Об административном производстве
После восстановления государственной независимости Азербайджана в 1991 г. в стране начали проводиться реформы в различных областях права. Среди основных направлений правовой реформы, наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом, можно выделить реформирование административного права. Одной из основных целей реформы административного права было создание новых административно-правовых норм, регулирующих взаимоотношения между гражданином и государством в соответсвии с принципом правового государства, закрепленного в статье 7.1 Конституции Республики Азербайджан.
Важным достижением административно-правовой реформы в Азербайджане стало принятие Закона «Об административном производстве» и Административно-Процессуального Кодекса. Эти законы, отражающие общие нормы административного права с теоретический точки зрения, вступили в силу с 1 января 2011 г. До принятия Закона «Об административном производстве», в принципе распространяющегося на деятельность всех административных органов, правила административного производства определялись внутренними инструкциями, приказами и распоряжениеми отдельных административных органов и носили потому разнообразный и разрозненный характер. Помимо этого, эти правила были нестабильными (так как регулярно менялись) и непрозрачными для граждан (потому что не публиковались для всеобщего сведения). Следовательно, принятие единых правил административного производства, основанных на более демократических и прозрачных принципах взаимоотношений между гражданином и государством и распространяющихся на все административные органы, было не только требованием конституции, но и вызовом современности. Только такие правила административного производства могли гарантировать соблюдение конституционно установленных принципов равенства и правовой определенности в отношениях между гражданином и государством, а также обеспечить повышение эффективности работы административных органов.
Тема моего сегодняшнего выступления связана с требованиями к форме и обоснованию административных актов, которые нашли отражение в Законе Азербайджана «Об административном производстве». Согласно статье 2.0.2 этого Закона, административный акт — это решение, распоряжение либо властная мера иного характера, принятая административным органом в целях урегулирования либо решения определенного (конкретного) вопроса в публично-правовой сфере и порождающая определенные юридические последствия для физического либо юридического лица (лиц), которому (которым) она адресована. В соответствии с этим определением, административным актом является, например, разрешение на строительство здания, распоряжение о сносе дома, решение о закрытии ресторана, разрешение на проживание в стране иностранного гражданина, выдача водительских прав, отказ в выдаче удостоверения личности и пр. Требования общего характера к административному акту выражены в статье 58 Закона «Об административном производстве». Согласно данной статье, административный акт должен приниматься в соответствии с Конституцией Республики Азербайджан, Законом «Об административном производстве» и иными соответствующими правовыми нормами. Следующим чрезвычайно важным для граждан требованием, отраженным в этой норме, которому необходимо следовать при составлении административного акта, является то, что административный акт должен быть достаточно ясным и понятным по содержанию. Наконец, в административном акте должны точно указываться физические либо юридические лица, которым он адресован, урегулированные либо разрешенные им вопросы.
Другим важным вопросом, урегулированным Законом «Об административном производстве», является форма административного акта. Статья 57 Закона требует принятия административного акта в письменной форме, если законом не предусмотрена иная форма либо не допускается иная форма. Статья 59 предусматривает, что в письменном административном акте должны быть отражены следующие реквизиты: (1) наименование органа, принявшего административный акт; (2) наименование и юридический адрес юридического лица либо фамилия, имя, отчество и адрес физического лица, которым адресован административный акт; (3) наименование административного акта, дата и место его принятия, номер регистрации; (4) фамилия, имя, отчество ответственного должностного лица административного органа, принявшего административный акт, либо членов коллегиального административного органа; (5) сведения о возможных правовых способах защиты против данного акта, о сроках использования данных правовых способов защиты и органе (органах, в том числе суде), в который заинтересованное лицо может в связи с этим подать жалобу (иск); а также (6) печать административного органа, принявшего административный акт.
Среди реквизитов административного акта наибольшее значение имеет информация о правовых способах защиты против данного акта. Так как, лицо, которому адресован административный акт, может узнать о способе обжалования этого акта непосредственно из него самого. Другими словами, соответствующему лицу нет необходимости самому искать в законодательстве, каким образом, в какой административной инстанции или в суде можно обжаловать данный акт, так как согласно новому Закону, административный орган, принявший соответствующий акт, должен в нем самом указать наименование и адрес инстанции для обжалования. Следующим важным моментом с точки зрения правовых способах защиты является точное указание в акте срока, в течение которого административный акт может быть обжалован, что позволит гражданам не пропустить срок обжалования. В случае, если в административном акте не предусмотрены возможные правовые способы защиты против него, порядок и сроки использования данных правовых способов защиты (обжалования), срок обжалования данного акта значительно удлиняется, а именно, согласно статье 73 Закона «Об административном производстве», если обычный срок подачи жалобы составляет 30 дней со дня вступления его в силу, акт, не указывающий правовые способы защиты против него, порядок и сроки их использования, может быть обжалован в течение 6 месяцев со дня вступления акта в силу.
Невключение в письменный административный акт обязательных реквизитов может в некоторых случаях привести к недействительности административного акта. Так, согласно статье 65 Закона «Об административном производстве», административный акт считается недействительным, если неизвестно, каким административным органом он принят или неясно, кому он адресован. Это означает, что данный административный акт считается ничтожным с момента его принятия и не влечет никаких юридических последствий. Административный орган, принявший такой административный акт, обязан подтвердить недействительность данного акта по собственной инициативе либо на основании обращения заинтересованного лица и официально проинформировать об этом заинтересованные стороны.
Как я отметил несколько выше, одно из требований, предъявляемых к письменному административному акту, является то, что он должен быть подписан ответственным должностным лицом и скреплен печатью административного органа, принявшего административный акт. Однако статья 59.2 Закона предусматривает возможность некоторых исключений из этого правила. В случае принятия административного акта с помощью технических (автоматических) устройств допускается отсутствие на таком акте подписи должностного лица и печати административного органа. Введение такого рода исключений в текст Закона связано с развитием технологий и тем, что в некоторых случаях большой массив данных может быть обработан лишь с помощью автоматических устройств.
Закон «Об административном производстве» также предусматривает, в каких случаях административный акт может быть принят в форме, отличной от письменной. Так, согласно статье 57.3 Закона, в случаях, прямо предусмотренных законодательством Республики Азербайджан, а также в неотложных случаях, связанных с предотвращением либо устранением опасности, могущей причинить вред государственным либо общественным интересам, административный акт может быть принят в устной либо иной понятной форме. Вместе с тем, такой административный акт подлежит закреплению в письменной форме в течение 5 дней с момента его объявления в следующих трех случаях: (1) при ограничении прав и охраняемых законом интересов лица, которому адресован административный акт, либо иного заинтересованного лица; (2) в случае обещания административного органа принять административный акт в письменной форме; (3) если это прямо предусмотрено законом.
Другим важным требованием Закона «Об административном производстве» в отношении письменных административных актов является необходимость их обоснования. Возложение на административный орган обязательства (как правило) обосновывать принимаемые им административные акты служит интересам правовой защиты заинтересованных лиц и предотвращения самоуправства со стороны административного органа, то есть принятия решений, грубо нарушающих нормы законодательства. Только если административный акт соответствующим образом обоснован, можно определить позицию административного органа, принявшего данный акт. Это позволяет уточнить, в пользу или в ущерб заинтересованного лица трактовать данный акт и более эффективно защищать права этого заинтересованного лица при обжаловании акта с его стороны. С другой стороны, обоснованность административного акта также значительно облегчает проверку законности акта со стороны вышестоящего административного органа или суда при обжаловании акта заинтересованным лицом. Наконец, необходимость обоснования административного акта проистекает из принципа правового государства. Упомянутый принцип предусматривает, что административные органы должны видеть в обратившихся к ним заявителях партнеров, а не подчиненных. Это означает, в частности, что если административный орган не удовлетворяет поданное ему заявление, он не может ограничиться констатацией этого результата, а должен его обосновать.
Согласно статье 61.2 Закона, при обосновании должны отмечаться фактические и юридические обстоятельства дела, доказательства, подтверждающие либо отвергающие данные обстоятельства, а также законы и иные нормативно-правовые акты, на которые делались ссылки при принятии административного акта. Иными словами, административный орган должен выразить свое отношение к фактам и доказательствам за или против заключения, к которому он приходит в данном административном акте, а также четко указать правовую основу этого заключения. Административный орган обязан обосновывать административный акт только фактами и доказательствами, исследованными в ходе производства.
В случае принятия административного акта в рамках дискреционных полномочий (то есть предоставленного законом административному органу права выбора одного из возможных решений), административный орган должен точно и ясно обосновать свои соображения. Формулирование этого особого требования в рамках обоснования административного акта связано с тем, что административный орган не является полностью свободным в отправлении предоставленных ему законом дискреционных полномочий. Так, в статье 16.2 Закона «Об административном производстве» указано, что в случае, если применение правовой нормы относится к дискреционным полномочиям административного органа, заинтересованное лицо вправе требовать правильного осуществления дискреционных полномочий. Кроме того, статья 14 Закона предписывает, что административный орган обязан осуществлять свои дискреционные полномочия в пределах, установленных законом (в рамках предоставленных ему законом полномочий), в соответствии с целями данных полномочий и не может выносить решения, направленные на необоснованное ограничение прав и свобод граждан.
Несмотря на вышесказанное, в некоторых случаях административный акт может не обосновываться, что связано с принципом экономии в административном производстве. Однако соответствующие исключения четко прописаны в Законе с целью предотвращения их необоснованного использования. Согласно статье 61.5 Закона «Об административном производстве», обоснование административного акта не требуется в следующих случаях: (1) при обеспечении административным органом заявления заинтересованного лица либо при принятии им благоприятного по отношению к заинтересованному лицу административного акта; (2) при принятии административным органом аналогичных административных актов в большом количестве либо при принятии административных актов при помощи технических (автоматических устройств) и при отсутствии необходимости обосновывать в отдельности каждый такой административный акт; (3) если принятое административным органом распоряжение общего характера объявлено неопределенному количеству лиц либо опубликовано в средствах массовой информации; (4) в иных предусмотренных законодательством Республики Азербайджан случаях. Примером аналогичного административного акта может служить акт, одинаковый по форме и содержанию, но адресованный различным лицам (например, требование налогового органа представить годовую налоговую декларацию, адресованное различным лицам). В качестве примера распоряжения общего характера, объявленного неопределенному количеству лиц, можно привести какой-либо дорожный знак. Так как обязательство обоснования административного акта важно с точки зрения принципа правового государства (как указано выше), это положение Закона, предусматривающее соответсвующие исключения из общего правила об обоснованности административных актов, не может трактоваться широко. К примеру, административный орган не вправе отказываться от обоснования административного акта ссылкой на срочность какого-либо действия или мероприятия.
Одной из особенностей Закона Республики Азербайджан «Об административном производстве» является то, что он (например, в отличие от немецкого законодательства об административном производстве) определяет конкретные сроки для принятия или отказа в принятии административного акта. Согласно статье 52 Закона, полномочный административный орган принимает решение о принятии административного акта либо об отказе в его принятии в течение не позднее 30 дней с момента регистрации заявления или обращения в данном административном органе. В соответствии с данной нормой, в случае, если для установления обстоятельств, имеющих значение для административного производства, требуется больше, чем 30 дней, срок административного производства может быть продлен административным органом два раза, на 30 дней каждый раз. Однако в любом случае общий срок административного производства не может превышать 90 дней.
Статья 62 Закона «Об административном производстве» предписывает, что административный орган обязан предоставить заинтересованным лицам либо их представителям официальные сведения о принятии административного акта. Предоставление информации также важно для вступления административного акта в законную силу и его правовой действительности. Согласно статье 64.1 Закона, административный акт вступает в силу с момента предоставления сведений о нем лицу, которому он адресован, или лицу, интересы которого он затрагивает, либо с момента, когда данным лицам стало известно о нем. Помимо этого, предоставление информации об административном акте также имеет решающее значение для установления момента времени, с которого отсчитывается срок подачи жалобы или иска в отношении административного акта.
Согласно статье 67.1 Закона «Об административном производстве», административный акт, принятый административным органом в результате нарушения либо неправильного применения правовых норм об административном производстве либо материально-правовых норм считается незаконным. Соответствующая норма применяется в тех случаях, когда особыми законами не предусмотрено иное касательно отмены незаконных административных актов. Необходимо подчеркнуть, что данная статья не применима к недействительным административным актам, так как эти акты и условия признания их недействительности регулируются другой статьей, а именно статьей 65 Закона. В статье 67.2 Закона предусмотрено, что незаконный административный акт может быть отменен административным органом, принявшим данный акт, или вышестоящим по субординации административным органом, либо в судебном порядке. Это означает, что согласно положениям Закона для оспаривания административного акта в судебном порядке лицам не требуется сначала обращаться в вышестоящему административному органу, то есть они могут оспаривать законность административных актов непосредственно в суде.
Если при принятии административного акта правовые нормы об административном производстве не нарушались либо применялись правильно, тогда соответствующий административный акт считается законным с точки зрения формально-правовых норм. Точнее, для того, чтобы административный акт был законным в формально-правовом смысле, он должен отвечать следующим требованиям: (1) он должен приниматься уполномоченным административным органом; (2) при его принятии должны соблюдаться правила производства, предусмотренные в Законе «Об административном производстве»; (3) он должен приниматься в форме, предусмотренной законом.
В связи с первым требованием надо отметить, что согласно Закону Республики Азербайджан «Об административном производстве», принятие административного акта уполномоченным административным органом является условием не его законности, а признания его действительности в соответствии со статьей 65.1.2 Закона. Поэтому законность административных актов с точки зрения формально-правовых норм согласно Закону «Об административном производстве» Азербайджана проверяется на основе двух последующих требований, отмеченных выше. Если выразится более конкретно, в это входит проверка соблюдения принципа объективного исследования обстоятельств дела, обоснования административного акта (согласно статье 61 Закона), обеспечения права выслушивания, соблюдения требований к форме административного акта и пр.
Если вышестоящий административный орган либо суд установят, что при принятии административного акта нарушались либо неправильно применялись правовые нормы об административном производстве, возникает вопрос о возможности устранения этих нарушений. Хотя в статье 63 Закона «Об административном производстве» предусмотрена возможность исправления ошибок в административных актах, но это правило касается только ошибок в записи и счете, носящих явный характер. Конечно, можно подумать о возможности применения данной нормы в отношении других ошибок и недостатков, допущенных во время административного производства, например, отсутствия обоснования административного акта, необеспечение права выслушивания и т. д. Так, если возможно устранить эти недостатки, связанные, например, с отсутствием обоснования административного акта, либо опеспечить права жалобщика высказать свое мнение по обстоятельствам дела в рамках производства в вышестоящем административном органе, то в этом случае отсутствует правовой интерес в отмене оспариваемого административного акта из за нарушения формально-правовых норм. Но если невозможно устранить нарушение формально-правовых норм в ходе административного производства и сушествует причинная связь между этим нарушением и административном актом, то акт должен быть признан незаконным с формально-правовой точки зрения и отменен.
Для того чтобы административный акт считался законным в материально-правовом смысле, он должен отвечать следующим требованиям: (1) наличие диспозицииуправомочивающей нормы, на которую ссылается административный орган в рассматриваемом деле в связи с принятием административного акта; (2) соответсвие административного акта общим требованиям законности; (3) выбор административным органом допустимого, правильного правого последствия в управомочивающей норме, которую он применяет.
Согласно статье 67 Закона «Об административном производстве», возможности отмены незаконных административных актов различается на основе их благоприятного или неблагоприятного характера. В соответсвии со статьей 2.0.10 Закона, благоприятный административный акт является актом, предоставляющим права заинтересованному лицу или подтверждающим его право либо снимающим возложенную на него обязанность (обязанности). Согласно статье 2.0.11, неблагоприятный административный акт считается актом, лишающим заинтересованное лицо его права или ограничивающим его право либо возлагающим на него определенную обязанность (обязанности). В статье 67.3 Закона предусмотрено, что незаконный неблагоприятный административный акт подлежит отмене в любом случае. В качестве примера таких актов можно привести распоряжение о сносе дома или решение о закрытии ресторана, принятые с нарушением формально-правовых и материально-правовых норм. В отличии от незаконных неблагоприятных административных актов, незаконные, но благоприятные административные акты могут быть отменены лишь в пределах ограничений, предусмотренных Законом «Об административном производстве». Если выразиться более конкретно, не допускается отмена незаконного благоприятного административного акта в случае доверия заинтересованного лица к его содержанию и охране данного доверия законом, а также в случае если он не причиняет вреда правам либо охраняемым законом интересам иных лиц, государственным или общественным интересам, предусматривает в отношении заинтересованного лица разовые либо текущие денежные либо имущественные обязательства или служит причиной возникновения таких обязательств. В случае, если заинтересованное лицо израсходовало предоставленные ему денежные средства либо использовало имущество и в связи с этим не в состоянии их вернуть, либо в случае их возвращения понесет значительный ущерб, данное лицо обладает правом на охрану доверия законом. Несмотря на это, в законе предусмотрены случаи, в которых заинтересованное лицо не может ссылаться на право на охрану доверия и соответственно, в этих случаях незаконный благоприятный административный акт может отменяться. Точнее, заинтересованное лицо не может ссылаться на право охраны доверия, если оно добилось принятия административного акта путем взятки, угрозы либо обмана, или путем предоставления документов, отражающих ошибочные либо искаженные сведения или заинтересованное лицо знало о незаконности административного акта, либо не знало этого по причине грубой неосторожности. В таких случаях отмена данного акта ликвидирует правовые последствия, возникшие с момента вступления его в силу. При этом заинтересованное лицо обязано возместить израсходованные денежные средства либо использованное имущество.
Согласно статье 67.8 Закона «Об административном производстве», незаконный благоприятный административный акт, причиняющий вред правам либо охраняемым законом интересам иных лиц, государственным или общественным интересам, подлежит отмене. Но отмена данного акта не ликвидирует правовые последствия, возникшие с момента вступления его в силу. В случае защиты законом доверия заинтересованного лица, данному лицу выплачивается компенсация за причиненный материальный вред ввиду его доверия содержанию административного акта.
В завершении хотел бы отметить, что в соответствии с Законом «Об административном производстве», незаконный административный акт может быть отменен в течение одного года с того дня, когда стали известны обстоятельства, обуславливающие отмену данного акта. Но это правило не распространяется на случаи, когда административный акт был принят с применением взятки, угрозы либо обмана. Заинтересованные лица должны официально уведомлятся об отмене незаконного административного акта.
| О.С. Рогачева д.ю.н., доцент кафедры административного и муниципального права ВГУ |
Административное судопроизводство в Российской Федерации: