Понятие и предмет административного права

Административное право является отдельной самостоятель­ной отраслью права. Как и любая другая отрасль права, админис­тративное право — это часть норм правовой системы Республики Беларусь, обладающая всеми ее признаками.

Административное право носит сугубо объективный харак­тер, не имеет каких бы то ни было личных свойств, не принадле­жит какому-либо отдельному субъекту. Ему присущи социальные свойства, направлено оно в конечном счете на людей и работает для людей. Следовательно, нормы административного права су­ществуют не сами по себе, а предназначены для всех членов об­щества, их организаций, не исключая государство в целом и его органы. Административное право тесно связано с государством, с его деятельностью и служит установлению в обществе единого в рамках отрасли порядка. Более того, возникновение норм, приоб­ретение ими юридического свойства сопряжено с официальными решениями государства, его органов. Правовые нормы не возни­кают и не приобретают государственную значимость сами по себе. Для этого требуются государственные воля и решения. Государ­ство же и обеспечивает реализацию этих норм.

В целом право Республики Беларусь — это основной государ­ственный регулятор социальных связей, это система правовых норм, которые получают свое выражение в официальной фор­ме — государственных актах.

В законе Республики Беларусь от 4 января 2002 г. №81-3 «О внесении изменений и дополнений в закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"» дано определение права: «право — система общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечива-

емых государством в целях регулирования общественных отноше­ний»¹.

Административное право также представляет собой систему общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкци­онируемых) государством, преимущественно органами государ­ственного управления или судьями (судом) в целях регулирова­ния не всяких общественных отношений, а только управленческих общественных отношений (отношений, складывающихся в про­цессе осуществления государственного управления).

Отличительными чертами административного права явля­ются:

1) специфический круг общественных отношений, регулируе­мых его нормами;

2) регулирование государственного управления, из которого возникают указанные общественные отношения;

3) особенность административно-правового регулирования;

4) динамичность;

5) элементы публичности в его характере;

6) охват всех отраслей государственного управления, вклю­чая межотраслевое управление и управление народным хозяй­ством, предприятиями, учреждениями и организациями;

7) регулирование внутриорганизационных управленческих от­ношений во всех государственных органах;

8) распространение его норм на сферы частного предприни­мательства;

9) некодифицированность норм;

10) незаконодательный характер значительной части норм;

11) преимущественная направленность на администрацию, ор­ганы государственного управления.

Одни из указанных особенностей определяются объективны­ми, отраслевыми свойствами административного права, другие — природой государства и социально-экономическим устройством общественной жизни в стране.

Обособление административного права в отрасль права, в са­мостоятельную группу норм происходит прежде всего благодаря наличию своеобразного предмета — особых общественных отно­шений. Такие отношения весьма специфичны, отличаются одно­родностью, целенаправленностью и имеют свое содержание и форму.

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 7, 2/830.

Административное право регулирует управленческие общес­твенные отношения — отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственного управления, что свойственно исключительно данной правовой отрасли.

Управленческие отношения многообразны, как и само госу­дарственное управление. Но надо отметить, что не всякие управ­ленческие отношения урегулированы нормами права; правда, от этого они не теряют своего управленческого характера. Те из них, которые получили правовое закрепление, становятся администра­тивно-правовыми, обязательными к воплощению в соответствую­щей форме.

Правовое регулирование осуществляется с целью упорядоче­ния, придания общественным отношениям единого порядка и правового свойства. Таким образом проявляется функционирова­ние исполнительной власти, осуществляется выражение государ­ственной воли.

Нормами административного права регулируются уже сущест­вующие, установившиеся, но еще не получившие правового обес­печения управленческие отношения. Кроме того, нормами адми­нистративного права устанавливаются новые управленческие от­ношения, т.е. осуществляется развитие управленческих отноше­ний. Административное право способствует внедрению прогрес­сивных и наиболее эффективных начал в государственное управ­ление. К сожалению, право может являться и тормозом, препят­ствием, затруднять развитие нового в управлении. Между тем одного принятия правовой нормы недостаточно для изменения уже существующей управленческой практики. Дело в том, что право применяется не всегда и не автоматически; нередко его нормы просто нарушаются, не исполняются. В целях обеспечения их реализации существуют надзор, контроль, различные виды го­сударственного принуждения.

Таким образом, первая и главная характерная черта административного права состоит в том, что его нормы регулируют управленческие общественные отношения, составляющие предмет рассматриваемой отрасли права. Административное право без своего предмета всего лишь абстракция, отвлеченное понятие, ре­ально не могущее существовать.

Между тем, ряд ученых, не отрицая того, что предметом ад­министративного права являются управленческие общественные отношения, несколько по-иному подходят к определению рас­сматриваемого предмета. Так, Б.Н. Габричидзе, "с одной стороны,

ограничивает его только сферой исполнительной власти (органи­зацией и деятельностью исполнительной власти), с другой — расширяет область действия административного права и включа­ет сюда внутриорганизационную деятельность руководителей других государственных органов, реализацию административной власти судьями и общественными организациями¹. Ю.М. Козлов полагает, что «...предмет административного права включает по существу две группы общественных отношений управлен­ческого характера: отношения, непосредственно связанные с осу­ществлением государственного управления, т.е. реализацией исполнительной власти (главная, или основная группа), и иные отношения, в частности, внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспо­могательная группа)»². Подобного взгляда придерживается и Б.М. Лазарев. Он пишет, что «...административное право в самой общей форме может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере государ­ственного управления, т.е. те общественные отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами Совет­ского государства исполнительной и распорядительной деятель­ности»³.

Ю.Н. Старилов, ссылаясь на мнение выдающегося русского ученого-административиста А.И. Елистратова, полагает, что административное право «регламентирует государственное управление, устанавливает в нем правовой порядок и соответ­ствующие режимы при помощи юридических норм, правовых актов управления и административно-юрисдикционных положе­ний»⁴.

Д.Н. Бахрах пишет, что «предметом административного пра­ва Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования госу­дарственной администрации (за исключением тех, которые регу­лируются нормами иных отраслей права), а также отношения,

^[1] См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное пра­во. М„ 1998. С. 14.

² Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 23.

³ Советское административное право. М., 1990. С. 41—42.

⁴ Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 7.

возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудеб­ном порядке жалоб граждан»¹,

Г. Брэбан утверждает, что предметом административного пра­ва является «...обширная часть управления». Он пишет: «Адми­нистративное право включает в себя значительную часть норм о государственном управлении... Административное право регули­рует организацию и функционирование государственного аппара­та управления»². Аналогичное мнение и у другого французского ученого Ж. Веделя. Он полагает, что административное право — это «...совокупность норм, регулирующих деятельность админис­трации»³, т.е. органов, осуществляющих государственное управ­ление.

Г.И. Никеров отмечает, что как американское административ­ное право (administrative law), так и западногерманское админист­ративное право (Verwaltungsrecht) «...определяется в широком смысле как право, регулирующее всю государственную деятель­ность, за исключением законодательства и правосудия». Однако мнения англо-американских и «континентальных» ученых не всегда совпадают по объектам регулирования административного права. Представители континентальной системы всегда существенное место отводят вопросам структуры администрации. Далее Г.И. Ни­керов подчеркивает, что «...во французском «Элементарном курсе административного права» М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном праве), их компетенция, пер­сонал, приобретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Крупнейший современный американский административист — профессор К.К. Дэйвис указывает в своем четырех­томном курсе административного права: «Административное пра­во представляет собой право, фиксирующее полномочия и поря­док деятельности административных учреждений». Он и другие современные американские ученые полагают, что «структурой

^[1] Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000.

С. 20.

² Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С, 22—25.

³ Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 55.

административных учреждений должна заниматься наука государ­ственного управления»¹.

Как видно, одни ученые, определяя сущность администра­тивного права и его предмет, отдают приоритет государственному управлению, другие — администрации, органам, реализующим го­сударственное управление. Конечно, первые и вторые ученые одинаково правы, ибо государственное управление невозможно обособить от субъектов, его осуществляющих, а эти субъекты — от государственного управления.

Административно-правовые, управленческие отношения скла­дываются в процессе государственного управления. Последнее является формой проявления общественных отношений, порож­дает их и придает специфический управленческий характер. Государственное управление неизбежно вызывает появление отно­шений между его субъектами. Нормы административного права определяют поведение этих субъектов во взаимоотношениях между собой в процессе управления, устанавливают их права и обя­занности. Содержание и границы последних зависят от -социаль­но-экономической обстановки в государстве и политических осо­бенностей переживаемого страной исторического периода.

Государственное управление, как и любая другая государ­ственная деятельность, нуждается в правовом обеспечении. Его регулирование осуществляется наравне с управленческими об­щественными отношениями.

Административным правом не только устанавливаются рам­ки и формы государственного управления, но определяются его содержание, цели и предусматриваются способы их достижения. Таким образом, государственное управление выступает в качес­тве объекта административного права.

Свое название данная отрасль права получила от латинского слова «administration, что означает «управление». Некоторые уче­ные в связи с этим предлагали отказаться от термина «админис­тративное право», заменив его термином «управленческое право».

Итак,административное право — это управленческое право, представляющее собой совокупность норм о государственном управлении. Поэтому можно утверждать, что действие норм административного права распространено там, где присутствует государственное управление. Последнее осуществляется не толь­ко органами государственного управления (исполнительной влас-

^[1] Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 20—21.

ти, но и иными государственными органами (прокуратуры, суда, следствия, рабочими группами Национального собрания, а также в местных представительных органах). Преимущественно дей­ствие норм административного права проявляется в системе орга­нов государственного управления. В иных системах это проявле­ние ограниченно, ибо рассматриваемыми нормами регламентиру­ются отношения, которые не являются главными в реализации основной деятельности органов прокуратуры, суда, следствия и т.д. Управленческая деятельность этих органов выступает в ка­честве вспомогательной, внутриорганизационной, лишь способ­ствует эффективному осуществлению ими своих основных фун­кций: прокурорского надзора, правосудия, следствия и т.п. По этой причине административное право является в первую оче­редь правом администрации, т.е. органов осуществляющих госу­дарственному правление .

Таким образом, государственное управление — приоритет не только органов государственного управления. Его осуществляют и органы, выступающие при определенных ситуациях в качестве таковых. Например, вышестоящие органы прокуратуры по отно­шению к нижестоящим выступают не в качестве органов проку­рорского надзора, а в роли администрации, органов управления. Однако только органы государственного управления (исполни­тельной власти) специально созданы для осуществления рассмат­риваемого управления.

Наиболее широк диапазон действия норм административного права в отношении органов государственного управления, госу­дарственной службы и такой области, как административное при­нуждение. Этими нормами регламентируется организация, поря­док создания, реорганизации и ликвидации, перечень, структура, цели, задачи, компетенция и функционирование органов государ­ственного управления. Однако следует иметь в виду, что нормы административного права имеют отношение не ко всякой дея­тельности таких органов, а лишь к той, которая носит управлен­ческий характер.

Например, следственные органы Министерства внутренних дел, Департамент финансовых расследований Комитета государ­ственного контроля, Комитет государственной безопасности при расследовании уголовных дел руководствуются нормами уголов­ного и уголовно-процессуального права. Комитет исполнения на­казаний Министерства внутренних дел в своей деятельности использует нормы уголовно-исполнительного права, нотариат —

нормы гражданского процесса, ЗАГСы — нормы семейного права и т.д.

Административное пряно регулирует порядок поступления на государственную службу и порядок ее прохождения, служебные, личные права и обязанности государственных служащих, поощре­ние, их ответственность. Разумеется, отдельные стороны деятель­ности органов государственного управления, государственной службы регулируются нормами и других отраслей права (финан­сового, трудового, гражданского), однако такое регулирование не касается собственно государственного управления.

Широкой областью применения норм административного права является административное принуждение. Применение мер административного принуждения осуществляется преиму­щественно органами государственного управления. Ими нередко устанавливаются правила, в целях обеспечения выполнения кото­рых применяется административное принуждение. Такие правила разнообразны, и их довольно много. Это правила дорожного дви­жения, охоты и рыбной ловли, техники безопасности, стандарти­зации и качества продукции, торговли, поведения в обществен­ных местах и многие другие. Кроме того, нормами административ­ного права определяются порядок производства по делам об ад­министративных правонарушениях и исполнительное производ­ство.

Не имеет значения, какими органами осуществляется адми­нистративное принуждение — органами государственного управ­ления, судьями (судом) или представителями общественности. Их деятельность в рассматриваемой области регламентируется нормами административного права. Нормами административного права регламентируется также порядок разрешения обращений граждан, которые вытекают из административно-правовых отно­шений.

Административное право не находится в стороне и от регу­лирования определенных сторон деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций. Все они являются объ­ектами управления соответствующих государственных органов, а их администрация осуществляет внутриорганизационную дея­тельность, хозяйственное управление, администрирование от имени и по поручению государства. Несколько иное положение с акционированными предприятиями. Однако и по отношению к ним государственные органы обладают определенными управлен­ческими полномочиями.

Действие норм административного права не ограничивается только указанными сферами. Пределы их распространения зна­чительно шире. Нормы административного права распространя­ются и на сферу частного предпринимательства. Однако здесь их применение существенно ограничено и сводится не к регулирова­нию самой предпринимательской деятельности, а к регистрации, т.е. юридическому подтверждению факта предпринимательства, лицензированию — разрешению на осуществление определенного вида деятельности, государственному контролю в иных формах, наблюдению, контролю за правильным ведением бухгалтерской и статистической отчетности, занятием деятельностью в соответ­ствии с полученной лицензией, ценообразованием, качеством вы­пускаемой продукции, работ, услуг, сохранением и защитой окру­жающей среды и здоровья граждан и т.п., применению админис­тративно-правовых мер принуждения, в том числе администра­тивной ответственности в целях обеспечения надлежащего вы­полнения предпринимателем соответствующих правовых норм. В сущности нет такой области общественной жизни, которая в определенной степени не регулировалась бы нормами админис­тративного права.

Из сказанного выше можно сделать следующие выводы:

1) административное право — это самостоятельная фунда­ментальная отрасль права Республики Беларусь, нормы которой регулируют отношения, складывающиеся в процессе государст­венного управления;

2) предметом административного права являются отношения, которые возникают при осуществлении государственного управ­ления, т.е. государственно-управленческие отношения.

Административное право динамично, так как это право — живое, наиболее изменчивое, отражающее общественную жизнь, ее соци­ально-экономический уклад.

Повышение самостоятельности государственных предприятий и учреждений, акционирование и приватизация государственных предприятий в Республике Беларусь значительно сокращает мас­штаб (объем) общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Если раньше указанные объекты нахо­дились под значительным воздействием административного права, то с изменением их статуса они стали преимущественно предме­том гражданского, трудового и финансового права. С другой сто­роны, расширяется сфера государственного контроля, ибо увели­чивается количество акционерных обществ, предпринимателей,

повышается роль органов государственного управления (испол­нительной власти) в обеспечении прав и законных интересов граж­дан и их конституционных обязанностей, следовательно, расши­ряется и предмет административного права.