Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации

Действующая Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1). Права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и гарантии утверждаются как основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает их. Принцип связанности государства правами и свободами установлен ст. 2: "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства". Чрезвычайно важным представляется и введение прямого запрета антиправового (правонарушающего) закона: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55).

Реализация и эффективность этих принципов и норм обеспечивается установлением развернутой системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, которая венчается конституционным правосудием в лице его специального органа – Конституционного Суда РФ. По задачам, объему и способам реализации своей деятельности в сфере конституционного контроля Суд выступает как орган, важнейшая функция которого – защита прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод обусловлен признанием приоритетного значения института прав и свобод в системе основ конституционного строя России; его включение в раздел "Основы конституционного строя России" является и теоретически, и практически принципиально важным.

В этой связи следует особо отметить, что в некоторых разработках западных юристов относительно полномочий и роли конституционного суда тезис о защите прав и свобод как основополагающей функции конституционного суда оспаривается и акцент переносится на его функцию в качестве "стража конституции"*. Обоснование такой позиции состоит как в том, что во имя защиты Конституции допускается ограничение прав и свобод, так и в тезисе "об относительности" основных прав и политических интересов. Отдельные российские юристы также рассматривают права и свободы как ценность, равнозначную интересам государства. Подобное уравнивание представляется неправомерным, ибо оно открывает государству возможности вопреки Конституции манипулировать правами и свободами человека в угоду политической целесообразности. Тем самым деформируется представление о самой сущности прав человека, об их роли как способа контроля за властью, о предназначении института конституционного контроля.

* См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 279.

Как уже отмечалось, приоритет прав и свобод человека признается неотъемлемым принципом правового государства; более того, этот приоритет как высшая ценность действует на всех трех уровнях права – национальном, региональном и международном. Исходя из этих правовых установок как определяющих его деятельность и его решения, Конституционный Суд обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Эта двуединая функция – защита Конституции и защита прав и свобод – неделима и неразрывна. Данная позиция подтверждается в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ 1994 г. Статья 3 Закона о полномочиях Конституционного Суда начинается с определения целей конституционного правосудия, к которым относится защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Как видим, все три указанные в законе цели, в сущности, органически связаны с правами и свободами, защита которых становится не только важнейшей, но и сквозной функцией Конституционного Суда.

О том, что именно эта функция является или должна быть ключевой в деятельности органов конституционного контроля, нас убеждают как теоретические выводы, основанные на системном и телеологическом толковании соответствующих конституционных норм, так и сложившаяся практика. В системе конституционного контроля демократических государств она отмечена общей тенденцией расширения юридических источников, цель которых – обоснование и защита прав и свобод человека. Особенно наглядно это прослеживается на примере Конституционного совета Франции. В последние годы он существенно расширил пространство защиты прав и свобод человека, включив в него преамбулу Конституции 1958 г., которая признает юридическую значимость основных прав и свобод, провозглашенных в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а также социальных и экономических прав граждан, закрепленных в Конституции 1946 г. В это пространство включаются и так называемые фундаментальные принципы права, признаваемые законодательством Республики со ссылкой на преамбулу Конституции 1946 г. В качестве источников конституционно гарантированных прав и свобод эти принципы приравниваются по значимости к самой Конституции и толкуются наравне с ее текстом; обычно они выводятся либо из отдельных конституционных положений, либо из совокупности органических законов, либо из свода действующего законодательства, включая кодексы.

Определяющая роль института прав и свобод человека при осуществлении конституционного контроля в современном мире стала типичной для многих стран. Сошлемся на пример Австрии. В 1984 г. Конституционный Суд этой страны признал 27 нормативных актов не соответствующими Конституции, из них в 16 случаях по той причине, что они ограничивали основные права человека, а в 1985 г. Суд объявил неконституционными 33 нормативных акта, из них 22 – на том же основании*.

* См.: Еrтасоra F. Grundriss der Menschenrechte in Österreich. Wien, 1988. S. 309.

В условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства права и свободы человека и гражданина являются в деятельности Конституционного Суда доминирующей ценностью. Они выступают основополагающим критерием, по которому Суд оценивает соответствие законов и иных нормативных актов Конституции РФ.

Рассматривая защиту прав и свобод как ключевую функцию Конституционного Суда, мы исходим из особо значимого для российской Конституции принципа, согласно которому права и свободы человека являются неотчуждаемыми, принадлежащими ему от рождения, т. е. естественными. Глубинный смысл этой новой для нашего конституционализма характеристики прав человека состоит прежде всего в признании за ними особого, приоритетного статуса и соответственно высшей степени защищенности.

Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и свобод человека прослеживается и подтверждается и в ретроспективе функционирования института конституционного контроля начиная с Комитета конституционного надзора, созданного в 1989 г., еще в период существования СССР. Не обладая достаточными полномочиями, не будучи наделенным необходимым механизмом реализации выносимых им заключений и являясь в силу этого практически совещательным органом, Комитет тем не менее внес значительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш взгляд, в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету конституционного надзора права возбуждать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-вторых, правом принимать окончательные решения только по актам, которые нарушали права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных договорах с участием СССР (отменять другие нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет права не имел).

Используя свои полномочия в этой области, Комитет конституционного надзора признал противоправной практику применения неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан.

Если принять во внимание, что именно в области регулирования прав и свобод советских граждан сложился и действовал обширный массив подзаконных нормативных актов (постановлений, распоряжений, приказов и инструкций), которые в большинстве своем не публиковались и носили закрытый ("для служебного пользования") характер и потому не были известны гражданам, то значимость этого решения трудно переоценить. К тому же Комитет предписал в 3-месячный срок опубликовать все закрытые акты, в противном случае по истечении этого срока они утратят юридическую силу. В ряде своих заключений Комитет конституционного надзора признал противоречащими Конституции и международным пактам о правах человека установленные в законодательных актах ограничения свободы передвижения и выбора места жительства в форме прописки; квалифицировал как антиконституционный Указ Президента СССР о запрете проведения демонстраций в центре Москвы.

Однако недостатки в функционировании системы конституционного надзора были настолько очевидны, что в России возникла идея создания института конституционного контроля, осуществляемого по типу и образцам, которые получили широкое распространение в послевоенной Европе, включая бывшие социалистические страны. Развитие этого института было связано с необходимостью утверждения конституционного правосудия в качестве надежного гаранта демократии, законности и защиты прав человека от произвола и их массового нарушения. Многолетний опыт деятельности конституционных судов в демократических странах подтверждает их важную роль в реализации данных ценностей. В силу этого они считаются неотъемлемой принадлежностью системы правового государства.

Еще до распада СССР Конституция РФ была дополнена ст. 165¹, в которой определялись полномочия Конституционного Суда; закон о нем был принят 12 июня 1991 г. В качестве высшего судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствия Конституции законов, указов Президента, постановлений Правительства, их отмена в случае признания неконституционными; запрет антиконституционных политических партий и общественных объединений; разрешение споров о компетенции различных государственных органов и т. д. Возросла юридическая сила решений Конституционного Суда: его постановления о несоответствии нормативных актов Конституции и международным договорам являлись окончательными и не могли быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачивали юридическую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие такие акты, обязаны были устранить допущенные в результате этого нарушения основных прав или законных интересов граждан.

Следует отметить и широкий правовой диапазон решений Конституционного Суда о несоответствии нормативно-юридических актов Конституции. Такие решения распространялись и на нормы других актов, которые были основаны на нормативном акте, признанном неконституционным, о чем указывалось в постановлении Суда. В случае отсутствия специального указания эти нормативно-юридические акты не могли применяться судами, другими органами или должностными лицами. Если какие-либо нормативно-правовые акты были отменены или утратили действие в результате принятия нормативного акта, признанного неконституционным, они вновь обретали утраченную силу (ч. 4 ст. 65). Кроме того, Конституционный Суд мог придать своим постановлениям об антиконституционности обратную силу (но не более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.

Осуществляя контроль за конституционностью законодательства, Конституционный Суд одновременно выступал гарантом прав и свобод человека. Например, признав в январе 1992 г. неконституционным Указ Президента РФ об объединении в одно ведомство Министерства безопасности и Министерства внутренних дел, Конституционный Суд мотивировал свое решение тем, что такое слияние мощных "силовых" структур может создать реальную угрозу правам и свободам человека и гражданина.

В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму защиты прав и свобод – индивидуальную жалобу. Правом индивидуальной жалобы наделялся широкий круг лиц: граждане, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, которые полагали, что их основные права и законные интересы были нарушены или не защищены решением суда либо иного государственного органа, должностного лица. Основанием жалобы по закону являлись нарушения, ставшие результатом: 1) неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; 2) применения нормативного акта, не подлежащего применению; 3) не соответствующего Конституции истолкования нормативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы Конституции, когда она может быть применена непосредственно (ч. 1 ст. 66).

Используемое в Законе применительно к индивидуальной жалобе понятие "правоприменительная практика" позволяло усилить контроль за применением права в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в российских условиях того периода имело первостепенное для защиты прав и свобод значение. Такая система была направлена на то, чтобы провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функционирования государства и общества, а не оставались бы декларацией, мертвой буквой, как это зачастую имело место в советский период.

В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще на одну существенную особенность. Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если оспариваемое решение представляло собой обыкновение (ч. .2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприменительной практике подход, ставший своего рода правовым стереотипом или обычаем. Смысл этой своеобразной формы – обыкновения – состоял в том, чтобы сосредоточить внимание Конституционного Суда на наиболее распространенной управленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких требований при приеме индивидуальных жалоб, цель которых – отсечь нехарактерные для практики случаи. При этом законодатель исходил из того, что российские граждане обладают конституционным правом обращаться с жалобой в суды общей юрисдикции по поводу нарушения их прав и свобод.

Объявляя правонарушающее обыкновение антиконституционным, Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в конституционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе исполнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной инстанцией, Конституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в законе, правоприменительной практики, в том числе и Верховного Суда, если его решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея Конституционного Суда как высшего гаранта прав и свобод граждан.

Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рассмотрению, Конституционный Суд квалифицирует обыкновение, на основе которого принято обжалуемое решение, как антиконституционное, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или законный интерес – защищены компетентным органом, если для этого не имеется иных препятствий, кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкновение считалось главным условием принятия индивидуальной или коллективной жалобы к рассмотрению.

Однако по Закону Конституционный Суд мог также рассматривать жалобу на решение, которое хотя и не было принято в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значению способно такое обыкновение создать (ч. 3 ст. 66). С обыкновением Закон связывал и ряд требований к подателю жалобы, в которой он обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном Суде важно для правоприменительной практики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67).

Упор на институт обыкновения в качестве основного объекта деятельности Конституционного Суда был обусловлен особенностями функционирования правоприменительной практики России в советский и постсоветский периоды. В этой практике, включающей и судебную, складывались обыкновения, подчас искажавшие смысл и объем не только конституционного, но и всего законодательного регулирования прав и свобод, поскольку в основе такой практики лежали, как правило, подзаконные акты различных исполнительных органов (инструкции, приказы, распоряжения), зачастую закрытые, секретные и т. п., вводившие всевозможные дополнительные ограничения прав и свобод, неведомые гражданам.

Введение такой формы индивидуальной жалобы имело целью ограничить поток жалоб, исключив возможность обращаться в Конституционный Суд по любому поводу. Как своеобразное условие приема и рассмотрения индивидуальной или коллективной жалобы обыкновение помогало не только выявлять нарушение конституционных прав и свобод гражданина в каждом отдельном случае, но и пресекать антиконституционность правоприменительной практики.

Нам представляется, что указанные выше требования существенно осложняли для граждан возможность подачи жалобы. Они требовали специальных и профессиональных знаний, информированности относительно правоприменительной практики и способности дать квалифицированную оценку тенденциям ее развития. Очевидно, что оценка жалобы с этих позиций – дело самого Конституционного Суда, который и должен мотивировать отказ в принятии жалобы именно по этим основаниям. Созданный же российским законом фильтр из трудновыполнимых для граждан условий и требований объективно ограничивал возможности граждан обращаться в Конституционный Суд.

Несмотря на отмеченные недостатки, защита прав и свобод граждан была успешно осуществлена в результате ряда принятых Конституционным Судом решений. В годовом отчете – послании Верховному Совету РФ от 5 марта 1993 г. "О состоянии конституционной законности в РФ"* излагаются основные установки и решения Суда по защите прав человека. Была признана неконституционной правоприменительная практика по следующим вопросам: увольнение граждан с работы только по причине достижения ими пенсионного возраста Суд квалифицировал как дискриминацию; установление срока обжалования незаконных увольнений с работы – как ограничение права на судебную и иную защиту; административный порядок выселения граждан из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора, но без права судебного обжалования такой санкции – как нарушение права на судебную защиту; ограничение возмещения причиненного ущерба определенным сроком выплаты (за три месяца вынужденного прогула) при восстановлении незаконно уволенных на работе**.

* См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 5, 6.

** Всего за период своего существования (1991–1993 гг.) Конституционный Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав и свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в пользу граждан, права которых Конституционный Суд взял под свою защиту. См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М. 1995 С. 122-123.

Особо следует отметить, что, проверяя конституционность законов и основанной на них правоприменительной практики, связанных с правами и свободами граждан, Конституционный Суд в процессе разбирательства, при вынесении решений и их обосновании широко использовал весь комплекс международных документов о правах человека. Опираясь на международно-правовые нормы и реализуя свое право законодательной инициативы, а также такие формы, как послания Верховному Совету о состоянии конституционной законности, представления компетентным органам власти, которые в обязательном порядке подлежали рассмотрению, Конституционный Суд оказывал большое влияние на изменение и совершенствование российского законодательства, на приведение его в соответствие с установленными на международном уровне стандартами по правам человека. Он заложил основы для последующего закрепления международно-правовых принципов и норм о правах и свободах в новой Конституции РФ 1993 г. В ряде положений Конституции провозглашается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутригосударственным правом. В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации "признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией".