Толкование административно-деликтного закона

Толкование административно-деликтного закона практически предполагает толкование его норм.

Под толкованием норм административно-деликтного закона понимается деятельность судебных органов, иных государствен-

ных органов, их должностных лиц, негосударственных организа­ций, ученых и отдельных граждан по уяснению, разъяснению, определению смысла правовых норм.

Толкование дает возможность понять содержание административно-деликтной нормы, ее основную цель и направленность и возможные последствия действия толкуемого предписания. В про­цессе толкования выясняются историческая обстановка принятия этой нормы, условия, в которых происходит толкование, анализи­руется текст статьи (нормы), официальные и неофициальные ее разъяснения, другие близкие по содержанию нормы, материалы периодической печати, научные работы и т.д.

Толкование необходимо, оно воплощается как в правотворчес­кой, так и в правоприменительной, научной деятельности, учеб­ном процессе.

В правотворческой деятельности толкование осуществляется еще на стадии формирования, создания или изменения норм. Создатели в первую очередь должны уяснить действительный смыл и назначение будущих предписаний, сопоставить их с дей­ствующими. Ведь значительная часть издаваемых норм так или иначе имеет связь с уже существующими волеизъявлениями (нормами) законодателя. Например, благодаря толкованию тер­мина «административная ответственность», употребляемого в предшествующем КоАП, в новом КоАП введена отдельная статья с кратким определением административной ответственности (ст. 4.2). Подобное произошло и с определением совокупности административных правонарушений (ст. 2.7).

Практическое исполнение административно-деликтных норм не в меньшей мере, чем в правотворческой деятельности, требует их осмысления, поскольку способствует точному и единообразно­му пониманию и применению норм, правильному разрешению дел об административных правонарушениях, а следовательно, соблю­дению законности. Такая необходимость толкования для судов, иных органов (должностных лиц), ведущих административный процесс, не умаляет значения толкования и гражданами. Понима­ние смысла административно-деликтных норм гражданами при их исполнении (соблюдении) также играет большую роль. Ведь незнание правовой нормы или непонимание ее не освобождает от ответственности никого, в том числе и граждан.

Для уяснения содержания некоторых административно-деликтных норм, единообразного и точного их применения в статье 1.3

КоАП дается разъяснение отдельных терминов, используемых в КоАП. Этому помогают также законодательные определения, да­ваемые в КоАП по отдельным вопросам, а также примечания к некоторым статьям. Например, в части 1 статьи 2.1 дается поня­тие административного правонарушения, в части 2 статьи 2.3 раскрывается сущность покушения на административное правона­рушение, в статье 2.4 определяется соучастие в административном правонарушении. Примечания имеются лишь к отдельным стать­ям, и все они находятся в Особенной части КоАП (ст.ст. 10.5, 11.36, 13.1, 13.6, 13.7, 13.12, 18.9, 18.14, 18.21, 24.5).

Толкование административно-деликтных норм не одинаково. В целях лучшего понимания толкование можно разделить на виды. Виды зависят от оснований разграничения толкования. Обычно толкования классифицируют по следующим признакам:

1. приемам (способам);

2. объему;

3. субъекту, осуществляющему толкование;

4. юридической силе.

По приемам (способам) толкования различаются:

1.грамматическое;

2.логическое;

3.систематическое;

4.историческое.

Грамматическое толкование в литературе называют еще лексическим, филологическим, текстовым, языковым. Оно пред­ставляет собой анализ отдельных слов, текста правовой нормы грамматического смысла всего предложения, группы предложе­ний. Здесь выясняется род, число, падеж имен существительных и прилагательных; лицо, время, число и вид глаголов; значение употребляемых союзов, предметов, знаков препинания и т.п. Например, при уяснении смысла диспозиции части 2 статьи 23.8 КоАП, в которой записано: «Нарушение сроков перечисления в бюджет денежных средств, полученных от реализации имущества, обращенного в доход государства, а также представление недосто­верных сведений о реализованном имуществе»,— можно прийти к убеждению о том, что здесь законодатель предусмотрел два вида нарушения порядка обращения имущества в доход государства, соединенных союзом «а также». Первое и второе деяния могут рассматриваться в качестве самостоятельного законченного адми­нистративного правонарушения.

Чтобы уяснить диспозицию статьи 17.1, гласящей: мелкое ху­лиганство — это «нецензурная брань в общественном месте, оскорбительное приставание к гражданам и другие умышленные действия, нарушающие общественный порядок, деятельность организаций или спокойствие граждан и выражающееся в явном неуважении к обществу»,— необходимо произвести анализ от­дельных слов, терминов, значений союзов, знаков препинания, в частности, установить смысл понятий «нецензурная брань», «об­щественное место», «оскорбительное приставание», «умышленные действия», «общественный порядок», «явное неуважение». Вы­ясняя значения союзов и знаков препинания, можно прийти к убеждению о получении трех видов правонарушений, которым присущи общие признаки: нарушение общественного порядка, де­ятельности организаций, спокойствия граждан и проявления явного неуважения к общему или к отдельному гражданину.

В первом случае союз «и» соединяет три предложения (свиде­тельствует о трех видах правонарушений), во втором — два тер­мина, в которых выражены общие признаки, присущие трем ви­дам правонарушений. Для применения нормы требуется наличие обоих признаков. Союз «или» подчеркивает, что для наличия пра­вонарушения достаточно одного из признаков: нарушения «обще­ственного порядка», «деятельности организации», «спокойствия граждан».

Логическое толкование предполагает использование законов формальной логики для уяснения смысла административно-деликтной нормы. Бывает, что в ряде случаев смысл нормы не сов­падает с буквальным смыслом.

Таким образом, при грамматическом толковании изучается как лексическая и синтаксическая, так и смысловая структура текста нормы.

Систематическое толкование способствует установлению места нормы в системе других норм, ибо осуществляется сопос­тавление толкуемой нормы с другими, относящимися к данному вопросу. Ведь любая административно-деликтная норма взаимо­действует с другими нормами этого института, нормами админист­ративного права, а также других отраслей права. В первую оче­редь в систематическом толковании нуждаются нормы отсылоч­ного и бланкетного характера. Так, осуществляя толкование нормы статьи 12.1 — «нарушение индивидуальным предпринима­телем или должностным лицом установленного порядка ведения

бухгалтерского учета (учета предпринимательской деятельности) и отчетности»,— необходимо сопоставить ее с нормами Граждан­ского кодекса Республики Беларусь (ГК), Закона Республики Бе­ларусь «О предпринимательстве в Республике Беларусь», части 3 статьи 1.3 КоАП, определяющей должностное лицо, с нормами Закона Республики Беларусь «О бухгалтерском учете и отчетнос­ти». Только такое сопоставление и уяснение отдельных норм при­веденных нормативных правовых актов раскрывает сущность рассматриваемой нормы.

Сопоставляя содержание статьи 9.3 «Оскорбление» с нормой статьи 23.5 — «Оскорбление должностного лица государственного органа при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе»,— можно прийти к убеждению, что состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.3, является родовым, и она может применятся лишь тогда, когда не охватывается специальной нормой статьи 23.5. Уяснить суть нормы, находящейся в части 1 статьи 23.15, можно лишь проанализировав статьи 21 и 26 Трудового кодекса Респуб­лики Беларусь (ТК), определяющие возраст, с достижением кото­рого допускается заключение трудового договора, и документы, предъявляемые при заключении трудового договора.

Историческое толкование используется в тех случаях, когда возникает необходимость выяснения конкретной исторической обстановки, побудившей принятие толкуемой нормы, ее социаль­ного назначения, а следовательно, тех целей, для которых она была принята. Историческое толкование помогает получить пра­вильное представление о норме в период ее принятия и на день применения, если она еще не потеряла своей значимости. Напри­мер, статья 158 «Распитие спиртных напитков на производстве» КоАП 1984 г. в последние годы по существу не применялась, так как с расширением рыночных отношений она постоянно теряла свою значимость. Подобное происходило и со статьей 149 «Мел­кая спекуляция». Историческое толкование способствует выявить нормы, которые формально не отменены, но фактически утратили свою значимость.

В зависимости от объема различают следующие толкования адмннистративно-деликтных норм:

1. буквальное;

2. ограничительное;

3. распространительное.

Буквальное толкование является наиболее распространенным и состоит в трактовке нормы в строгом соответствии с ее текстом. Восприятие нормы должно быть таким, как сформулировано, за­писано в статье или одном из ее пунктов, т.е. быть буквальным. Отклонение от «буквы закона» недопустимо, так как оно может повлечь за собой нарушение законности, искажение содержания, смысла административно-деликтной нормы.

Буквальное толкование тесно связано с ограничительным и распространительным.

Ограничительное толкование бывает тогда, когда интерпрета­тор установил, что подлинное содержание нормы уже ее тексту­ального содержания. Например, часть 1 статьи 160 КоАП 1984 г. «Доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения. По­купка спиртных напитков для лиц, не достигших 21 года» была сформулирована так: «Доведение несовершеннолетнего до состоя­ния опьянения родителями или иными лицами» и не отвечала на вопрос, кто понимается под «иными лицами», а следовательно, кто должен нести ответственность за данное административное правонарушение: взрослые или лица, достигшие 16-летнего воз­раста, с которого наступала административная ответственность. Ученые и правоприменительная практика пришли к выводу, что к ответственности могли привлекаться только лица, достигшие 18-летнего возраста. Таким образом произошло ограничение круга субъектов административной ответственности за данное админист­ративное правонарушение.

Конечно, подобные явления в законотворчестве нежелатель­ны. Правовые нормы должны быть сформулированы точно, лако­нично и понятно.

Распространительное толкование осуществляется тогда, ког­да действительное содержание нормы шире, чем это следует из буквального текста административно-деликтной нормы. Напри­мер, буквальное толкование статьи 158 КоАП 1984 г. привело к выводу о том, что правонарушением является распитие спиртных напитков на производстве (на рабочих местах, в помещениях и на территории предприятий, учреждений, организаций) только в ра­бочие дни рабочим или служащим. Использование приемов логи­ческого толкования позволило расширить понимание этой нормы и рассматривать правонарушением распитие спиртных напитков на производстве и в нерабочие дни, если подобное осуществля­-

лось на рабочих местах, в помещениях и на территории предприя­тий, учреждений, организаций.

Не исключается возможность под видом распространительно­го толкования применение административно-деликтной нормы по аналогии. В КоАП, в отличие от УК, не существует нормы, прямо запрещающей применение закона по аналогии. Тем не менее в статье 4.1, части 6 статьи 4.2, частях 1 и 2 статьи 4.8 КоАП уста­новлено, что административная ответственность может наступить за противоправное деяние, которое прямо предусмотрено Особен­ной частью КоАП. Например, в части 6 статьи 4.2 замечено, что «физическое лицо подлежит административной ответственности только за те совершенные им противоправные деяния и наступив­шие вредные последствия, предусмотренные настоящим Кодексом, в отношении которых установлена его вина», в части 2 статьи 4.8 определено, что «юридическое лицо может нести ответственность только за административные правонарушения, прямо предусмот­ренные статьями Особенной части настоящего Кодекса».

Применение аналогии закона может вести к нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Так, на практике, при применении нормы статьи 17.3 нередко толкование общественного места осуществляется довольно широко и в это по­нятие включаются не только места в населенных пунктах, но и места, специально предназначенные для отдыха людей вне насе­ленных пунктов. Таким образом, получается, что распитие алко­гольных напитков возможно только в местах, предназначенных для их употребления. К ним относятся предприятия торговли и общественного питания. Квартиру же можно относить к общест­венному месту, поскольку она нигде не упоминается в качестве разрешенного места. Налицо нарушение прав и интересов гражда­нина. По этой причине расширительное толкование должно при­меняться как исключение и на основании тщательного анализа текста правовой нормы и использования других видов толкова­ния, в том числе и исторического.

По субъекту, осуществляющему толкование административ­но-деликтной нормы, оно подразделяется на аутентическое, ле­гальное (делегированное), судебное (административное) и докринальное (научное).

Аутентическое толкование — это такое, которое осуществля­ется органом, издавшим данную норму. Его могут проводить Парламент и Президент путем издания обычно такого же по

форме правового акта, как и акт, в котором находится толкуемая норма. Потребность в подобном разъяснении появляется прежде всего тогда, когда на практике норма вызывает определенные неясности, противоречиво применяется, т.е. наличествуют отс­тупление от буквы, ошибки и неправильности в применении. Так, 16 мая 1985 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством». На основании его был принят аналогичный Указ Президиума Верховного Совета БССР и внесены соответствующие изменения в статью 159 КоАП. В це­лях правильного применения установленных норм в борьбе с пьянством Президиум Верховного Совета СССР постановлением (т.е. иным по форме актом) от 30 сентября 1985 г. разъяснил, что под появлением в общественных местах в пьяном виде, оскорбля­ющем человеческое достоинство и общественную нравственность, следует понимать такое поведение лица, находящегося в состоя­нии опьянения, которое представляет собой явное нарушение общепризнанных норм (непристойные высказывания или жесты, грубые выкрики, назойливое приставание к гражданам и т.п.), если такие действия в соответствии с законодательством не вле­кут ответственности за мелкое хулиганство1.

Легальное толкование осуществляет орган, уполномоченный разъяснять содержание нормы. Он сам не принимал эту норму, но ему предоставлено право давать толкование. Такие специальные полномочия могут быть постоянными или разовыми, в виде отдельного поручения, даваемого вышестоящими органами. Разъ­ясняемые положения обязательны для тех субъектов, которые входят в юрисдикцию органа, производящего толкование. Легаль­ное толкование справедливо называют еще делегированным, поскольку органы наделяются полномочиями разъяснять нормы, ими не принятые. Наиболее часто встречающимися легальными толкованиями являются разъяснения, даваемые Пленумом Вер­ховного Суда Республики Беларусь. Они выражаются в форме издания постановлений по результатам обобщения судебной практики и являются обязательными для всех судов, а также органов государственного управления при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с толкуемыми нормами.

[1] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 41. Ст. 777

Не исключается судебное толкование нормы в процессе ее применения при рассмотрении конкретного дела об администра­тивном правонарушении. Подобное разъяснение дается в опреде­лениях и постановлениях судов, как правило, вышестоящих инстанций (областных, Верховного Суда, председателей этих су­дов). Такое толкование является обязательным для нижестоящих судов только в отношении конкретного дела об административ­ном правонарушении.

Не запрещается давать подобное толкование и органам госу­дарственного управления по результатам обобщения практики рассмотрения дел об административных правонарушениях адми­нистративными комиссиями, комиссиями по делам несовершен­нолетних, органами внутренних дел. Легальное толкование осно­вывается на обобщении и анализе практики по делам об админи­стративных правонарушениях, достижениях правовой науки и направляет суды, органы государственного управления админист­ративной юрисдикции на соответствующее понимание административно-деликтной нормы в целях единообразия и соответствия норме права административно-юрисдикционной практики.

Доктринальное (научное) толкование административно-деликтной нормы производится научными организациями, учеными в научных трудах: диссертациях, монографиях, учебниках, ком­ментариях к нормативным актам, научных статьях, лекциях. Оно является весьма необходимым, полезным и учитывается в право­творческой и правоприменительной деятельности, а также помо­гает гражданам глубже понять суть правовой нормы. Научное толкование, как правило, имеет аргументированный характер и основывается на анализе правоприменительной практики. В этом его достоинство и заслуженный авторитет.

В зависимости от юридической силы (юридических результа­тов), сферы действия актов разъяснение и толкование разграни­чивают на два вида:

1 официальное;

2. неофициальное.

Официальное толкование — это такое, которое дается уполно­моченным на то государственным органом в специальном его пра­вовом акте и является обязательным для исполнителей толкуемой административно-деликтной нормы. Это, по существу, директива о том, как следует понимать соответствующую норму.

Официальное толкование подразделяется на нормативное и казуальное.

Под нормативным толкованием понимается такое разъяснение административно-деликтной нормы, которое носит общий харак­тер, распространяется на все случаи, предусмотренные толкуемой нормой, и обязательно для всех органов и лиц, подведомственных органу, дающему толкование. Такое толкование способствует единственному и правильному применению нормы.

Рассматриваемое толкование хотя и называется нормативным, но не содержит самостоятельных правовых норм. По субъекту оно совпадает с аутентическим толкованием.

Казуальное толкование — это разъяснение административ­но-деликтной нормы, которое дается судебным органом или орга­ном государственного управления по поводу рассмотрения конк­ретного дела об административном правонарушении. Подобные разъяснения осуществляются вышестоящими судами, органами государственного управления и адресуются нижестоящим судам, административно-юрисдикционным органам, постановление кото­рых является неправильным, содержит ошибки, не соответствует норме. По существу казуальное толкование касается лишь тех органов, которые участвовали в рассмотрении дела об админист­ративном правонарушении. Между тем, оно имеет значение и для других в целях улучшения их работ, для унификации администра­тивно- юрисдикционной практики.

Неофициальное толкование, во-первых, могут давать любые органы и организации, практические и научные работники, граж­дане, не наделенные специальными полномочиями по разъясне­нию административно-деликтных норм, во-вторых, оно дается в виде советов, рекомендаций, комментариев, в-третьих, оно не яв­ляется юридически обязательным при применении нормы и на него не может быть сделана ссылка при рассмотрении дела.

Глава 4

Наши рекомендации