются такие задающие показатели, как ВВП и его структура, прогнозные индексы цен, ряд других показателей, которые являются основой разработки Государственного бюджета и Основных направлений кредитно-денежной политики.

Возможны два подхода к оценке и обоснованию экономических показателей. При первом используются прогнозно-аналитические расчеты и только корректировка показателей осуществляется с учетом намерений субъектов хозяйствования. Такой подход обеспечивает производителям возможность определения своего социально-экономического развития с учетом заранее заданных экономических условий, требует наиболее глубокого анализа и достоверного прогноза развития национальной экономики. Второй подход базируется на показателях намерений субъектов хозяйствования. Первый подход используется преимущественно на этапе подготовки Концепции годового прогноза, а второй — при формировании развернутого варианта плана-прогноза.

Правовой основой разработки планов-прогнозов являются законодательные и нормативные акты. В них содержатся принципиальная схема и порядок разработки системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития страны.

На четвертом этапе подготовленный Министерством экономики план-прогноз социально-экономического развития представляется в Совет Министров для рассмотрения, затем после обсуждения и уточнения отдельных параметров направляется на рассмотрение Президенту и Национальному Собранию. Одновременно рассматриваются Государственный бюджет и Основные направления кредитно-денежной политики. При необходимости документы дорабатываются. В процессе доработки, осуществляемой посредством ряда итераций, участвуют Министерство экономики, Министерство финансов, Национальный банк и другие органы управления.

После уточнения отдельных показателей принимается (утверждается) Государственный бюджет, одобряется план-прогноз экономического и социального развития страны на соответствующий

год, Президентом утверждаются важнейшие параметры развития экономики до исполнителей доводятся целевые ориентиры социально-экономического развития, заказ на поставку продукции для государственных нужд, лимиты ресурсов и нормативы.

С целью обеспечения выполнения плана-прогноза и бюджета Совет Министров и другие органы управления осуществляют контроль и принимают соответствующие меры.

Раздел 3

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ

ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА,