Тема 5. Государственная власть, форма правления и государственный режим.

Вопросы:

1. Сущность и конституционное регулирование государственной власти. Государство как политический институт. Понятие, функции и конституционно-правовые характеристики государства (правовое, демократическое, социальное, светское).

2. Структура государственной власти и модели ее организации. Единство государственной власти и разделение властей, их совместимость в зарубежных и странах СНГ.

3. Форма правления: понятие и классификация.

4. Монархия: понятие и виды. Абсолютная монархия. Дуалистическая монархия. Парламентарная монархия.

5. Республика: понятие и виды. Президентская республика. Парламентарная республика. Смешанная (президентско-парламентарная) республика.

6. Государственный режим: понятие и виды.

Конституционные нормы, содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому же чаще всего определение «го­сударственная» отсутствует, говорится просто о власти или о суверени­тете народа. Основные законы устанавливают, что власть исходит от народа (ст. 20 конституции ФРГ (Германии) 1949 г.), принадлежит наро­ду (ст. 1 конституции Бразилии 1988 г.), народ осуществляет суверенитет (ст, 1 конституции Италии 1947 г.). Эти краткие формулировки полу­чают развитие во многих главах и статьях основных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики, о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельности и др. В своей совокупности они образуют институт государственной влас­ти, занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного права.

Государственную власть следует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая как единое целое, независимо от ее кон­кретных проявлений в различных ветвях власти, например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая власть не всегда является государственной. Политическая, но до образования Китайской Народной Республики еще не государственная власть существовала в течение почти трех десятилетий в красных, советских, освобожденных районах Китая под руководством Коммунистической партии, повстан­ческие органы десятилетие или более того осуществляли политическую власть в освобожденных от португальских колонизаторов районах Анго­лы, Гвинеи-Бисау, Мозамбика. С образованием соответствующих госу­дарств предгосударственная политическая власть переросла в государст­венную.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных с го­сударственной властью, в разных странах различен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Кубы 1976 г., Китая 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристика власти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направ­лениях политики государства по отношению к различным социальным группам населения. В основных законах капиталистических и постсоци­алистических государств, в современных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет, хотя и в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и даже социалистическом (Индия, Шри-Ланка и др.) государстве.

Обобщение конституционно-правовых норм на мировом уровне сви­детельствует о том, что структура конституционно-правового института государственной власти складывается из различных норм, образующих его элементы. Это:

1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» в подавляющем большин­стве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ», определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классов и социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть не­трудящихся, как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Афри­ки, придерживающихся социалистической ориентации);

2) положения о характере государственной власти (например, формулировка о диктату­ре пролетариата в конституции Вьетнама 1980 г., замененной новой кон­ституцией в 1992 г., положения о демократической диктатуре народа в конституции Китая 1982 г., статья, провозглашающая власть трудовых сил народа в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.);

3) положе­ния о целях и принципиальных направлениях деятельности государст­венной власти (например, сосредоточение усилий на развитии, способ­ном создать социалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится в конституции объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения о структуре государственной власти (например, разделе­ние ее на ветви законодательной, исполнительной и судебной власти по конституции Сирии 1973 г. и единство власти в руках органов типа советов по конституции Кубы 1976 г.);

5) положения об органах, осу­ществляющих государственную власть (например, различные органы за­конодательной, исполнительной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры по конституции Китая 1982 г.);

6) положения о путях, формах, методах осуществления государственной власти (например, де­мократический централизм по конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципации граждан по конституции Колумбии 1991 г., которая гово­рит о «партиципаторном и плюралистическом государстве»).

Рассмотрим названные элементы более подробно.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных носи­телях в большинстве конституций ограничиваются положениями о при­надлежности власти народу. К ним примыкают нормы о демократичес­ком и социальном государстве. Иначе решается этот вопрос конститу­циями стран тоталитарного социализма, где принята концепция власти трудящихся. В первых же статьях этих конституций утверждается, что государственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминает также сол­дат, в конституции Афганистана 1987 г., принятой в период деклариро­ванной социалистической ориентации, упоминались также ремесленни­ки и кочевники). Иногда в этом подходе есть исключения. Конституции Зимбабве и Танзании, действовавшие в период социалистической ориен­тации этих стран, говорили только о народе в целом, а конституция Египта, действующая в период капиталистического развития страны, содержит положения о власти трудовых сил народа.

Конституция Социалистической Республики Вьетнам соединяет оба этих подхода. С одной стороны, в ней говорится, что государственная власть принадлежит народу, что Вьетнам является государством народа, через народ и для народа, а с другой — что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2)

Наконец, существует и третий подход, получивший выражение в кон­ституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с фактически неограниченной властью королей и султанов (Бахрейн, Катар, Саудов­ская Аравия и др.). Обычно в них провозглашается, что власть исходит от монарха (в Кувейте эти положения сочетаются с положениями о влас­ти народа), иногда в конституциях мусульманских государств говорится, что суверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполните­лем его воли.

Формулировки конституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиальное значе­ние для всего конституционного законодательства. Если источник и субъект власти — народ, то формирование органов, выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательного права, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избира­тельных правах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу или трудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но часто и неизбежны. Известно, что ограничения избирательных прав по социальному признаку практиковались в свое время во Вьетнаме, Китае, Монголии, Румынии, Танзании, Эфиопии и некоторых других странах (те или иные категории «эксплуататоров» лишались избирательных прав). «Контрреволюционеров» лишали избирательных прав в период социалистической ориентации в Анголе и Мозамбике, делается это и в современном Китае. Если по конституциям ведущим в союзе трудовых сил является рабочий класс, то возможно неравное представительство, когда этот класс считается более ценным выразителем воли трудящихся. Городское население, а по существу, рабочий класс, имеет и сейчас преимущественное представительство в Китае, причем в отношении к сельскому населению при представительстве в парламенте эта пропор­ция составляет 8 : 1, в провинциальных собраниях народных представи­телей (советах) — 5:1.

Наконец, когда по конституциям власть исходит от монарха, то пред­ставительные органы, если они есть, имеют только консультативное зна­чение (Кувейт), широко используются такие структуры (совет аш-шура, меджлис и др.), которые заменяют отрицаемые фундаменталистской му­сульманской доктриной выборные народом органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другим элементом этого института — с нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти в конституционном праве отсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированных клас­сах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей вер­ховенства какого-либо класса, его властвования (например, концепция диктатуры пролетариата) иногда запрещена законами (порой законами о политических партиях). На деле, однако, реальная ситуация часто расхо­дится с конституционными нормами о власти народа. В развитых капита­листических странах реальные рычаги властвования находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок крупной буржуазии и поме­щиков (например, в Пакистане), блок финансовой буржуазии с полуфео­дальной знатью(в Саудовской Аравии). В отдельных современных пост­социалистических странах реальные рычаги государственной власти на­ходятся в руках блока крупных чиновников и формирующейся «новой буржуазии», нередко срастающейся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти существует в конституционном праве тоталитарных социалисти­ческих государств и был принят в странах социалистической ориента­ции. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту кон­ституций выражает государство, находит свое естественное продолже­ние в концепции социальной диктатуры, т.е. власти определенного клас­са или блока классов и социальных слоев. Впервые в истории конститу­ций это получило выражение в формулировках о диктатуре пролетариа­та, пролетариата и беднейшего крестьянства. В настоящее время таких положений в конституциях уже почти нет (сохранилось лишь в КНДР, во Вьетнаме исключено в 1992 г.), но в Китае применяется термин «демо­кратическая диктатура народа». Слово «демократическая» призвано смягчить крайне негативное значение термина «диктатура», а упомина­ние о народе придает последней более широкую социальную основу (по официальным толкованиям в состав народа, особенно в прошлом, могли включаться не только трудовые классы и слои населения, но и часть «эксплуататоров» — национальная буржуазия).

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях стран социалистической ориентации, где ис­пользовался, правда, не всегда, термин «революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населе­ния. Перечень этих сил был неодинаков (в одних странах упоминалась только «неэксплуататорская буржуазия», в других — армия, ремеслен­ники, чиновники), но основу блока, как утверждалось в конституциях, составлял союз рабочих и крестьян (ст. 2 конституции Бенина 1977 г.).

На деле в странах тоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в руках иерархической структуры органов правящей ком­мунистической партии, директивам которых подчинялись советы, осу­ществлявшие по конституциям «полноту власти», а в странах социалистической ориентации власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководителей, еще более персонализирована, чем это было в социалис­тических странах (нередко полнотой власти обладал президент — гене­ральный секретарь, председатель правящей, почти всегда единственной партии, действия которого иногда имели волюнтаристский и непредска­зуемый характер).

Положения о целях и направлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемого конституционно-правового инсти­тута присущи большинству конституций мира. В конституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе о благе народа, но в современных конституциях капиталистических стран (пор­тугальской 1976 г., испанской 1978 г. и др.) содержатся развернутые формулировки. В конституции Италии 1947 г. говорится о задаче устра­нять препятствия, которые мешают участию трудящихся в политичес­кой, экономический и социальной организации страны. В основных зако­нах стран тоталитарного социализма и некоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий, которые должна осуществлять государственная власть, имеются особые разделы и главы, посвященные директивным принципам политики государства. В консти­туциях стран тоталитарного социализма обычно говорится о целях стро­ительства социализма, рациональном распределении средств потребле­ния и накопления, осуществлении планирования, обеспечении прогрес­са образования, науки, техники, культуры, повышения производитель­ности труда. В ст. 4 конституции Китая 1982 г. в качестве задачи государ­ства сказано и о планировании рождений. В развивающихся странах нередко говорится о целях создания справедливого общества и повыше­ния благосостояния народа (Бразилия), ускоренного экономического развития (Бангладеш), ликвидации эксплуатации человека человеком (Алжир), создания социалистических отношений на основе исламских ценностей (Йемен).

Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в дан­ной стране. В условиях плюралистической системы основные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная система исходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различ­ное выражение в системе органов государства. Вопросам об органах государства, их взаимоотношениях посвящено много конституционных норм, по своему объему они занимают в институте государственной власти доминирующее положение. Их удельный вес просто несравним ни с одним другим элементом этого института: в отличие от отдельных статей, посвященных, например, характеру государственной власти или ее задачам, регулирование системы органов, их взаимоотношений занимает обычно несколько глав в основном законе. Если принята кон­цепция разделения властей, то государственные органы строятся в за­висимости от их характеристики как законодательных, исполнительных и судебных; на местах тоже могут быть государственные органы — они представляют власть центра, государственную власть. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и был принят в неко­торых так называемых странах социалистической ориентации: органами государственной власти в специальном, конституционно-правовом зна­чении этого понятия считались только представительные органы типа советов. Другие органы, включая правительство, характеризуются не как органы государственной власти, а как органы управления, право­судия, прокуратуры и др.

Последний элемент института государственной власти — нормы, характеризующие методы ее деятельности. В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма (убеждения, демокра­тические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы). В конкретных отраслях права используется более дробная классифика­ция. Анализируя конституционные нормы зарубежных стран, можно установить, что государственная власть широко применяет методы сти­мулирования или поощрения (например, положения конституций стран тоталитарного социализма о поддержке государством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможности проводить без уведомле­ния полиции мирные собрания в закрытых помещениях), охраны (раз­личные гарантии прав личности), требований (регистрация политичес­ких партий в некоторых странах обязательна), запрета и, соответст­венно, ответственности за его нарушение (запрещение предварительной цензуры).

Возникновение теории разделения властей связано с борьбой креп­нувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к огра­ничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, испол­нительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена изби­раемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; счита­лось, что ему будут подчинены министры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам — с участием представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).

Против такого организационно-правового подхода к структуре госу­дарственной власти выступили другие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).

В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции — основном законе США 1787 г. — они, по суще­ству, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов...» — создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суве­ренитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организацион­но-правовое разделение властей. В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение властей).

В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колум­бии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, со­ставляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании специальных избирательных трибуна­лов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выбо­рах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархичес­кий характер, завершаясь высшим избирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем созда­ния специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым основы организации государства. Наконец, чет­вертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже социологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти — корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др.

В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рас­сматривавшаяся как особая разновидность государственной власти.

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китай­ской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной влас­ти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по сущест­ву, имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некото­рых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопро­никновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижней палатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (в Великобритании в основном наследственную, а в Канаде — назначаемую) и главу государства (в Австралии, Канаде — генерал-губернатора), без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от латинского глагола «ветаре» — запрещать), что выражается в праве главы государства воз­вратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, глава государст­ва участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называе­мое делегированное законодательство или принятие органами исполни­тельной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституцион­ных норм о регламентарной власти).

В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), вер­ховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юриди­ческой силы.

В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные ис­полнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отли­чие от «публичных» (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обви­нительного заключения и предание суду высших должностных лиц (пре­зидента, министров и др.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата только принимает решения об отрешении от должности высших должностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, судит их уже обыкновенный суд).

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концеп­ция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регули­рование сложилось позже — в практике Верховного суда США при тол­кованиях конституции. «Отцы конституции США» стремились к уравно­вешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении. имеет система сдержек и противовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Брази­лии, Мексики, США, другой президентской республики не может рас­пустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить прези­дента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); прези­дент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон­гресс преодолевал его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не пред­усмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы конгресса не­действующими. В отличие от президентской республики в США в парла­ментарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, не отме­няет возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе не­возможно управлять обществом — альтернативой этому являются анар­хия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей дово­дятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалисти­ческих и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.

Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его территориально-по­литического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государ­ствах, имеющих автономные образования политического характера, ос­новные законы решают вопрос о вертикальном разделении властей (го­сударственной власти федерации и государственной власти ее субъек­тов, а также государственной власти политической автономии в унитар­ном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территори­ального коллектива — также и о разделении государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федера­ции, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полно­мочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные за­коны. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, на Украине по кон­ституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разгра­ничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а суще­ствуют только органы иной публичной власти — власти территориально­го коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.

Идеологическое обоснование необходимости единства власти появи­лось задолго до возникновения теории разделения властей и имело пер­сонифицированный характер (в том числе обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и в усло­виях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.

Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некото­рых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рас­сматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.

Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которо­му придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единст­ва природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государствен­ных органов, обусловленное необходимостью согласованного управле­ния обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разде­ление властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единство власти с точки зрения содержания конститу­ционных норм обеспечивалось принадлежностью власти народу (в боль­шинстве стран), или трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходи­лись во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка соци­ального единства власти допускает конституционно признанные проти­воречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке: «союз и борьба одновременно».

Второй аспект единства государственной власти — единство принципиальных целей и направлении деятельности государственных органов — получил выражение в конституционном праве в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государ­ственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше на примерах стран с различными социально-политическими систе­мами. Без такого целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление, хотя и в неодинаковой степени и в различ­ном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парла­ментов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодатель­ной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.

Третий, организационно-правовой аспект единства государствен­ной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тотали­тарного социализма и доктринально разработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была принята концепция сове­тов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное со­брание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных пред­ставителей — в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — на местах) рассматриваются как орга­ны государственной власти в масштабе страны и в каждой администра­тивно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зре­ния конституционной доктрины считаются лишь органами государствен­ного управления, правосудия, контроля и т.д., но не власти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного, полицейский явля­ется представителем власти. Действительность противоречила консти­туционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, центральные органы которой прини­мали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).

Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому ис­пользованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государ­ственном управлении. Концентрация власти в одних руках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ее элементы имеют только негативный характер. Требование социального единства власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревную­щихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревно­вания при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так как усилия государст­венного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обще­ством крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного ор­гана или одного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправ­ления являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости об­ществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризи­сов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х годах, во Франции в 60-х годах).

Таким образом, две основные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» между различными органами государственной власти. Наиболее общим подхо­дом конституционного права в современных условиях является соедине­ние идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено и в новейших кон­ституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике Казахста<