Общая характеристика компетенции
Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые, как отмечалось выше – в п. 8 § 1 гл. V, образуют вместе с функциями его компетенцию.
В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида.
Во многих странах с парламентарной формой правления компетенция парламента неограниченная. Пример – британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Известные британские конституционалисты отмечали, что верховенство Парламента предполагает:
1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти);
2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги;
3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом;
4) право утверждать судей;
5) отсутствие других подобных конкурирующих властей*.
* См.: Уэйд Е. и Филлипс Г. Конституционное право. М.: ИЛ, 1950. С. 70.
«Не существует никаких конституционных ограничений в отношении содержания законодательных актов, никаких препятствий к принятию какого бы то ни было закона...», – утверждает британский исследователь Питер Бромхед*. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства», не содержит перечня полномочий этого органа, из чего вытекает неограниченность его компетенции по предмету. Из ст. 59 – 64 Конституции могут быть легко выведены законодательные, бюджетные, контрольные и судебные полномочия Парламента.
* Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978. С. 199.
Идеи Ж.Ж. Руссо были формально восприняты и большинством социалистических конституций. Так, в первой из них – Конституции РСФСР 1918 года ст. 49 устанавливала: «Ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения, как-то...» (далее следовал перечень из 17 пунктов). Казалось бы, здесь предусмотрено определенное ограничение, однако уже ст. 50 гласила: «Сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению». Великолепно, не правда ли? Не стоит останавливаться на том, что из упомянутых двух органов лишь один – Всероссийский съезд Советов – мог с грехом пополам считаться представительным и что республика по своему названию считалась федеративной, а это требовало разделения компетенции между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации.
Правда, впоследствии социалистический законодатель, учитывая тот факт, что «верховные представительные органы» реально заседают лишь несколько дней в году, а депутатская функция осуществляется на общественных началах, наряду с провозглашением верховенства этих органов стал определять за ними более или менее определенный круг конкретных полномочий, в результате чего от принципа неограниченной компетенции мало что осталось. Из действующих сегодня социалистических конституций данный принцип можно найти разве что в ст. 62 Конституции КНР, где хотя и содержится перечень функций и полномочий Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП), однако он не исчерпывающий и завершается многозначительным п. 15, согласно которому ВСНП «осуществляет другие полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу государственной власти». Остальные 14 пунктов – это исключительные полномочия ВСНП, которые охватывают изменение Конституции и контроль за ее проведением в жизнь; принятие и изменение уголовных и гражданских законов, законов о государственной структуре и других основных законов; избрание или утверждение должностных лиц государства; утверждение планов экономического и социального развития и государственных бюджетов, а также отчетов об их выполнении; изменение или отмену актов своего Постоянного комитета; утверждение образования территориальных единиц высшего уровня, создания особых административных районов и их режима; решение вопросов войны и мира.
В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, ограничение может быть абсолютным или относительным.
Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в ст. 34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Правда, заключительная часть ст. 34 Конституции, определяющей круг предметов законодательного регулирования, предусматривает возможность уточнить и дополнить положения этой статьи органическим законом. Но если Парламент выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному ст. 34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то согласно части второй ст. 37 Конституции такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный совет установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти.
Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон и др.), бывшие ранее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.
Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках.
Например, поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не возбраняемые ею для осуществления Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или за народом». Следовательно, Конгресс США может осуществлять только такие полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению (см., в частности, разд. 8 ст. I) или которые она запретила осуществлять штатам (см., в частности, разд. 10 ст. I).
Несколько иное регулирование содержится в Испанской конституции, где ст. 149, устанавливая исключительную компетенцию государства, то есть центральной власти, гласит в ч. 3: «Вопросы, прямо не отнесенные настоящей Конституцией к ведению Государства, будут находиться в ведении Автономных Сообществ согласно их соответствующим Уставам. Компетенция по вопросам, не включенным в Уставы об автономии, будет принадлежать Государству, чьи нормы в случае конфликта будут иметь перевес над нормами Автономных Сообществ во всем, что не отнесено к их исключительной компетенции. Право Государства будет в любом случае дополнительным к праву Автономных Сообществ». Кроме того, в ч. 3 ст. 150 предусмотрено, что «Государство, когда этого требуют общие интересы, сможет издавать законы, которыми устанавливаются принципы для согласования нормативных предписаний Автономных Сообществ, даже в случаях, когда соответствующие вопросы отнесены к их компетенции. Такая необходимость устанавливается Генеральными Кортесами абсолютным большинством каждой Палаты». Из всего этого следует, что Генеральные кортесы могут принимать решения, прежде всего законодательные: во-первых, в той сфере, которая отнесена к исключительному ведению центра; во-вторых, в сфере ведения автономных сообществ, если соответствующие вопросы не урегулированы их уставами; в-третьих, в сфере ведения автономных сообществ, если есть необходимость согласовать осуществляемое ими нормативное регулирование. Следует также упомянуть в данной связи ч. 2 ст. 149 Конституции, предусмотревшую, что «независимо от компетенции, которую смогут принять на себя Автономные Сообщества, Государство будет считать развитие культуры своим долгом и существенным полномочием и будет содействовать культурному обмену между Автономными Сообществами по согласованию с ними». Следовательно, и в этой сфере Генеральные кортесы также компетентны.
Кубинская Конституция в ст. 70 устанавливает, что «Национальная Ассамблея Народной Власти является единственным органом, обладающим учредительной и законодательной властью в Республике». Наряду с этим в ст. 75 в 25 пунктах определены конкретные полномочия Национальной ассамблеи, к которым добавлен пункт, гласящий: «w) осуществлять другие полномочия, предоставляемые настоящей Конституцией». Отсюда следует, что за указанные в Конституции пределы Национальная ассамблея выходить не должна. Но пределы эти не всегда имеют точные очертания. Например, согласно п. «b» ст. 75 Национальная ассамблея одобряет, изменяет или отменяет законы, однако круг предметов, регулируемых законом, не установлен, а следовательно, законодательная компетенция Национальной ассамблеи народной власти – неограниченная.
Весьма интересные положения содержит Политическая конституция Колумбии 1991 года, которая, определив в ст. 135 полномочия, принадлежащие каждой из палат Конгресса, в ст. 136 установила:
«Запрещается Конгрессу и каждой из его Палат:
1) вмешиваться посредством резолюций или законов в дела, входящие в исключительную компетенцию других властей;
2) требовать от Правительства информации об инструкциях по дипломатическим вопросам или о переговорах конфиденциального характера;
3) голосовать официальные акты аплодисментами;
4) постановлять о предоставлении лицам или организациям даров, вознаграждений, помощи, компенсаций, пенсий и других выплат, которые не предназначены для погашения долгов или удовлетворения претензий в соответствии с изданным ранее законом;
5) издавать акты об изгнании или преследовании физических или юридических лиц;
6) разрешать поездки за границу за счет казны, за исключением особых миссий, одобренных не менее чем тремя четвертями членов соответствующей Палаты».
Думается, подобные положения не были бы лишними и в нашей Конституции.
Законодательная компетенция
Это совокупность полномочий по принятию законов,которая образует главную часть компетенции парламентов и реализация которой занимает в их деятельности наибольшее место. Обращаем внимание на то, что речь в данном случае идет именно о принятии законов, а не об их издании, в котором нередко участвуют и внепарламентские органы, включая прежде всего главу государства. Например, согласно ч. 1 ст. 26 Конституции Греции 1975 года «законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом Республики». В странах, придерживающихся так называемой вестминстерской модели*, то есть прежде всего в Великобритании, а также в ряде стран, бывших прежде ее колониями, глава государства считается составной частью парламента наряду с палатами. Так, британский Парламент состоит из Королевы, Палаты лордов и Палаты общин. Конституция Индийской Республики 1949 года в ст. 79 установила: «Учреждается для Союза Парламент, который состоит из Президента и двух Палат, известных соответственно как Совет Штатов и Народная Палата**». Естественно, что законодательная власть, то есть полномочие издавать законы, принадлежит им всем. А уж как оно между ними распределяется, мы посмотрим ниже, при изучении законодательного процесса.
* Вестминстер – исторический район Большого Лондона, где расположены резиденции монарха, Парламента и других высших органов власти. Вестминстерская модель – британский вариант парламентарной монархии или аналогичная этому варианту парламентарная республика.
* Буквально название нижней палаты (House of the People) – Палата народа. Однако в нашей печати и официальных документах традиционно употребляется перевод «Народная палата», которого мы поэтому решили придерживаться во избежание путаницы и сомнений. По-английски «Народная палата» обозначалась бы не «House of the People», a «People's House». – Авт.
Еще Ш. Монтескье и Ж.Ж. Руссо обосновывали верховенство законов тем, что они суть акты общей воли народа и регулируют наиболее важные, типичные и устойчивые общественные отношения. Однако в дальнейшем в едином понятии закона были выявлены два аспекта: формальный и материальный. Л. Дюги в 1901 году писал: «С формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящее от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующей основу государства... С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от государственного органа, его создавшего»*.
** Дюги Л. Указ. соч. С. 201.
Это теоретическое расщепление понятия закона служит обоснованием так называемого делегированного законодательства, осуществляемого органами исполнительной власти. Например, согласно ст. 70 Конституции Итальянской Республики 1947 года «законодательная функция осуществляется совместно обеими Палатами (Парламента.– Авт.)». Однако ст. 76 гласит нечто иное: «Осуществление законодательной функции не может быть делегировано Правительству иначе, как с указанием руководящих принципов и критериев и только на ограниченное время и по определенным вопросам». Отсюда следует, что в принципе такое делегирование допустимо. Также и французская Конституция, установив в части первой ст. 34, что «законы принимаются Парламентом», предусмотрела в ст. 38 довольно существенное отклонение от этого принципа:
«Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем издания ордонансов мероприятия, обычно относимые к сфере закона.
Ордонансы принимаются Советом Министров после рассмотрения их Государственным Советом. Они вступают в силу с момента опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, установленного законом, которым разрешено их издание.
По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в законодательную сферу, могут изменяться только законом».
Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном.
В Германии же правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле (см. ст. 80 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 г.).
Своеобразная практика сложилась в социалистических странах. Как уже отмечалось, органы этих стран, считающиеся представительными и законодательными, не приспособлены к самостоятельной законодательной деятельности, да и не предназначены для нее. Их функция – служить ширмой законодательной деятельности коммунистических олигархов. Поскольку эти органы не в состоянии достаточно оперативно откликаться на текущие потребности нормотворчества, их компетенция практически осуществляется главным образом так называемыми постоянно действующими высшими коллегиальными органами, которые формально избираются верховными представительными органами, как правило, из числа депутатов и выполняют, в частности, все или отдельные функции главы государства. Это президиумы, постоянные комитеты или государственные советы, которые по вопросам, отнесенным к сфере законодательства, оперативно издают указы (зачастую принимая их опросным порядком, без проведения заседания), подлежащие, как правило, последующему утверждению на ближайшей сессии верховного представительного органа. Эти указы имеют силу закона. Например, к числу полномочий Государственного совета Кубы, характеризуемого Конституцией как орган Национальной ассамблеи народной власти, относится издание декретов-законов в период между сессиями Ассамблеи; эти акты, представляющие собой законы в материальном смысле, могут быть отозваны полностью или частично Ассамблеей (п. «с» ст. 90 и п. «r» ст. 75). Если на Кубе декрет-закон может быть издан практически по любому вопросу законодательной компетенции Национальной ассамблеи (кроме изменения Конституции), то во Вьетнаме Постоянный комитет Национального собрания согласно ст. 91 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года может издавать указы и постановления только по вопросам, порученным ему Собранием, причем Президент Государства может до опубликования направлять их на пересмотр в Национальное собрание (ст. 93).
Иначе решен этот вопрос в Китае. Согласно ст. 67 Конституции КНР Постоянный комитет ВСНП сам принимает и изменяет законы, кроме тех, которые отнесены к исключительному ведению ВСНП, а также в период между сессиями ВСНП может вносить в принятые Собранием законы частичные изменения и дополнения, не противоречащие основным принципам этих законов, равно как дает толкование законов. Полномочием принимать законы наделены здесь, таким образом, два органа, один из которых даже формально не подходит под критерий представительного (это напоминает ситуацию, предусмотренную Конституцией РСФСР 1918 г., а также Конституциями СССР и РСФСР 1977-1978 гг. в редакции 1988-1989 гг.).
Правительствам в социалистических государствах обычно законодательная власть не делегировалась, однако в этом не было особой нужды: правительства и министерства сами заполняли пробелы законодательного регулирования, подчас даже в нарушение конституционных и законодательных норм.
Об осуществлении законодательной функции парламента иными органами см. также ниже – п. 14 настоящего параграфа.
Финансовая компетенция
Это прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги . Хотя указанное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, оно представляет собой особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует и то, что соответствующие законы нередко принимаются по специальной процедуре (см. ниже – п. 6 § 5 настоящей главы), отличной от процедуры принятия обычных законов. Примечательно, что исторически финансовая компетенция появилась у парламентов раньше, чем законодательная: в Англии Парламент приобрел право устанавливать налоги в XIII веке, а принимать законы – в XV-м, во Франции – соответственно в XIV и XVIII веках.
Роспись государственных доходов и расходов – это государственный бюджет, который принимается парламентом ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент, с одной стороны, уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой, за пределы которой правительство не должно выходить, а с другой стороны, на правительство возлагается обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов государства суммы налогов и других поступлений.
Если во Франции, Италии и многих других странах государственный бюджет имеет форму закона, хотя и рассчитанного на один год, то в США, Великобритании, Японии и ряде других стран – это финансовая программа, реализуемая через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах. При этом финансовый год может как совпадать с календарным, так и отличаться от него (в ряде стран, например, начинается с октября).
Бюджет в демократических государствах – документ весьма объемный, ибо, за исключением относительно небольших сумм, ассигнуемых на секретные цели, основная масса планируемых доходов и особенно расходов открыта для общественного, прежде всего парламентского, контроля. В Конгрессе США, например, проект бюджета приходится возить на тележке, поскольку из-за своего объема он совершенно неподъемен. Для сравнения отметим, что проект российского бюджета на 2000 год насчитывает 1,5 тыс. страниц, которые можно унести в одной руке.
Следует, впрочем, отметить, что в условиях тоталитарных режимов формальный государственный бюджет весьма краток и не отражает действительности; напротив, его задача в том и заключается, чтобы эту действительность исказить и скрыть от общественного мнения своей страны и мирового сообщества.
Обычно в компетенцию парламентов входит утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. Согласно, например, части первой ст. 90 японской Конституции «заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом». Ревизионный совет – это парламентский контрольно-финансовый орган, который в других странах обычно именуется счетной палатой. На статусе таких органов мы остановимся ниже – в п. 2 § 8 настоящей главы.
Конституция Республики Польша 1997 года установила в ст. 226, что Совет министров в течение 5 месяцев после окончания бюджетного года представляет Сейму (нижней палате) отчет об исполнении бюджетного закона вместе с информацией о состоянии задолженности государства. Сейм рассматривает этот отчет и, ознакомившись с заключением Верховной палаты контроля, в течение 90 дней принимает постановление об утверждении или неутверждении отчета.
Важное место среди финансовых полномочий парламентов принадлежит налоговым. Они зачастую входят в исключительную парламентскую компетенцию. Так, ч. 2 ст. 60 Конституции Республики Болгарии 1991 года предусматривает, что налоги и сборы, равно как налоговые льготы и обременения, устанавливаются только законом, а следовательно, входят в исключительную компетенцию Народного собрания (см. также п. 3 ст. 84 Конституции). Вместе с тем нередко законы, устанавливающие налоговую систему, управомочивают нижестоящие органы публичной власти устанавливать определенные налоги и сборы в предусмотренных законом рамках.
Иногда конституции относят к полномочиям парламентов в финансовой сфере принятие решений о денежной эмиссии, как, например, это предусмотрено в ст. 87 Конституции Турецкой Республики 1982 года.
Хотя внешние и внутренние займы, получаемые или предоставляемые государством, образуют доходы или расходы государственного бюджета, в некоторых конституциях этот вопрос регулируется особо. Например, в числе полномочий Генерального конгресса ст. 73 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года определила:
«...VIII. Устанавливать принципы, на основе которых исполнительная власть может выпускать займы под обеспечение Государства, утверждать такие займы, подтверждать государственный долг и давать указания о его уплате. Займы могут выпускаться только для обеспечения работ, непосредственным результатом которых является увеличение государственных доходов; исключением являются займы, выпускаемые для регулирования денежного обращения, для конверсионных операций и в период чрезвычайного положения, объявленного Президентом Республики в случаях, установленных в статье 29 (речь идет о случаях иностранного вторжения, серьезного нарушения общественного порядка или любого другого события, ставящего общество перед серьезной опасностью или перед угрозой конфликта. – Авт.)».
В конституциях порой можно встретить положения, управомочивающие парламенты на создание различного рода внебюджетных фондов. Так, ст. 267 Конституции Индии предусматривает, что союзный Парламент и легислатура (законодательное собрание) штата могут законом учреждать резервный фонд, пополняемый от случая к случаю и находящийся в распоряжении соответственно Президента или губернатора штата для производства непредвиденных расходов, пока Парламент или легислатура не включат их в бюджеты.