Историко-правовой обзор становления и развития законодательства об административной ответственности в России

Длительное время в российской науке административного (полицейского) права не было чётких различий административных и уголовных правонарушений - преступлений и проступков. Оба эти понятия рассматривались как преступления, различающиеся степенью общественной опасности.

В отечественной юридической и исторической литературе достаточно распространено мнение о том, что вопрос о разграничении преступлений и проступков был поставлен в законотворческой идеологии и практике Российской империи ещё в XVIII веке[4]. Как утверждала императрица Екатерина II, «не надобно смешивать великого нарушения законов с простым нарушением установленного благочиния: сих вещей в одном ряду ставить не должно»[5]. Эта идея нашла воплощение в Уставе благочиния 1782 года, согласно которому лица, совершившие значительные правонарушения, направлялись в суд для определения им меры наказания, а по малозначительным нарушениям окончательное решение по делу принималось в полиции. В данном случае уже намечается практическое разграничение преступлений и проступков. Не случайно русские дореволюционные полицеисты последние две главы Устава благочиния называли «полицейским карательным кодексом»[6].

Попытки совершенствования законодательства в этом направлении продолжались и в течение I половины XIX века. Впоследствии, 23 марта 1861 г., в докладной записке императору Александру II о судебно-полицейском уставе главноуправляющий II отделением Государственного Совета граф Д.Н. Блудов указывал на необходимость отграничения преступлений, подведомственных уголовным судам, от «полицейских проступков», подлежащих в странах Западной Европы разбирательству специальными полицейскими судьями или административными органами[7].

Первым разработчиком судебно-полицейского устава был граф М.М. Сперанский, но подготовленный им проект так и не был рассмотрен Государственным Советом. Граф Д.Н. Блудов предлагал разграничить полномочия судебной власти и полиции в следственных действиях и отнести досудебное разбирательство дел об уголовных преступлениях к ведению судебных следователей, а производство по делам о маловажных преступлениях и проступках - к ведению мировых судей[8].

Проект судебно-полицейского устава, включавший 206 статей, был передан на рассмотрение общего присутствия II отделения Государственного Совета в феврале 1864 г., где подвергся многократным доработкам, после чего его окончательный вариант под названием «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» был представлен на рассмотрение императору Александру II и утверждён 20 ноября 1864 г[9]. Данный нормативно-правовой акт, который в настоящее время рассматривается в качестве прообраза современных административно-деликтных законов (КоАП РФ и соответствующего законодательства субъектов РФ), состоял из 13 глав, первая из которых содержала общие положения (перечень наказаний, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, виновность соучастников правонарушения и др.).

Остальные главы, составлявшие особенную часть Устава, содержали составы 150 проступков, разделённых в зависимости от объекта посягательств на 12 видов, соответствующих наименованиям глав Устава:

- глава 2 «О проступках против порядка управления»;

- глава 3 «О проступках против благочиния, порядка и спокойствия» (отделение первое «О нарушении благочиния во время священнослужения»; отделение второе «О нарушении порядка и спокойствия»);

- глава 4 «О проступках против общественного благоустройства»;

- глава 5 «О нарушениях устава о паспортах»;

- глава 6 «О нарушениях уставов строительного и путей сообщения»;

- глава 7 «О нарушениях устава пожарного»;

- глава 8 «О нарушениях уставов почтового и телеграфического»;

- глава 9 «О проступках против народного здравия»;

- глава 10 «О проступках против личной безопасности»;

- глава 11 «Об оскорблениях чести, угрозах и насилии» (отделение первое «Об оскорблениях чести»; отделение второе «Об угрозах и насилии»);

- глава 12 «О проступках против прав семейственных»;

- глава 13 «О проступках против чужой собственности»[10].

Уставом о наказаниях, однако, не были предусмотрены процессуальные основы разбирательства по маловажным проступкам (порядок наложения наказаний, процедура обжалования действий мировых судей, статус подготавливаемых ими документов, порядок досудебного разбирательства, а также применения мер административного пресечения)[11].

Мировые судьи были вправе определять следующие наказания:

1) выговоры, замечания и внушения;

2) денежные взыскания не свыше трёхсот рублей;

3) арест не свыше трёх месяцев;

4) заключение в тюрьме не свыше одного года.

Совершение малозначительных проступков не всегда означало наличие правонарушения. К признакам, исключающим ответственность за них, относились следующие:

1) совершение проступка случайно, «не только без намерения, но и без всякой неосторожности или небрежности»; таким образом, случайное совершение проступка отождествлялось с отсутствием обоих признаков вины;

2) совершение проступка лицом, не достигшим 10-летнего возраста;

3) совершение проступка «в безумии, сумасшествии и припадках болезни, приводящих в умоисступление и совершенное беспамятство»[12].

Многие из обстоятельств, смягчающих ответственность за правонарушение по Уставу о наказаниях, признаны таковыми и действующим правом. Не принимая во внимание естественные фразеологические различия, следует отметить достаточно сильное совпадение положений Устава со ст. 34 КоАП РСФСР от 20 июня 1984 года и со ст. 4.2 КоАП РФ от 30 декабря 2001 года (с изменениями и дополнениями):

1) «Сильное раздражение, произошедшее не по вине подсудимого» (п. 2 ст. 13 Устава о наказаниях) тождественно понятию аффекта в КоАП РФ (совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения). Следует отметить, что Устав о наказаниях непосредственно не использует понятие «аффект», хотя в научных работах того времени имелись соответствующие теоретические обоснования. Так, Н.С. Таганцев подразумевал под аффектом «внезапные, порывистые возбуждения организма, сопровождающиеся соматическими и психическими изменениями»[13].

2) «Крайность и отсутствие средств к проживанию и работе» (п. 3 ст. 13 Устава о наказаниях). Действующий КоАП РФ определяет указанные обстоятельства как совершение правонарушения при стечении «тяжёлых личных или семейных обстоятельств». По Уставу о наказаниях было необходимо подтверждение полного отсутствия денежных средств, обеспечивающих жизнедеятельность.

3) «Прежнее безукоризненное поведение» по смыслу Устава о наказаниях (п. 4 ст. 13) представляет собой не просто отсутствие в действиях, предшествующих правонарушению, признаков асоциальных действий: подразумевается, что маловажный проступок совершается впервые. В качестве смягчающего ответственность обстоятельства в действующем праве фактор первичности прямо и недвусмысленно принимается во внимание только Уголовным кодексом РФ, при этом необходимо выявление признаков преступления «небольшой тяжести, совершённого вследствие случайного стечения обстоятельств» (ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ определяет, что судья, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоящем кодексе или в законах субъектов РФ об административных правонарушениях). Очевидно, что безоговорочное отнесение в Уставе о наказаниях признаков первичности деяния к смягчающим ответственность обстоятельствам следует расценивать как проявление гуманности.

4) «Добровольное, до вынесения приговора, вознаграждение понесшего вред или убыток» (п. 5 ст. 13 Устава о наказаниях) и в современном законодательстве квалифицируется как обстоятельство, смягчающее ответственность за административное правонарушение (ст. 4.2 КоАП РФ). Российским имперским законодательством устанавливалось, что добровольное возмещение вреда возможно только в трёх случаях: а) после совершения проступка, но до момента его обнаружения; б) во время производства по делу; в) в период судебного разбирательства, но до обнародования решения мирового суда.

5) Признание и чистосердечное раскаяние подсудимого (п. 6 ст. 13 Устава о наказаниях).

Также Уставом о наказаниях были предусмотрены пять обстоятельств, усугубляющих вину подсудимого:

1) «Обдуманность в действиях виновного» (п. 1 ст. 14 Устава) свидетельствовала о наличии вины в форме прямого умысла - субъект осознавал противоправность своего деяния и желал или сознательно допускал наступление общественно опасных последствий.

2) Принадлежность подсудимого к привилегированному сословию или наличие интеллектуальных способностей также рассматривались Уставом о наказаниях в качестве отягчающего вину обстоятельства. В данном случае учитывались субъективные критерии - «образованность» подсудимого и «высокое положение в обществе». Такое положение вещей представляется справедливым, так как наличие сословных привилегий в России часто определяло и социальный статус лица в иерархии государственной службы, причём вред, причинённый субъектом, наделённым властными полномочиями, несопоставим с общественно опасными последствиями в деяниях других лиц.

3) «Упорное запирательство и в особенности возбуждение подозрения против невиновного» (п. 4 ст. 14 Устава), то есть нежелание сотрудничать с правоохранительными органами в период досудебного разбирательства или в судебном заседании, подтверждали принадлежность лица к асоциальным элементам, ещё более отягчали ответственность за дачу заведомо ложных показаний в отношении лиц, непричастных к правонарушению.

4) Рецидив правонарушений (ст. 14-1 Устава), который подразделялся (в отличие от соответствующего современного законодательства) на две разновидности: а) совершение того же или однородного проступка по отбытии наказания за предшествующие проступок или преступление; б) повторное совершение правонарушения лицом, освобождённым от наказания за совершения тяжких проступков или преступлений в результате амнистии или помилования.

5) Организация проступка и особо активная роль в его совершении (ст. 15 Устава). Характерно, что КоАП РФ (ст. 4.3) предусматривает наличие отягчающих признаков в действиях всех соучастников, не выделяя, например, организаторов правонарушения.

В заключение обзора российского имперского законодательства о полицейских проступках (аналогах современных административных правонарушений) приведём примеры некоторых подобных деяний, предусмотренных Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, и соответствующих им видов наказаний (в данном случае - административных наказаний):

- статья 30: «За ослушание полицейским или другим стражам, а также волостным и сельским начальникам при отправлении ими должности, когда требования сих лиц были законные, виновные подвергаются … денежному взысканию не свыше пятнадцати рублей»;

- статья 38: «За ссоры, драки, кулачный бой или другого рода буйство в публичных местах и вообще за нарушение общественной тишины виновные подвергаются … аресту не свыше семи дней или денежному взысканию не свыше двадцати пяти рублей»;

- статья 42: «За появление в публичном месте пьяным до беспамятства или в безобразном от опьянения виде виновные подвергаются … аресту не свыше семи дней или денежному взысканию не свыше двадцати пяти рублей»;

- статья 49: «За прошение милостыни по лени и привычке к праздности виновные подвергаются … заключению в тюрьме от двух недель до одного месяца»;

- статья 61: «За отлучку или проживательство без установленных видов там, где они требуются, или же с видами просроченными или ненадлежащими виновные, независимо от внесения следовавшей с них платы подвергаются … денежному взысканию не свыше пятнадцати копеек за каждый день, но во всяком случае, в общем итоге взыскания, не более десяти рублей»;

- статья 65: «За постройку или наружную перестройку здания без надлежащего дозволения, когда оно требуется законом, виновные подвергаются … денежному взысканию не свыше пятидесяти рублей»;

- статья 92: «За курение табаку на улицах и площадях там, где это воспрещено, виновные подвергаются … денежному взысканию не свыше одного рубля»;

- статья 116: «За несоблюдение надлежащей опрятности и чистоты при продаже съестных припасов виновные подвергаются … денежному взысканию не свыше пятнадцати рублей»;

- статья 127: «За неохранение пьяного, который не мог без очевидной опасности быть предоставлен самому себе, продавцы питейных заведений подвергаются … денежному взысканию не свыше пяти рублей»;

- статья 142: «За самоуправство, а равно за употребление насилия, однако без нанесения тяжких побоев, ран или увечья … виновные подвергаются … аресту не свыше трёх месяцев»;

- статья 169: «За кражу предмета ценою не свыше трёхсот рублей виновные подвергаются … заключению в тюрьме на время от трёх до шести месяцев»;

- статья 174: «За обмер и обвес при продаже, купле или мене товаров или иных вещей, а равно за другие обманы в количестве или качестве товара, или в расчёте платежа, или же при размене денег виновные, когда цена похищенного не превышает трёхсот рублей, подвергаются … заключению в тюрьме на время от одного до трёх месяцев»[14].

Как представляется, данные деяния, обладая определённой общественной вредностью, весьма характерны и для нашего времени. Причём некоторые из них, исходя из современного состояния законодательства, в Российской Федерации не являются административно наказуемыми. Ряд указанных общественно вредных деяний даёт нам пример весьма целесообразного регулирования общественных отношений в административно-деликтной сфере.

Институт административной ответственности (и, соответственно, административных наказаний) в дальнейшем, после Октябрьской революции 1917 года, несмотря на отмену имперского законодательства, также подлежал правовой регламентации. Однако следует заметить, что реальная преемственность в законодательном конструировании административных правонарушений (полицейских проступков) была утрачена и возобновлена лишь в последние годы существования Союза ССР.

Так, Постановлением Народного комиссариата юстиции РСФСР от 18 декабря 1917 года была установлена административная ответственность за проступки, связанные с использованием печати против революции, против народа. Декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 11 апреля 1918 г. местным Советам рабочих и крестьянских депутатов предоставлялось право применять меры административной ответственности и административного принуждения в целом уже и к почтово-телеграфным работникам за саботаж. Использовалась в те годы административная ответственность и в целях охраны труда на производстве. Например, Декретом СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «Об инспекции труда» была установлена ответственность в виде штрафа, налагаемого на виновных в нарушении правил, охраняющих жизнь, здоровье и труд трудящихся. А это не что иное, как проявление административной ответственности[15].

В первые годы советской власти административная ответственность была одним из важнейших средств осуществления функций нового государства, а также воспитания его граждан и наказания злостных нарушителей законности. Здесь следует упомянуть о таких важнейших на тот период нормативных актах в этой сфере, как:

- декрет СНК РСФСР от 16 апреля 1920 г. «О реквизициях и конфискациях», нормы которого в целях подавления сопротивления враждебных сил революции наделяли органы Народного комиссариата продовольствия, Совета народного хозяйства и Всероссийской чрезвычайной комиссии правом применять административное принуждение в виде конфискации и реквизиции имущества;

- декреты ВЦИК РСФСР 1922 г., установившие административную ответственность в виде ареста на срок до двух недель за невыполнение натуральных налогов, а также в виде административной высылки, применявшейся в целях изоляции причастных к контрреволюционным выступлениям лиц, в отношении которых признавалось возможным не применять уголовных санкций[16].

Можно приводить и другие примеры, но целесообразнее будет, обобщая нормы тех лет, сказать, что в годы становления советской власти, последующей социалистической индустриализации страны и коллективизации её сельского хозяйства административная ответственность в основном распространялась на различного рода контрреволюционные проявления и последующее уничтожение бывших эксплуататорских классов.

Говоря об административной ответственности как о правовом институте, следует сказать, что поскольку уже в первые годы советской власти различными государственными органами было издано множество нормативных актов в этой сфере, а содержавшиеся в них правила, регулирующие однородные общественные отношения, нередко были различны и противоречивы, в силу чего требовали определённой унификации и систематизации, то ещё тогда возникла необходимость проведения работы по его кодификации. Первый проект кодифицированного акта, именуемого как «Административный кодекс РСФСР», был разработан ещё в 1924 году, но в силу ряда обстоятельств так и не был принят[17].

Впоследствии вопрос о кодификации законодательства об административной ответственности был поднят только в 60-е годы прошлого века, но уже в рамках всего союзного государства, и к 1980 году был подготовлен проект «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административной ответственности». Политбюро ЦК КПСС в целом его одобрило, изменив частично лишь название, и в октябре 1980 года Верховный Совет СССР принял «Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях», в соответствии с которыми впоследствии (начиная с 1984 года) были приняты соответствующие кодексы всех бывших союзных республик[18].

Так, в частности, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был принят 20 июня 1984 года, а вступил в действие с 1 января 1985 года[19]. Данный нормативно-правовой акт просуществовал семнадцать с половиной лет, - до 1 июля 2002 года, когда вступил в силу ныне действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях, принятый 30 декабря 2001 года[20].

Как представляется, такой способ систематизации административно-деликтного законодательства как кодификация - наиболее оптимальный вариант должного развития последнего.

Таким образом, институт административной ответственности (в современном его понимании) является сравнительно «молодым» правовым институтом в России. Целенаправленное правовое регулирование административно-деликтных отношений на общегосударственном законодательном уровне началось лишь в 1864 году с принятия Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Данный нормативно-правовой акт - прообраз всего действующего в настоящее время законодательства об административной ответственности, а признаки определённого в Уставе 1864 года «полицейского проступка» есть не что иное, как характеристика административного правонарушения. Кроме того, предписанные указанным имперским Уставом общие правила назначения наказания за совершение полицейского проступка в определённой степени восприняты Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

[1] См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2009. - С. 603.

[2] См.: О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста: Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 50. - Ст. 9186.

[3] См. подробнее: Тимошенко И.В. Административная ответственность: конспект лекций. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. - С. 6 - 8.

[4] См.: Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. - 1974. - № 5. - С. 73.

[5] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том II: Часть Особенная. - изд. 4-е. - СПб., 1903. - С. 89.

[6] Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. - Иркутск: Иркутский гос. ун-т, 1927. - С. 14.

[7] Андреевский И.Е. Полицейское право. Т.1: Полиция безопасности. - СПб., 1874. - С. 283.

[8] См. там же. - С. 284.

[9] См.: Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями от 20 ноября 1864 г. // С.З. - 1864. - Т. VIII. - СПб.: Типография второго отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1864.

[10] См.: Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями от 20 ноября 1864 г. // С.З. - 1864. - Т. VIII.

[11] См.: Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник. - М.: Статут, 2000. - С. 98 - 99.

[12] Там же. - С. 86.

[13] См.: Таганцев Н.С. Лекции по русскому уголовному праву. Общая часть. - Вып. II. - СПб., 1888. - С. 502.

[14] Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями от 20 ноября 1864 г. // С.З. - 1864. - Т. VIII. - СПб.: Типография второго отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1864.

[15] См.: Кобалевский В.Л. Очерки советского административного права. - Харьков, 1924. - С. 245 - 246.

[16] См.: Тимошенко И.В. Административная ответственность: конспект лекций. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. - С. 13 - 15.

[17] См. там же. - С. 15.

[18] См. там же. - С. 15 - 16.

[19] Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1984. - № 27. - Ст. 910.

[20] Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.