Государственное регулирование естественных монополий

Чаще всего государством регулируется деятельность естественных монополий. Изучение особенностей существования таких рынков (газоснабжение, почта, водоснабжение) показало, что длительная и жесткая конкуренция на них не является нормой, и она может быть расточительной. При этом возникает угроза злоупотребления рыночной властью монопольной фирмой.

Необходимость регулирования рынков естественных монополий объясняется их тесной взаимосвязью с другими рынками: их продукция является промежуточным ресурсом для многих производств, а достаточных стимулов для эффективного распределения объема выпуска у частных компаний нет. Отсюда следует, что инвестирование будет не оптимальным с точки зрения общества, объем производства – слишком низким, цены – слишком высокими при отсутствии регулирования.

Методы регулирования естественных монополий делятся на две группы:

- неценовые (ограничение доходности фирмы-естественной монополии, регулирование отношений собственности на фирмы, действующие на рынке естественных монополий).

- ценовые.

• Основным неценовым методом регулирования является ограничение уровня доходности, или установление справедливой нормы доходности. Он широко используется в США.

Предположим, регулируемая фирма стремится максимизировать прибыль, но на нее наложено ограничение по доходности: норма ее дохода на капитал не может превышать величину s, удовлетворяющую условию:

r<s<r_M

где r – стоимость капитала данной фирмы (издержки его применения), r_M – максимальная цена, которую могла бы заработать нерегулируемая монополия.

С одной стороны, потребители получают определенную прибыль. С другой – подобное регулирование не стимулирует фирму к эффективной производительности.

Установление максимальной границы нормы доходности по сравнению с нерегулируемой естественной монополией приводит к снижению цены и росту объема продаж. С точки зрения общества, ограничение нормы доходности приводит к росту благосостояния.

Считается, что регулирование нормы доходности оказывает существенное побочное воздействие на инвестиционные решения регулируемой фирмы. Максимизируя прибыль в условиях ограниченной регулируемой государством доходности на капитал, фирма стремится заместить капитальными ресурсами другие используемые факторы производства. Наблюдается так называемое избыточное инвестирование. Использование более капиталоемких методов производства по сравнению с теми, которые преобладали бы в отсутствие регулирования, в свою очередь, приводит к повышению средних издержек по сравнению с минимально возможным уровнем. Это - эффект Аверча-Джонсона.

В США нормальными пределами, в которых устанавливается справедливая норма доходности (после налогообложения), считаются 6-10% (на 2 пункта выше доходности безрисковых казначейских векселей).

Обычно регулирующие органы определяют стоимость капитала как взвешенное значение средних ставок процента по облигациям и приблизительно 10-12% «стоимости» капитала. Но часто, норма устанавливается как компромисс между предложениями компании и регулирующими органами. Так, в США в 1974-1977 гг норма доходности энергетики составляла 8,3%, транспорта и газа – 9,7%, коммунального газоснабжения – 10,9%.

Этот неценовой метод, помимо вышеуказанных недостатков, связан с трудностью измерения капитала, асимметрией информации, учетом принятой производственной функции фирмы, влиянием инфляции. Поэтому применяются альтернативные ценовые методы, такие, как установление предельной цены на ее услуги (продукты).

• Данный метод лишен недостатков определения справедливой нормы доходности. Он основан на ценовой формуле, в соответствии с которой и определяется цена. Цена может расти, но не более чем растет индекс розничных цен или до определенного предела (т.е. за вычетом какой-либо величины).

В этом случае у монополиста появляется возможность установления цены выше средних издержек и получения экономической прибыли. Кроме того, сокращаются издержки регулируемой компании в результате появления возможностей для совершенствования технологий или увеличения объема спроса выше среднего уровня, что и можно учесть в ценовой формуле. Это метод позволяет получить более эффективное использование ресурсов естественных монополий.

На установление предельной цены влияет ряд факторов. Прежде всего, чтобы стимулы к внедрению технических нововведений были достаточными, монополия должна обладать реальными правами на присвоение экономической прибыли.

Еще одна проблема – порядок и периодичность пересмотра регулирующими органами предельных цен, а также соблюдение последними договорных условий. Если период велик, то со временем разница между ценами и издержками фирмы может быть большой и привести к неэффективности фирмы. Но короткий период пересмотра цен, в течение которого эта проблема может и не проявиться, приводит к тому, что монополия извлекает меньше выгод из инноваций и ослабляются стимулы для сокращения издержек.

Т. о. регулирование деятельности естественных монополий – это один из наиболее значимых видов государственного регулирования экономики. В каждой стране действуют свои органы, в чью задачу входит контроль и регулирование соответствующих сфер деятельности. И свои ценовые методы. Остановимся на них подробнее.

Методы государственного регулирования естественных монополий:

1) ценообразование по предельным издержкам (Р = МС).

Ценой, обеспечивающей Парето-эффективное равновесие на рынке, является цена, равная предельным издержкам. Однако в этом случае фирма-естественная монополия будет получать нормальную (экономическую) прибыль только в случае постоянной (убывающей) отдачи от масштаба производственной функции. Если же отдача от масштаба положительная, средние издержки снижаются и при любом объеме выпуска превышают предельные. Поскольку кривая средних издержек (АС) на всем своем протяжении расположена выше кривой МС, то такой тип ценообразования ведет к потерям со стороны монополии. Государство в этом случае должно предоставить монополисту субсидию в размере негативной прибыли (рис. 9.1).

Изменение общественного благосостояния по сравнению с нерегулируемой естественной монополией складывается из следующих компонентов:

· рост потребительского излишка благодаря снижению цены до уровня предельных издержек;

· снижение прибыли естественной монополии;

· сумма субсидии, необходимая для безубыточности естественной монополии.

Положительный эффект ценообразования по предельным издержкам превосходит отрицательный. Ценообразование на уровне предельных издержек приводит к повышению благосостояния по сравнению с рынком нерегулируемой монополии. Рост благосостояния достигается путем его перераспределения в пользу потребителей продукции естественной монополии, за счет, во-первых, прибыли фирмы-естественной монополии, во-вторых, налогоплательщиков, в том числе тех, кто не потребляет конкретную продукцию.

Такая модель ценообразования теоретически могла бы быть эффективной. Однако в реальной жизни выбору оптимальной цены и оптимального объема субсидии препятствуют, с одной стороны, асимметричность информации между фирмой-естественной монополией и регулирующими органами об уровне издержек; с другой стороны, проблемы, связанные с введением новых налогов.

Потери благосостояния от повышения налогов государство редко способно - если вообще когда-либо способно - компенсировать выигрышем от осуществления отраслевой политики. В немалой степени это связано с высокими издержками, необходимыми для административного перераспределения средств через бюджет. Кроме того, государственное субсидирование порождает проблему мотивации менеджеров: если менеджеры знают, что убытки неизбежны и будут возмещены государством, они перестают стремиться к минимизации издержек. В результате выигрыш общества от установления низких цен на уровне предельных издержек может даже не компенсировать потери производственной эффективности. Поскольку источником государственного субсидирования являются налоги, государственное субсидирование сопровождается в этом случае непомерным ростом налогового бремени.

Большинство применяемых в практике современных экономических систем схем ценообразования на продукцию естественной монополии используют принцип не «первого лучшего», а «второго лучшего». Такова, к примеру, схема ценообразования по Рамсею.

2) ценообразование Расмея (Р = АС). Фирма не получает прибыли, но и не несет убытков;

• Цена Рамсея («социально справедливая» цена) для однопродуктового монополиста.

Принципом установления социально справедливой цены служит максимизация потребительского выигрыша при условии безубыточности деятельности естественной монополии (рис. 9.2).

Это требует выбора такого уровня цены, чтобы фирма могла получать нормальную прибыль, лишь производя выпуск, равный объему спроса на ее продукцию.

Результатом установления цены на уровне «социально справедливой» является чистый выигрыш общественного благосостояния. Таким образом, достигается субоптимальное распределение ресурсов: хотя цена выше предельных издержек, потери общественного благосостояния минимизированы.

Тем не менее, многие проблемы, связанные с ценообразованием по предельным издержкам, сохраняют свою силу и для «социально справедливой» цены. Это относится к асимметрии информации об уровне издержек, создающей стимул к завышению отчетного уровня затрат естественной монополии.

Кроме того, ценовое регулирование естественной монополии предполагает, что производитель должен не только возместить свои издержки, но и получить доход, соответствующий альтернативной ценности использования капитала. Практически оценка уровня нормальной доходности для естественной монополии чрезвычайно затруднена. Довольно сложно определить уровень риска, соответствующий положению естественной монополии, и следовательно, величину премии за риск. Дополнительные проблемы связаны с тем, что уровень хозяйственного риска естественной монополии преимущественно зависит от осуществляемой государством политики.

Поскольку условия спроса и издержек подвержены постоянным изменениям, регулируемая цена требует постоянной корректировки. Чем более неопределенными, а, следовательно, более изменчивыми, являются условия внешней экономической среды, тем чаще должны проводиться подобные корректировки. Но чем чаще происходит пересмотр регулируемой цены, тем меньше у фирмы стимулов вводить технические усовершенствования, способные понизить издержки производства с тем, чтобы выиграть на разнице между уровнем цены и уровнем реальных издержек. Выбирая периодичность пересмотра регулируемых цен, государственные органы сталкиваются с дилеммой: эффективность размещения ресурсов или эффективность производства (чем короче интервалы между пересмотрами цен, тем в большей степени ценовые рычаги способствуют эффективному размещению ресурсов, но тем ниже стимулы к эффективным управленческим решениям и производству).

· Цена Рамсея для многопродуктового монополиста.

Проблема выбора уровня цены для многопродуктовой естественной монополии сложнее. Принцип «второго лучшего» требует, чтобы на все производимые товары были установлены цены, обеспечивающие максимизацию потребительского выигрыша за вычетом затрат на производство продукции, - причем так, чтобы естественные монополии не несли убытков.

Интуитивно ценообразование по Рамсею следует логике, по которой система цен тем лучше, чем меньше объем спроса на каждый товар из производимого монополией набора отклоняется от объема спроса, соответствующего ценообразованию по предельным издержкам. По этой логике действительно наиболее существенное отклонение цены от предельных издержек допустимо для товаров с наименьшей ценовой эластичностью спроса. Однако здесь государственное ценообразование наталкивается на соображения социального характера. Известно, что в доходах малообеспеченных домохозяйств расходы на товары с неэластичным рыночным спросом занимают большую долю, чем в доходах домохозяйств с высоким уровнем дохода. Следовательно, ценообразование по Рамсею усугубляет неравенство распределения реальных доходов.

3) введение конкуренции за рынок монополии (конкуренция Демзеца).

Государство организует конкуренцию за франчайзинговые права по обслуживанию рынка естественной монополии (тендер). Также в этом случае роль государства заключается в установлении минимальных стандартов качества.

В ряде случаев выигрыш эффективности производства, обеспечиваемый единственным производителем, не компенсирует потери общества от злоупотребления монопольной властью. Тогда государству целесообразно пойти на реорганизацию отрасли естественной монополии путем разукрупнения фирм-производителей.

В тех отраслях, где реорганизация или дерегулирование невозможны или нежелательны, альтернативным способом усиления конкурентных элементов является развитие конкуренции за право доступа в отрасль, за право быть единственным поставщиком данного товара. Государство продает естественной монополии право осуществлять тот или иной вид деятельности в форме франчайзинга. Подобный метод государственного регулирования используется в таких отраслях естественной монополии, как добыча нефти, грузовые перевозки, телевидение и радиовещание.

Цена предложения фирмы за право действовать в отрасли в одиночку зависит от ее ожиданий относительно будущего потока прибыли. Чем больше ожидаемая монопольная прибыль в отрасли, тем выше будет конкуренция на стадии тендера за право покупки франчайзы и тем выше уровень цены предложения. Уплаченную сумму можно рассматривать как компенсацию за злоупотребление рыночной властью.

Однако государство в состоянии увязать конкуренцию за право доступа в отрасль с обязательствами фирмы-естественной монополии поставлять продукцию по возможно более низкой цене.

Преимущества франчайзинга как метода регулирования отрасли естественной монополии заключается в том, что он предоставляет эффективное ограничение деятельности монополиста, поскольку всегда существует угроза невозобновления контракта, если его условия не были выполнены должным образом.

Безусловно, с использованием системы франчайзинга связан ряд объективных проблем. Организация тендера предполагает конкуренцию между значительным числом независимых фирм, которые обладают одинаковым доступом к необходимой для принятия решения информации. Однако на практике число фирм, конкурирующих за франчайзу, ограничено, так что существует опасность сговора между ними. Кроме того, если в отрасли уже действует какая-либо фирма, то она обладает явными преимуществами перед независимыми фирмами-аутсайдерами, поскольку ее опыт и информационные возможности выше.

4) внедрение конкуренции на рынок естественной монополии (разновидность конкуренции Демзеца).

Возможна за счет создания условий, облегчающих вход фирм в отрасль или путем реорганизации отрасли с помощью разделения монопольного производства на несколько фирм.

Одним из возможных способов снижения потерь общества от монопольной власти, альтернативных прямому регулированию деятельности фирмы, служит стимулирование конкуренции на рынке естественной монополии. Наиболее сложным вопросом является проблема определения оптимальной остроты конкуренции. Полное отсутствие конкуренции ведет к злоупотреблению монопольной властью и неэффективности производства. Избыточная конкуренция снижает стимулы инвестирования и в долгосрочной перспективе также наносит ущерб эффективности производства. Вопрос выбора масштаба фактической и потенциальной конкуренции в каждом конкретном случае служит предметом особого решения. Принимая такое решение, необходимо адекватно определить рынок естественной монополии и по возможности сузить сферу деятельности, где конкуренция невозможна или нежелательна. Так, рынок природного газа традиционно относится к естественной монополии. В действительности естественной монополией в полном смысле этого слова является лишь газотранспортировка. Добыча и реализация природного газа потенциально могут быть рынками с достаточно высоким уровнем конкуренции. Точно так же в рамках отрасли железнодорожного транспорта можно выделить относительно обособленные сегменты: прокладка железнодорожных путей, эксплуатация и собственно железнодорожные перевозки - причем первый и третий сегменты являются потенциально конкурентными. Применительно к потенциально конкурентным сегментам сферы деятельности естественной монополии государственная политика должна состоять в стимулировании входа новых фирм и снижении барьеров входа на рынок.

5) ценовая дискриминация.

Товар предоставляется любому покупателю, который готов оплачивать, по крайней мере, величину предельных издержек. P₁=AC, P₂=MC. Доход от цены для первой категории покрывает совокупные издержки (VC + FC), так что отпадает необходимость в субсидировании потребителей второй категории. В итоге прибыль нулевая, но убытков нет;

6) нелинейное ценообразование.

Цена меняется в зависимости от объема покупки. Постоянная часть – отношение постоянных издержек к числу покупателей (e = F/N), переменная часть зависит от объема покупки. В итоге прибыль нулевая;

7) пиковое ценообразование.

Применяется в отраслях естественной монополии, если есть сильные колебания спроса во времени и выпуск нельзя хранить (например, телефонные услуги, транспорт). Вне пика потребители оплачивают только переменные издержки, которые являются их собственными издержками потребления товара (P = AVC). Постоянные издержки оплачиваются в период пика (P = AVC + b, где b – дополнительные издержки использования капитала в период пика).

• Ценообразование по издержкам пиковой нагрузки.

Модель ценообразования по издержкам пиковой нагрузки разработана для таких регулируемых государством отраслей, где нагрузка вслед за объемом спроса меняется в течение сезона, недели или дня. Схема ценообразования, помимо общей цели достижения максимума общественного благосостояния, должна заинтересовать компании в создании производственных мощностей, m m m достаточных для удовлетворения «пикового» объема спроса.

Предположим, что технология имеет постоянную отдачу от масштаба в долгосрочном периоде и постоянную отдачу от ресурса в краткосрочном. Тогда совокупные издержки будут зависеть от выбранного уровня производственной мощности так, как это показано на рис. 9.3.

Объектом выбора фирмы является уровень производственной мощности К.Если предположить, что расширение мощности от К₁ до К₂ происходит в период перехода от непиковой к пиковой нагрузке, то связанное с ним увеличение издержек будет в точности отражать долгосрочные предельные издержки. Долгосрочные предельные (и средние, по условию постоянной отдачи от масштаба) издержки будут включать средние переменные издержки (АVС) и средние постоянные издержки краткосрочного периода.

Фирма достигает пиковой нагрузки в период времени Н . Объем спроса на продукцию компании в этот период составляет Qdh. Государство устанавливает цены таким образом:

· для всех периодов, кроме Н (периода пиковой нагрузки) на уровне Р = АVС;

· для периода Н на уровне Рh = LRАС.

Постоянные затраты целиком оплачиваются потребителями в период пиковой нагрузки. В свою очередь, цена для потребителей в период непиковой нагрузки равна средним переменным издержкам по той логике, что альтернативная ценность мощности в период непиковой нагрузки нулевая.

Ценообразование по издержкам пиковой нагрузки служит модификацией ценообразования по предельным издержкам. Принцип ценообразования по предельным издержкам, обеспечивающий максимизацию общественного благосостояние и достижение «первого лучшего», выполняется. Выполняется и условие безубыточности: когда мощность равна объему пикового спроса, бюджет фирмы сбалансирован и фирма получает нулевую экономическую прибыль.

Ценообразование по издержкам пиковой нагрузки предполагает использование ценовой дискриминации по отношению к потребителям. Поэтому, влияние схем государственного ценообразования, использующих принцип ценовой дискриминации, на рынок естественной монополии противоречиво. Использование различных тарифов в зависимости от емкости платежеспособного спроса разных групп покупателей повышает общественное благосостояние. Однако, во-первых, система «перекрестного субсидирования» может иметь довольно сильные побочные негативные результаты, которые не могут быть заранее учтены при разработке схемы ценообразования. Во-вторых, использование ценовой дискриминации потенциально повышает неустойчивость рынка естественной монополии, создавая стимулы для входа на рынок потенциальных конкурентов.

Таким образом, используя схему ценовой дискриминации, регулирующие органы должны учитывать наличие потенциальных конкурентов. В случае угрозы входа использование перекрестного субсидирования должно сочетаться с созданием барьеров входа - в противном случае не будет обеспечена сбалансированность бюджета естественного монополиста.

8) контроль качества товара.

Одной из проблем, связанной с ценообразованием на продукт естественной монополии, является проблема качества продукции. В условиях регулируемой цены фирма не имеет стимулов к повышению качества товара. Более того, при данной установленной государством цене фирма может повысить прибыль путем снижения издержек производства за счет снижения качества товара. Дополнительная прибыль от продажи товара худшего качества по ценам, соответствующим более высокому качеству, присваивается фирмой, а при отсутствии конкуренции на рынке снижение качества продукции не оказывает существенного влияния на ее положение. Теоретически для контроля уровня качества товаров, выпускаемых регулируемой естественной монополией, государство может использовать два рычага: включение показателей качества в перечень регулируемых нормативов (стандарты качества) и практику компенсации потерь потребителей за счет фирмы-производителя в случае снижения качества товара ниже допустимого уровня (посредством периодической проверки реальных характеристик предоставляемой продукции или через учет жалоб потребителей).

9) регулирование инвестиционных решений.

В случае установления государством цены фактора производства на уровне предельных издержек может возникнуть эффект Аверча-Джонсона (если государственная регулируемая цена фактора производства превышает его рыночную цену, этот фактор производства будет использоваться в непропорционально большем объеме).

Проблема регулирования деятельности естественных монополий стоит и перед Россией, прежде всего, в части выбора обоснованной тарифной политики, пределов и схем повышения цен в этом струкурообразующем секторе экономики. Решения данной проблемы оказывают непосредственное внимание на осуществление модернизации экономики. Необходимо, чтобы тарифная политика стимулировала инновационную составляющую развития естественных монополий, способствовала повышению эффективности, а также развитию потребляющих отраслей.

Регулирование естественных монополий в РФ осуществляется на основе законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О федеральном железнодорожном транспорте». Для каждого вида естественной монополии действует своя схема регулирования.

Основным объектом регулирования в естественных монополиях являются цены и тарифы на их продукцию (услуги).

Современная модель тарифного регулирования в России опирается на полное возмещение монополисту всех понесенных «обоснованных» затрат плюс обеспечение рентабельности («издержки плюс»). Следствием контроля над издержками является их необоснованное завышение. Другая модель регулирования опирается на жесткое ограничение потолка тарифов на длительный период индексом инфляции.

В соответствии с законом «О естественных монополиях» кроме ценового метода регулирования через установления тарифов и цен или установление их предельного уровня, используется и неценовой подход. Он заключается в определении круга потребителей, которым коммунальные услуги оказываются в обязательном порядке в пределах заранее установленного минимума.

В прежней системе цены и тарифы на продукцию (услуги) естественных монополий занижались, чтобы создать благоприятные условия для развития обрабатывающей промышленности и всех других отраслей. После объявления либерализации цен и отмены контроля над затратами они стали быстро повышаться, вызывая резкое удорожание в обрабатывающих отраслях, раскручивание спирали неплатежей, падение конкурентоспособности продукции на внутреннем рынке и экспансию зарубежных поставщиков. Сейчас регулирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий приобретает первостепенное общенациональное значение (снижение цен на энергоресурсы на 10% приводит к снижению себестоимости конечной продукции на 18%), рассматривается в качестве средства оздоровления экономики. Государство либо запрещает монополистам иметь сверхдоходы, либо перераспределяет сверхприбыль в свою пользу, чтобы конкуренция могла быть уравновешенной. Оно также контролирует рост затрат, цен и тарифов в естественных монополиях, чтобы сдерживать инфляцию.

Тарифная политика преследует и общеэкономические, и социальные цели: поддержка отечественных производителей, экспортеров, сдерживание инфляции, понижения уровня жизни населения.

Правительство РФ утверждает перечень товаров (услуг), цены на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию. Регулирование осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Регулируемые цены применяются всеми организациями независимо от их организационно – правовых форм и форм собственности.

Цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, отпускаемые предприятиям, устанавливаются исходя из того, что их прирост не должен превышать прогнозируемого Минэкономразвития России прироста цен производителей промышленности продукции (без продукции и пищевой промышленности).

Фиксируется предельный уровень цен (товаров) с параллельным ограничением отдельных статей затрат и пересмотром исходных нормируемых показателей. Субъекты естественных монополий предоставляют информацию о произведенных ими затратах по видам деятельности, продукции (услуг). Минэкономразвития России, федеральные органы исполнительной власти анализируют экономические результаты деятельности субъектов естественных монополий и представляют предложения о мерах по ограничению роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги).

Они представляют в правительство РФ также доклад об эффективности использования субъектами естественных монополий инвестиционных средств, учитываемых при ценовом регулировании их деятельности.

Регулирование отдельных сфер естественных монополий осуществляется специальными органами исполнительной власти.

-3-