Нормативно-правовая основа административного судопроизводства в России и за рубежом
При изучении данного вопроса студент должен имеет в виду, что для современной правовой системы России характерна множественность и противоречивость правовых источников, регулирующих осуществление административного судопроизводства. Конституционный Суд РФ в одном из решений отнес к процессуальному законодательству, регулирующему в настоящее время административное судопроизводство: ГПК, АПК и КоАП.
Между этими кодексами существуют определенные нестыковки и противоречия по вопросам правового регулирования разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений, Ряд расхождений между этими актами обусловлен принципиальными соображениями, другие нестыковки связаны с различием в подходах разработчиков к решению юридико-технических вопросов.
Так, АПК устанавливает на законодательном уровне, что в арбитражных судах гражданские дела рассматриваются в порядке гражданского производства, а дела, возникающие из публично-правовых отношений,- в порядке административного судопроизводства (ст. 29). В ГПК этот вопрос решается иначе: дела, возникающие из публично-правовых отношений, определяются как гражданские дела (ст. 22, 26, 27), а порядок их разбирательства – как гражданское судопроизводство (ст. 255). Тем самым в ГПК используется сложившийся еще в советскую эпоху подход, не учитывающий положения ст. 118 Конституции РФ и правовую позицию Конституционного Суда.
Существенные различия обнаруживаются в регулировании АПК и ГПК порядка разбирательства дел об оспаривании нормативных актов. Они касаются состава суда (ст. 194 АПК и ст. 246 ГПК), сроков рассмотрения дел (ст. 194 АПК и ст. 252 ГПК), момента, с которого нормативные акты признаются недействующими (ст. 195 п. 5 АПК и ст. 253 ГПК). Этот перечень нестыковок в регулировании Кодексами схожих вопросов по делам из административно-правовых отношений можно продолжить. В ряде случаев они трудно объяснимы.
В ГПК РФ из предмета его регулирования исключено рассмотрение дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, выносимых органами публичной администрации. Оно отнесено исключительно к предмету правового регулирования КоАП. Однако необходимо иметь в виду, что КоАП РФ устанавливает единую процессуальную форму разбирательства дел общую как для органов (должностных лиц) публичного управления, так и для судов.
Между тем дифференциация этой формы объективно необходима, ибо правосудие должно осуществляться в особых процессуальных формах.
В КоАП не закреплен ряд важнейших общепроцессуальных принципов любого судопроизводства, в частности, принцип состязательности сторон Такой подход к правовому оформлению административного процесса в судебных органах не согласуется с ч. 3 ст. 123 Конституции. Более того, можно утверждать, что в КоАП нормы, относящиеся к осуществлению правосудия, минимальны и не обеспечивают необходимых гарантий состязательности и равноправия сторон.
В то же время законодатель в АПК по-иному решает вопрос о порядке привлечения к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности и об оспаривании ими наказательных постановлений. Тем самым он вводит для разрешения схожих дел два разных правовых режима: для граждан и для предпринимателей, причем для предпринимателей такой режим оказывается более благоприятным.
Таким образом, в настоящее время административное судопроизводство в России регулируется тремя различными кодексами, в основании которых лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приемы регламентации разбирательства административных дел. Вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда административное судопроизводство как форма осуществления судебной власти, установленная Конституцией, не имеет собственного процессуального акта, а регулируется тремя, часто не состыкующимися в этом вопросе, кодексами.
Учитывая данное обстоятельство, правовое регулирование административного судопроизводства в общих судах нормами Гражданско-процессуального кодекса нельзя не рассматривать как временное явление, обусловленное историческими особенностями развития России в советский период.
2. Стадии административного процесса.
Административный процесс в органах административной юстиции складывается из ряда стадий. Начальной стадией является возбуждение административного дела. Инициатором административного процесса чаще всего является частное лицо, неудовлетворенное административным решением и обращающееся с исковым заявлением. Административный процесс может инициироваться также публичным служащим или органом публичной администрации. Обращение в органы административной юстиции с претензией к актам управления может быть обставлено рядом ограничений.
Во многих странах (Испания, Мозамбик, Португалия и др.) считается, что подача административного иска и возбуждение процесса возможно лишь при наличии у сторон активной и пассивной легитимации. Она предполагает, что право требовать объявления акта несоответствующим закону обладают лишь те, кто имеет прямой интерес в этом, те, кому, административным решением причинен прямой ущерб (активная легитимация). Ответчикам предоставляется пассивная легитимация. Так, испанский Закон об административно-тяжебном процессе 1998 г. наделяет пассивной легитимностью административные органы, на действия или решения которых подается иск, а также лица, в чью пользу свидетельствуют права, вытекающие из оспариваемого акта. Любое лицо, не являющееся стороной, может выступать на стороне администрации, если оно имеет прямой интерес в сохранении оспариваемого акта.
В большинстве зарубежных стран действует общее правило: до обращения в административный суд частное лицо должно в обязательном порядке оспорить неудовлетворяющий его административный акт в органе, издавшем этот акт. В случае отклонения претензии, заинтересованное лицо может в течение определенного срока обратиться в административный суд. Так, во Франции административный суд не начинает разбирательство определенных видов административных исков до получения отказа от административного органа урегулировать спор мирным путем.
Сроки заявления претензий к актам управления в связи с нарушением субъективных публичных прав в разных странах различны. Как правило, они устанавливают весьма узкие временные рамки для оспаривания. Во Франции они составляют 2 месяца со дня опубликования административного акта, в Греции - 75 дней, в Боливии - 90, в США - 60, Турции - 90 дней.