Понятие, особенности и сфера приме- нения административных договоров

Административный договор – это соглашение, заключаемое государственным органом в рамках реализации его публично-правовых полномочий и направленное на осуществление публично-правовой, властной деятельности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации

Возможно ли существование такого явления как административный договор? По этому поводу споры не утихают. Основные аргументы против

Для административного права характерна властность – любые административные правоотношения связаны с осуществлением власти. Следовательно, при осуществлении власти нет никаких других вариантов кроме одностороннего властного волеизъявленияàВсе, что касается реализации административных полномочий так или иначе может быть связано только с изданием административных актов или с совершением юридически-значимых действий à договор в административных правоотношениях не допустим в принципе, потому что он может использоваться только для прикрытия реальной односторонне направленной власти государственных органов, которые осуществляют административные функции. Если есть договор, значит это договор гражданско-правовой, но не административный.

Во многих ситуациях такая логика оправдана реальным положением вещей, но тем не менее такая точка зрения современным условиям не соответствует, в первую очередь условиям административной реформы, которая предполагает, что государство разворачивается к человеку лицом и строит свои отношения с гражданами не на принципах командования, а на прицнипах сотрудничества (не во всех случаях конечно – когда речь идет о задержании правонарушителя, то там остается властность и применение юридической силы, если потребуется. Имеем в виду только обычное течение жизни). Если государство будет соотносить свою деятельность с интересами частных лиц, в том числе если интересы государства и частных лиц будут согласовываться в том числе в юридической форме, то это будет куда более эффективнее, чем диктовка государством своих условий. Для достижения цели государству необходима поддержка граждан, которую оно разумеется не получит, если будет обращаться с гражданами в стиле командования

Если мы признаем существование административного договора, то встает вопрос – любые ли договоры, заключаемые государственными органами, могут признаваться административными? Позиции -

1) Любые договоры, заключаемые государственными органами можно считать административными.

2) В деятельности государственной администрации можно выделять как административные договоры, так и договоры принципиально иной природы (прежде всего гражданско-правовые).

3) Любые договоры, которые заключаются государственными органами носят гражданско-правовой характер.

Когда мы смотрим на эту ситуацию практической точки зрения, у нас появляются несколько обстоятельств, которые затрудняют решение вопроса о квалификации договора, которые затрудняют решение вопроса о квалификации договора -

1) Государство, даже осуществляя деятельность в форме участника Гражданского Оборота, даже заключая сделки, все равно преследует определенный публичный интерес, оно все равно не действует в частном интересе как другие участники гражданского оборота и с этой точке зрения говорить о гражданско-правовом договоре в его исконном с точки зрения правовой природы смысле достаточно сложно, т. к. они заключаются участниками гражданского оборота прежде всего в своем интересе, коих у государства обнаруживаться не должно. Тем более государство – субъект достаточно специфический, в реальности государство не может выступать в гражданском обороте самостоятельно и действует только через свои органы. В конечном счете, получается, что отличить ситуации, когда государственные органы представляют государство как субъект публичного права и ситуации, когда государственные органы представляют государство как субъект гражданского права, бывает достаточно трудно.

2) Законодательство не знает понятия административного договора – нет такого термина, нет отдельного правового регулирования административного договора, есть общие положения об обязательствах ГК, где есть ряд статей, которые регулируют порядок заключения, исполнения, расторжения и т. д. договоров. Если возникает конфликт с заключением какого-либо договора, то суды государственные органы имеют явственную склонность апеллировать к положениям Гражданского кодекса, потому что больше не к чему, и здесь им приходиться обосновывать, что речь идет именно о гражданско-правовом договоре, а не об административном.

Собственно все эти обстоятельства сильно затрудняют возможность выделить административный договор и отделить от гражданско-правового договора (например, договор поставки для государственных нужд – с одной стороны речь идет о государственных нуждах (если говорить о закупке каких-либо товаров, то государственный орган закупает что-либо даже не для своих нужд, а для нужд целого ряда государственных структур), с другой – речь идет о закупке определенного товара. Это будет гражданско-правовой договор, т. к здесь однозначно идет речь именно об имущественных правоотношениях, которые обладают очень явственными признаками, которые характерны для отношений, возникающих из гражданско-правовых договоров. По содержанию договор подпадает под регулирование гражданского законодательства и с этой точки зрения считаться административным не может.

Что же может тогда считаться административным договором?

Административный договор отличают следующие особенности:

1) регулируется нормами публичного права (не только с точки зрения механизма заключения, но и с точки зрения содержания этого договора, т. е его содержание должно предполагать некий специальный режим осуществления полномочий органа исполнительной власти. Этот специальный режим предполагает, что отношения, оформляемые с помощью договора, будут публичными, а именно административными правоотношениям )

2) обеспечивается защита общественных, публичных интересов (Признак предполагает наличие публичного интереса. Если государственный орган удовлетворяет собственные организационные потребности, то имеет место договор, который не может считаться административным. Это договор связанный, например, с материально техническим обеспечением государственного органа. В этом отношении нужно разделять общий публичный интерес, заложенный в основу реализации исполнительной власти и интерес, который преследует конкретный государственный орган, связанный с организацией его работы.)

3) одна из сторон административного договора – государственный орган, заключая этот договор, орган реализует свою публично-правовую компетенцию и действует в рамках публично-властных полномочий, которые ему предоставлены в системе исполнительной власти; Когда орган реализует свою гражданскую правоспособность, он не может рассматриваться как участник административного договора

4) заключение административного договора – сложный юридический состав, включающий, помимо собственно договора, также односторонний административно-правовой акт (например, при поступлении на государственную службу - служебный контракт и приказ о назначении на должность). Этот признак вообще характерен для механизма принятия решений в органах исполнительной власти и поэтому в меньшей степени позволяет нежели остальные позволяет отличить гражданско-правовой, от административного. (Например, приватизация – понятно, что, в конечном счете, приватизация состоится заключением договора купли-продажи, но этому все равно должно предшествовать принятие нескольких административных актов)

Административные договоры можно разделить на следующие виды:

– (I) договоры, заключаемые внутри системы государственной администрации и связанные с регулированием внутренних административных правоотношений: служебный контракт и соглашение о передаче полномочий между органами исполнительной власти (ст.26.8 Закона №184-ФЗ). Если соглашение еще играет реальную роль в регулировании передачи исполнения части полномочий, то служебный контракт фактически правового значения почти не имеет – в основном все условия прохождения государственной службы определяются нормативными актами императивно.

– (II) договоры, заключаемые между государственными органами и частными лицами: инвестиционные договоры различных видов (кафедра коммерческого права не согласна[S22] с тем, что это административные договоры, считает их гражданско-правовыми). – соглашение о разделе продукции, концессии (Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"). Договор концессии – то, что отличает его от договора аренды объекта, находящегося в государственной собственности, есть некий специфический публичный интерес в реализации проекта и ряд специфических обязательств, связанных с этой заинтересованностью, которые возлагаются на концессионера в связи с участием в концессионном проекте.