Общая характеристика референдума

В соответствии со статьей 73 Конституции Республики Беларусь для решения важнейших вопросов государственной жизни могут проводиться республиканские и местные референдумы.

Сам термин «референдум» происходит от латинского слова «referendum» – «то, что должно быть сообщено». Референдум– это форма непосредственной демократии, которая выражается в голосовании избирателей для принятия решений по общегосударственным и местным вопросам. В юридической литературе имеются и иные определения референдума, однако все они связываются с проведением голосования по определенным вопросам. Голосование избирателей иногда называют еще и плебисцитом (от латинского слова «plebiscitum» – что означает решение народа). С юридической точки зрения различий между этими терминами не имеется, хотя некоторые ученые полагают, что термин плебисцит применяется в тех случаях, когда, принимаемые путем голосования, решения имеют наиболее важный характер для государства.

Референдумы чаще всего подразделяются на обычные референдумы и конституционные референдумы. Для обычных референдумов характерно то, что для принятия решения требуется, чтобы за него проголосовало простое большинство избирателей, принявших участие в голосовании. Референдумы, связанные с принятием решения о внесении изменений в Конституцию, принятием Конституции и др. чаще всего принимаются квалифицированным большинством голосов избирателей, принявших участие в голосовании, или большинством голосов избирателей, внесенных в списки для голосования. Так, в соответствии со статьей 140 Конституции Республики Беларусь решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума (конституционный референдум) считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. Для обычного же референдума характерно принятие решения, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании (а не внесенных в списки для голосования, как при конституционном референдуме). Причем, такой референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, внесенных в списки (статья 121 Избирательного Кодекса Республики Беларусь). Таким образом, для принятия решения на конституционном референдуме требуется волеизъявление значительно большего количества граждан.

В юридической литературе иногда различаются также обязательные и консультативные референдумы. Решение обя-
зательного референдума является окончательным и в каком-либо утверждении не нуждается. Для консультативного референдума характерно то, что его решение не имеет обязательной юридической силы и должно только учитываться правотворческими органами при принятии (издании) нормативных правовых актов. В Республике Беларусь по ранее действовавшему Закону о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь также предусматривалось деление референдумов по их юридической силе на обязательные и консультативные. На республиканских референдумах 1995 и 1996 годов часть вопросов имела обязательный характер, а другая часть вопросов – консультативный.

Так, в 1995 году обязательный характер имели вопросы об установлении нового Государственного флага и нового Государственного герба, о придании русскому языку одинакового статуса с белорусским языком, о поддержке действий Президента Республики Беларусь, направленных на экономическую интеграцию с Российской Федерацией. Консультативный характер носил вопрос о возможности досрочного прекращения полномочий Верховного Совета в случае грубого или систематического нарушения им Конституции. На референдуме 1996 года обязательный характер имели вопросы Президента о перенесении Дня независимости (День республики) на 3 июля и о принятии Конституции 1994 года и изменениями и дополнениями, предложенными Президентом, а также вопросы Верховного Совета о принятии Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев и о выборности руководителей местных органов исполнительной власти непосредственно жителями соответствующей административно-территориальной единицы. Консультативный характер носили вопросы Президента об отмене смертной казни и о свободной купле-продаже земли, а также вопрос Верховного Совета о финансировании всех ветвей власти гласно и только из государственного бюджета.

Избирательный Кодекс Республики Беларусь, принятый в 2000 году, уже не предусматривает деления референдумов на обязательные и консультативные. Такая позиция законодателя представляется оправданной, так как консультативный референдум мало отличается от так называемого «всенародного опроса», закрепленного еще в конституциях СССР и БССР советского периода, и который не имел обязательного характера. Следует, однако, отметить, что, по мнению некоторых ученых, консультативный референдум или всенародный опрос обладает «морально обязывающей силой», и власти в демократическом государстве обычно считаются с выраженным таким образом мнением избирателей.

Традиционным считается также и деление референдумов на общегосударственные (республиканские) и местные (региональные). В Конституции Республики Беларусь предусмотрены как республиканские (статьи 73 и 74 Конституции), так и местные (статьи 73 и 75 Конституции) референдумы. В соответствии со статьей 112 Избирательного Кодекса Республики Беларусь на республиканские референдумы могут выноситься важнейшие вопросы государственной и общественной жизни Республики Беларусь, а на местные референдумы – вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих административно-территориальных единиц и отнесенные к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

Избирательный Кодекс определяет также перечень вопросов, которые не могут выноситься на республиканский и местные референдумы.

Так, на республиканский референдум не могут выноситься вопросы:

· которые могут вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь;

· связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь, назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и палат Национального собрания Республики Беларусь;

· о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов;

· об амнистии, о помиловании.

На местный референдум не выносятся вопросы, перечисленные в части третьей статьи 112 Избирательного Кодекса Республики Беларусь, вопросы, имеющие значение для Республики Беларусь в целом, а также вопросы, связанные с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя.

Подготовка референдума

Процедура подготовки и проведения республиканских и местных референдумов может включать следующие этапы: инициирование и назначение референдума, образование участков для голосования и составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, формирование комиссий по референдуму, проведение агитации по референдуму, проведение голосования и подведение итогов референдума. В качестве факультативного этапа при проведении референдума можно выделить проведение повторного голосования.

Инициирование республиканского референдума осуществляется Президентом Республики Беларусь, палатами Национального собрания Республики Беларусь, гражданами.

Инициатива Палаты представителей и Совета Республики на проведение республиканского референдума выражается в виде предложения, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от полного состава каждой из палат, и вносится Президенту Республики Беларусь.

Инициатива граждан на проведение республиканского референдума выражается в виде предложения, внесенного не менее 450 тысячами граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысячами граждан от каждой из областей и города Минска.

Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

Инициатива граждан на проведение местного референдума выражается в виде предложения, внесенного не менее 10% граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Право инициативы на проведение республиканского и местного референдумов означает возможность соответствующих государственных органов и граждан обратиться к органу, уполномоченному назначить референдум, и обязанность данного органа назначить республиканский или местный референдум, если референдум был инициирован в соответствии с предусмотренными законодательством процедурами.

Для реализации инициативы граждан на проведение республиканского или местного референдума в соответствии с законодательством создается инициативная группа по проведению республиканского или местного референдума.

В случае, если с инициативой о проведении республиканского референдума выступают граждане, ими образуется группа по проведению референдума (далее – инициативная группа) из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве не менее 100 человек, примерно в равной степени представляющих граждан от каждой области и города Минска.

В том случае, когда граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа в области и городе Минске – не менее 50 человек; в районе, городе, районе в городе – не менее 20 человек; в поселке, сельсовете – не менее 10 человек.

Основными задачами инициативной группы являются:
1) формулировка вопроса и (или) проекта решения, выносимого на республиканский или местный референдум и 2) сбор подписей граждан в поддержку решения о проведении референдума.

После образования инициативной группы наступает этап ее регистрации.

Инициативная группа по проведению республиканского референдума обращается в Центральную комиссию с заявлением о регистрации инициативной группы и вопроса (проекта решения), предлагаемого ею на референдум. К заявлению прилагаются протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение об образовании группы, выдвижении инициативы о проведении референдума, вопросе (проекте решения), предлагаемом на референдум, избрании председателя группы и координаторов по областям и городу Минску, список участников собрания, подписанный председателем и секретарем собрания, а также список членов инициативной группы, давших согласие на участие в работе инициативной группы, что должно быть подтверждено их собственноручными подписями, подлинность которых подлежит нотариальному засвиде-
тельствованию.

Для регистрации инициативной группы по проведению местного референдума документы о проведении местного референдума и вопрос, предлагаемый на референдум, с учетом заключения соответствующего областного, Минского городского органа юстиции и состав инициативной группы регистрируются местным исполнительным и распорядительным органом.

Собрание инициативной группы правомочно, если в нем приняло участие более половины состава инициативной группы. Решения собрания принимаются большинством голосов его участников.

В списке инициативной группы указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место жительства, серия и номер паспорта или реквизиты заменяющего его удостоверения личности каждого члена группы. На собрании инициативной группы из ее состава избираются председатель группы, а также для республиканского референдума – координаторы по областям и городу Минску. Для проведения местного референдума законодательством прямо не предусмотрено избрание координаторов, хотя по аналогии с республиканским референдумом при проведении местного референдума в крупных административно-территори-
альных единицах (например, в областях) избрание таких координаторов, по нашему мнению, возможно.

Выносимый на республиканский или местный референдум вопрос (проект решения) должен быть сформулирован инициативной группой четко и ясно с тем, чтобы на него был возможен однозначный ответ. Формулировка вопроса (проекта решения), предлагаемого на референдум, может быть уточнена с согласия инициативной группы, о чем должен быть представлен протокол собрания группы.

Документы, представленные инициативной группой о проведении республиканского референдума, и вопрос (проект решения), предлагаемый на референдум, направляются Центральной комиссией на заключение в Министерство юстиции и Прокуратуру Республики Беларусь, которые проверяют соответствие вопроса (проекта решения) требованиям законодательства Республики Беларусь и соблюдение порядка образования инициативной группы.

Вопрос (проект решения), предлагаемый на республиканский референдум с учетом заключения Министерства юстиции и Прокуратуры Республики Беларусь, и состав инициативной группы регистрируются Центральной комиссией. В регистрации отказывается в случае нарушения требований законодательства Республики Беларусь. Отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован в месячный срок в Верховный Суд Республики Беларусь (жалоба должна быть подписана большинством состава инициативной группы).

Как уже отмечалось, проверка соответствия вопроса, выносимого на местный референдум, требованиям законо-
дательства и соблюдение порядка образования инициативной группы для местного референдума проверяют областные и Минский городской органы юстиции.

В регистрации инициативной группы по проведению местного референдума может также быть отказано в случае нарушения законодательства, причем такой отказ может быть в месячный срок обжалован в районный, городской суд.

После регистрации инициативной группы Центральная комиссия выдает ей свидетельство о регистрации и образец листа для сбора подписей граждан под предложением о проведении республиканского референдума (далее – подписной лист), а членам инициативной группы – соответствующие удостоверения.

Аналогично поступают местные исполнительные комитеты, которые в 30–дневный срок со дня обращения выдают инициативной группе по проведению местного референдума свидетельство о регистрации, образец подписного листа и удостоверения членам инициативной группы.

При инициировании республиканского референдума инициативной группой государство не финансирует расходы на агитационные мероприятия, связанные со сбором подписей граждан в поддержку предложения о проведении республиканского референдума.

Материальное обеспечение агитации по инициированию республиканского референдума гражданами и сбору подписей граждан осуществляется за счет средств инициативной группы, которая открывает для этого счет в банке. В этих целях инициативная группа может использовать добровольные пожертвования организаций (за исключением государственных), политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, граждан Республики Беларусь. Контроль за поступлением и расходованием этих средств осуществляется Центральной комиссией.

На подготовку и проведение референдума использование средств иностранных государств, предприятий, организаций, ино-
странных граждан и международных организаций, предприятий Республики Беларусь с иностранными инвестициями не допускается.

В отношении финансирования агитационных мероприятий, связанных со сбором подписей при проведении местного референдума Избирательный Кодекс прямо не определяет источники финансирования, однако в его статье 125 указывается, что реализация права граждан на проведение местного референдума, его подготовка и проведение и др. осуществляются применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме. Поэтому, такое финансирование осуществляется также инициативной группой по проведению местного референдума за счет средств инициативной группы и добровольных пожертвований.

Сбор подписей граждан

Сбор подписей граждан под предложением о проведении референдума осуществляется только членами инициативной группы в двухмесячный срок со дня регистрации инициативной группы.

Подписные листы должны содержать формулировку зарегистрированного вопроса, предлагаемого на референдум, и (или) изложение существа предлагаемого решения (законопроекта), а также фамилию, имя и отчество члена инициативной группы, собирающего подписи, с указанием номера свидетельства о регистрации инициативной группы и органа, выдавшего его. Член инициативной группы, проводящий сбор подписей, обязан по требованию гражданина представить для ознакомления полный текст решения (законопроекта), предлагаемого на референдум.

В подписной лист могут быть включены только подписи граждан, проживающих в одном населенном пункте, а в городах с районным делением – в одном районе города.

В подписном листе указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, место жительства, серия и номер паспорта или реквизиты заменяющего его удостоверения личности гражданина Республики Беларусь, обладающего избирательным правом, поддерживающего предложение о проведении референдума. Данные о гражданине вносятся в подписной лист рукописным способом. Гражданин собственноручно ставит в подписном листе дату подписи и расписывается. Подписи нумеруются.

Гражданин имеет право подписаться в поддержку предложения о проведении референдума только один раз.

Каждый подписной лист заверяется подписью члена инициативной группы, осуществлявшего сбор подписей, в присутствии руководителя либо заместителя руководителя местного исполнительного и распорядительного органа, на территории которого проводился сбор подписей, и немедленно удостоверяется печатью этого органа. На каждом подписном листе производится запись об общем числе заверенных подписей и дате такого заверения.

Принуждение граждан Республики Беларусь с целью получения подписи в подписном листе, а также использование противоправных форм сбора подписей запрещается.

Ответственность за достоверность содержащихся в подписных листах данных несет член инициативной группы, осуществлявший сбор подписей.

Порядок проверки достоверности подписей граждан при инициировании гражданами республиканского или местного референдума аналогичен проверке подписей при проведении выборов. Так, подписные листы сдаются инициативной группой не позднее истечения срока, установленного для сбора подписей, в районный, городской исполнительный комитет, в районную администрацию в городе, которые в десятидневный срок проверяют достоверность подписей граждан в подписных листах. При этом должно быть проверено не менее 20 процентов подписей граждан в подписных листах, сданных инициативной группой.

Определение порядка проверки и учета подписей граждан в подписных листах, а также признание недостоверными подписей граждан проводятся в порядке, предусмотренном для проверки и учета подписей граждан при выдвижении кандидата в Президенты. Наряду с основаниями для признания подписей недостоверными, предусмотренными статьей 61 Избирательного Кодекса (фиктивные подписи, подписи лиц, не обладающие избирательным правом, подписи лиц, выполненные от имени разных граждан одним лицом и др.), недостоверными при инициировании референдума считаются также подписи граждан, собранные до регистрации инициативной группы.

В случае обнаружения нескольких подписей одного и того же гражданина достоверной считается только одна подпись, а остальные подписи считаются недостоверными.

Если количество обнаруженных при проверке недостоверных подписей граждан составит более 15 процентов от количества проверенных подписей, проводится дополнительная проверка еще 15 процентов подписей от количества подписей в подписных листах, сданных членом (членами) инициативной группы в соответствующий районный, городской исполнительный комитет, районную администрацию в городе.

В случае, если суммарное количество недостоверных подписей граждан, выявленных при проверках, составит более
15 процентов от общего количества проверенных подписей в подписных листах, дальнейшая проверка подписей в подписных листах районным, городским исполнительным комитетом, районной администрацией в городе прекращается, и все подписи граждан в сданных подписных листах не учитываются при определении результата сбора подписей в районе, городе, районе в городе.

О результатах сбора подписей граждан в подписных листах в поддержку инициативы о проведении республиканского референдума принимается решение соответствующего районного, городского исполнительного комитета, районной администрации в городе, которое направляется соответственно в областной, Минский городской исполнительный комитет. В решении указываются общее количество подписей в подписных листах, принятых от инициативной группы; количество подписей, достоверность которых проверялась; количество подписей, признанных достоверными, и количество подписей, признанных недостоверными.

Подписные листы должны находиться на хранении в соответствующих районных, городских исполнительных комитетах, районных администрациях в городах.

Областной, Минский городской исполнительный комитет при необходимости в пятидневный срок может также проверить достоверность подписей граждан в подписных листах. На основании решений районных, городских исполнительных комитетов, районных администраций в городах об установлении количества граждан, поставивших свои подписи в подписных листах в поддержку инициативы о проведении референдума, и результатов проведенных областным, Минским городским исполнительным комитетом проверок достоверности подписей граждан в подписных листах областной, Минский городской исполнительный комитет подводит итоги сбора подписей по области, городу Минску, принимает об этом решение и направляет его в Центральную комиссию. В решении указываются данные, предусмотренные частью шестой настоящей статьи. Копия решения передается координатору инициативной группы.

После принятия решений областными и Минским городским исполнительными комитетами, инициативная группа составляет заключительный акт о сборе подписей и представляет его в Центральную комиссию.

Центральная комиссия:

· проверяет соответствие заключительного акта инициативной группы и поступивших решений областных, Минского городского исполнительных комитетов требованиям Избирательного Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь;

· составляет заключение о соблюдении инициативной группой требований Избирательного Кодекса и протокол о результатах сбора подписей, подтверждающий наличие не менее 450 тысяч подписей граждан, в том числе не менее 30 тысяч подписей граждан от каждой из областей и города Минска.

Заключительный акт инициативной группы вместе со своим заключением и протоколом, если отсутствуют основания для отклонения предложения о проведении референдума, Центральная комиссия передает Президенту Республики Беларусь.

Центральная комиссия отклоняет предложение о проведении референдума и сообщает об этом инициативной группе и Президенту Республики Беларусь в случаях:

· нарушения срока для сбора подписей граждан;

· отсутствия требуемого количества подписей;

· выявления нарушений принципа добровольности в ходе сбора подписей, зафиксированных в установленном Центральной комиссией порядке;

· представления инициативной группой более 15 процентов недостоверных подписей от общего количества проверенных подписей граждан в подписных листах;

· установления в представленных документах других нарушений требований Избирательного Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь.

Решение Центральной комиссии об отклонении предложения по проведению референдума может быть обжаловано в месячный срок в Верховный Суд Республики Беларусь (жалоба должна быть подписана большинством состава инициативной группы).

Сходная процедура проверки подписных листов и установления достоверности итогов сбора подписей устанавливается и при инициировании проведения местного референдума. В зависимости от вида местного референдума (областной, районный, городской, поселковый, сельский) проверка достоверности подписей в подписных листах и подведение итогов сбора подписей в поддержку референдума осуществляется соответствующими исполнительными комитетами. В связи с тем, что Избирательный кодекс содержит отсылочную норму (статья 125) по всем этим вопросам, указывая на возможность применения аналогичных норм, связанных с проведением республиканского референдума, на практике могут возникнуть некоторые вопросы (до настоящего времени местные референдумы на территории Республики Беларусь не проводились), требующие более детального правового регулирования. Например, при инициировании референдума в сельсовете или поселке, исходя из смысла статьи 125 Избирательного кодекса, проверку достоверности подписей граждан должны осуществлять районные исполнительные комитеты, хотя более оправданной являлась бы такая проверка сельскими и поселковыми исполнительными комитетами и др.

После сбора необходимого количества подписей инициативная группа по проведению местного референдума составляет заключительный акт и представляет его в соответствующий исполнительный комитет, который в свою очередь передает этот акт в местный Совет депутатов.

Законодательством установлено, что повторное инициирование гражданами проведения референдума по одному и тому же вопросу допускается не ранее, чем через год после отклонения предложения о проведении референдума и не ранее, чем через три года после проведения референдума по этому вопросу. Следует отметить, что Избирательный кодекс не содержит подобных ограничений для других инициаторов – Президента Республики Беларусь и палат Национального собрания республики Беларусь, хотя в законодательстве следовало бы такие ограничения установить.

Если сбор подписей был произведен в соответствии с законодательством, то первый этап подготовки референдума заканчивается принятием решения о назначении республиканского или местного референдума.

Президент Республики Беларусь назначает республиканский референдум по собственной инициативе в любое время или в двухмесячный срок после внесения предложений палат Национального собрания Республики Беларусь либо граждан. В указе Президента Республики Беларусь о назначении референдума, как правило, предусматриваются:

· дата проведения референдума;

· юридическая сила решения, принятого референдумом;

· формулировка вынесенного на референдум вопроса (вопросов);

· иные организационные мероприятия по обеспечению проведения референдума.

Если на референдум выносится законопроект, то он прилагается к указу Президента Республики Беларусь о назначении референдума.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента Республики Беларусь о назначении референдума.

Указ Президента Республики Беларусь о назначении референдума, текст законопроекта или проекта иного решения, вынесенных на референдум, публикуются в печати и обнародуются в других средствах массовой информации в порядке, устанавливаемом Президентом Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь вправе отклонить предложение о проведении референдума, если оно не соответствует требованиям Избирательного Кодекса и иных актов законодательства. Решение Президента Республики Беларусь об отклонении референдума оформляется указом.

Решение о назначении местного референдума принимается соответствующим местным Советом (при назначении такого референдума на территории района в городе с районным делением такое решение принимает городской Совет депутатов, так как районные в городе Советы депутатов не образуются) не позднее 30 дней после внесения предложения граждан. Если местный референдум проводится по инициативе самого местного Совета депутатов, то срок принятия решения в законодательстве не оговаривается.

После принятия решения о назначении местного референдума местный Совет депутатов обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса, выносимого на местный референдум и (или) проекта решения местного референдума. Такое ознакомление осуществляется путем публикации в печати, сообщениями в иных средствах массовой информации (телевидение, радио и др.). Сама дата проведения местного референдума устанавливается не позднее 3 месяцев после его назначения.

Образование списков участков для голосования и составление граждан, имеющих право участвовать в референдуме

Вторым этапом проведения республиканского и местного референдумов является образование участков для голосования и составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Этот этап мало чем отличается от аналогичных процедур, осуществляемых при проведении выборов. Участки для голосования образуются с числом не менее 20 и не более 3000 участников референдума районными (городскими) исполнительными комитетами или местными администрациями. Особенностью образования избирательных участков при проведении референдумов является то, что они образуются не позднее, чем за 25 дней до проведения референдума (при выборах – не позднее, чем за два месяца).

Составление списков граждан, имеющих право принимать участие в референдуме, осуществляется по тем же правилам, что и при выборах.