Конституция Пятой Республики 1958 г.
В 1958 г. во Франции разразился глубокий политический, экономический и нравственный кризис – страну раздирали социально-экономические и политические противоречия, власть была слабой. Каждые несколько месяцев возникали острые правительственные кризисы (правительства уходили в отставку, а новые сформировать было трудно из-за парламентских разногласий), разваливалась Французская колониальная империя, 4 года шла кровопролитная война в Алжире, который добивался отделения от Франции.
В мае 1958 г. в Алжире произошел военно-националистический мятеж, который поставил Францию на грань войны и военной диктатуры. Для руководителей Четвертой Республики и парламента единственным способом предотвратить расползание алжирского мятежа на всю Францию и последующую военно-фашистскую диктатуру было возвращение с пенсии и предоставление поста премьер-министра 68-летнему генералу де Голлю.
«Сильная личность» генерала устраивала и парламент, и алжирских мятежников. Условием возвращения де Голля была конституционная реформа, полномочия на проведение которой он получил от парламента. Летом-осенью 1958 г. был подготовлен проект новой конституции. Ее отличием от прежней Конституции 1946 г. Стало наделение президента огромными полномочиями и превращение его в центральную фигуру среди институтов государственной власти. Президент избирался на один из самых продолжительных сроков в мире – 7 лет – и мог переизбираться неограниченно число раз. Теоретически при определенных обстоятельствах, один человек мог быть президентом всю жизнь и установить режим личной власти. Конституция 1958 г. положила начало Пятой Республике – республике сильной президентской власти.
Первый президент избирался парламентом, а последующие – широкой коллегией выборщиков. 28 октября 1958 года данная конституция была принята на референдуме, а в конце года Ш. де Голль был избран президентом Франции. В Конституцию 1958 г. несколько раз вносились поправки. Важнейшие их них приняты в 1962 г. и в 1992 г. и касаются соответственно избрания президента всенародным голосованием и членства Франции в Европейском Союзе.
Особенностью Конституции Франции 1958 г. как документа является то, что она состоит из 3 частей, принятых в разное время: собственно Конституции 1958 г., Преамбулы к конституции 1946 г. и Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г.
Конституция 1958 г. регулирует только вопросы организации власти (устройство государства, структуру, порядок формирования государственных органов). Права и свободы человека урегулированы не в тексте конституции, а в двух других, во многом исторических документах – Преамбуле к Конституции 1946 г. и Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г.
Преамбула к Конституции 1946 г. не является одновременно преамбулой к Конституции 1958 г. – она помещена после конституционного текста, а Конституция 1958 г. имеет собственную преамбулу, причем весьма специфическую. Специфика Преамбулы к Конституции 1958 г. (и ее отличие от преамбул к другим конституциям) в том, что она имеет нормативный характер.
Статья 1 конституции – ключевая статья и включена прямо в преамбулу. Она определила основные параметры государства, установив: «Франция является неделимой, светской, социальной, демократической республикой. Она обеспечивает равенство вперед законом всех граждан без различия происхождения, расы или религии. Она уважает все вероисповедания». Принцип республики: «Правление народа, по воле народа и для народа» (ст. 2).
В основном законе закреплено чрезвычайно важное положение о том, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра (последний абзац статьи 89).
Конституция 1958 г. установила правила взаимодействия с международным правом. Согласно ст. 55 международное право превалирует над внутренним правом. Эта норма гласит, что международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу законов с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной.
Роль и статус президента
Центральные органы государственной власти, в принципе, строятся на основе разделения властей, при некотором преимуществе исполнительной власти по отношению к законодательной. Центральной фигурой в системе органов государственной власти является глава государства – президент. Президент Франции избирается непосредственно французским народом по 2-туровой системе абсолютного большинства (то есть для избрания необходимо более 50% голосов участвующих в голосовании; если никто из кандидатов не набирает данного количества, то через 2 недели проводится 2-й тур, где участвуют 2 лучших кандидата по результатам 1-го тура). Срок полномочий устанавливался в 7 лет и предполагалась неограниченная возможность его переизбрания в дальнейшем. B случае смерти или отставки президента должны были проводиться новые выборы.
24 сентября 2000 г. по инициативе президента Ширака во Франции был проведен референдум о сокращении срока полномочий президента с семи до пяти лет, и после одобрения большинством из участвующих в голосовании, новый закон о сроках полномочий вступил в силу.
В соответствии со ст. 19 конституции формально-юридические полномочия Президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрассигнации премьер-министра, а в случае необходимости и ответственных министров. Практически существуют и другие личные полномочия, не указанные в статье 19 (например, без контрассигнации назначается премьер-министр).
Важнейшие полномочия президента заключаются в самостоятельном назначении премьер-министра и по представлению премьер-министра – министров; освобождении от должности премьер-министра и министров; промульгации законов и принятии законов по аналогии; праве законодательной инициативы; назначении всех высших чиновников в стране; осуществлении функций верховного главнокомандующего; назначении руководящего состава вооруженных сил; назначении дипломатических представителей за рубежом. Наиболее важным личным полномочием Президента считается роспуск «нижней» палаты парламента – Национального собрания. Это полномочие ограничено лишь тремя условиями: 1) не может быть произведен роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения (ст. 16); 3) временным президентом республики, т.е. председателем Сената, замещающего вакантную должность главы государства до избрания нового президента. Роспуск всегда производится в благоприятный момент; вновь избранный Президент, если он получает «в наследство» враждебный ему парламент также использует это оружие. Свое право использовал Ф.Миттеран в 1981 г. и с меньшим успехом в 1988 г. Роспуск Национального собрания может применяться и как средство вывода страны из национального кризиса (в 1968 г. Ш. де Голль распустил Собрание). Однако использование этого права всегда связано с риском для Президента, и применение этого права во многом зависит от популярности среди населения главы государства.
Одним из полномочий Президента является принятие любых мер в случае, если республике, ее общественному строю угрожает опасность. Это полномочие вызывает особые нарекания у противников президентской власти, поскольку они видят в этом конституционную возможность в и чрезвычайной ситуации ввести личную диктатуру. Особенно возрастает роль главы государства, когда он решает ввести в стране чрезвычайное положение. Ст. 16 позволяет Президенту ввести настоящую единоличную диктатуру, во время осуществления которой он принимает все меры, которые, по его мнению, диктуются обстоятельствами. Важнейший инструмент в реализации политической функции государства, не имеющий аналогов во французской конституционной истории, эта статья стала «оружием политической борьбы». Правда, в статье оговариваются два условия, при одновременном совпадении которых такое положение может быть введено. Первое – должно наличествовать одно из четырех требований, а именно: серьезная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательств. Второе – должно быть нарушено нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с конституцией. Эта статья не может быть использована при других обстоятельствах, и глава государства не может ее вводить тогда, когда он этого хочет. Однако отсутствие достаточных юридических и политических гарантий, а также весьма призрачный контроль за Президентом в это время делает право введения чрезвычайного положения наиболее грозным оружием в его арсенале. Сам момент введения такого положения не контролируется; глава государства лишь обязан получить «официальную консультацию» у премьер-министра, председателей парламентских палат и Конституционного совета и обратиться к нации с посланием. Парламент в это время не может быть распущен, и он вправе передать дело о государственной измене Президента в Высокую палату правосудия. При этом понятие государственной измены весьма расплывчато и во Франции не существует официального толкования этого термина.
Президент практически снизу доверху формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников; лишь мелкие государственные служащие назначаются декретами министров. Президент – глава вооруженных сил, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важным является не урегулированное конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы. Это право было предусмотрено простым декретом от 14 января 1964 г. В области международных отношений Президент заключает и ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламента. Ратификация требует контрассигнации членов правительства. Президент информируется обо всех переговорах, ведущих к заключению соглашений, не требующих ратификации. Наиболее ярким примером роли Президента во внешнеполитической области явился выход Франции из военной организации НАТО в 1966 г., осуществленного по личной инициативе Ш. де Голля, без ведома парламента. В судебной области Президент – обладатель традиционного права главы государства – права помилования. Президент находится на вершине судебной власти, являясь «гарантом» ее независимости (ст. 64).
На практике Президент обладает большими правами, чем это следует по букве закона. Президент порою открыто вторгается в компетенцию премьер-министра. Так, издание ордонансов на основе делегации, полученной от парламента, постановка вопроса о доверии и некоторые другие не обходятся без санкции Президента.
Президенту помогает в его деятельности личный аппарат, достигающий несколько сот человек. В состав аппарата входят кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, несколько чиновников для особых поручений; все сотрудники этих служб лично назначаются Президентом.
Парламент Франции
Парламент имеет двухпалатную структуру, состоит из двух палат: нижней – Национального собрания и верхней – Сената. Парламент собирается на одну сессию в году: она открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня. Причем число дней, в течение которых палаты могут заседать, не должно превышать ста двадцати. Впрочем, могут быть введены дополнительные дни заседаний. Кроме того, он собирается по полному праву во время чрезвычайного положения. Чрезвычайные сессии парламента созываются с определенной повесткой дня либо по требованию премьер-министра, либо большинства членов Национального собрания. Всякий раз открытие и закрытие таких сессий осуществляется декретом Президента республики.
Для руководства работой каждая палата создает бюро. Помимо председателя палаты, играющего значительную роль в нижней и особенно в верхней палате, в бюро входят вице-председатели, секретари и квесторы. С председателями должен консультироваться Президент республики, когда он намерен ввести в стране чрезвычайное положение. Председатели вправе решать вопрос о неприемлемости предложений законов и поправок, когда правительство заявляет, что сфера этих актов относится к регламентарной области. Оба председателя обеспечивают порядок и работу палат. Им принадлежит право вызова вооруженных сил.
Национальное собрание состоит из 491 депутата, избирается прямыми выборами на 5 лет по мажоритарной системе абсолютного большинства одномандатных округах, то есть для избрания кандидату необходимо набрать более 50% голосов избирателей, участвующих в голосовании.
Сенат («верхняя» палата) состоял из 321 сенатора, избираемых путем непрямых выборов (коллегий выборщиков) от департаментов на 9-летний срок; каждые 3 года обновляется треть сенаторов. Частичные выборы в Сенат состоялись 26 сентября 2004 года. Выборы прошли в условиях реформы верхней палаты французского парламента. Сокращается с 9 до 6 лет действие мандата сенатора. Снижается с 35 до 30 лет возрастной ценз для кандидата на сенатское место. Увеличивается само число сенаторов – с 321 до 331. Реформа Сената должна завершиться к 2010 году. В среднем от департамента избираются 3-5 сенаторов. Специально для выборов сенаторов в департаменте формируется коллегия выборщиков численностью примерно 1000 человек, в состав которой входят все депутаты Национального собрания («нижней» палаты), избранные от департамента (5 – 7 депутатов); депутаты представительного органа департамента (30 – 50); делегаты, выдвинутые коммунами – около 1000 (примерно по 10 – 15 от каждой).
В связи с тем, что делегаты от коммун явно превосходят по численности другие категории выборщиков, можно считать, что французских сенаторов фактически избирают представители коммун.
Для принятия конституции, внесения в нее изменений, принятия конституционных законов обе палаты парламента заседают вместе как единый орган (то есть как одна палата), который именуется Конгрессом. Во всех иных случаях Национальное собрание и Сенат заседают раздельно, и вместе именуются парламентом.
Французский парламент имеет 2 отличительные особенности.Это абсолютно ограниченные полномочия (парламент Франции имеет только те полномочия (сходные для обеих палат), которые прямо указаны в конституции; никаких других полномочий французский парламент иметь не может). Второй особенностью является «слабая» верхняя палата. Сенат Франции декоративный орган, скорее дань исторической традиции (в 1969 г. де Голль пытался ликвидировать Сенат); ключевую роль в деятельности французского парламента играет именно «нижняя» палата – Национальное собрание.
Французский закон стремится обеспечить независимость парламентариев и самого представительного учреждения от посягательств исполнительной власти. К числу таких мер относятся правила о несовместимости должностей. Личная независимость парламентария включает иммунитет, складывающийся из неответственности и неприкосновенности, и индемнитет, т.е. предоставление парламентарию материальных возможностей для обеспечения его занятий. Неответственность предполагает невозможность преследования парламентария за высказанные мнения или голосование при выполнении своих обязанностей. Эта неответственность не может быть снята палатой и распространяется на участие парламентария в работе палаты, в комиссиях, даже если действия парламентария были преступными (например, оскорблениями). Те же действия, совершенные в другом месте (на митинге, на собрании избирателей), не подпадают под эти правила и палата может разрешить преследование. Цель неответственности – дать парламентариям возможность свободно высказывать свои взгляды. Цель неприкосновенности – помешать преследованию члена парламента и оказания на него давления. Неприкосновенность распространяется не на весь срок мандата, а лишь на период сессий, и только в этот период она может быть снята палатой. В межсессионный период конституция 1958 г. (в противовес основному закону 1946 г.) позволяет преследовать парламентария, арест может быть произведен только с разрешения бюро его палаты, за исключением случая задержания на месте преступления, когда его преследование разрешено или когда он окончательно осужден.
Функции французского парламента по форме не отличаются от функций центральных представительных органов других зарубежных стран; они делятся на законодательные, экономические, контрольные, судебные и внешнеполитические. Законодательная функция состоит в принятии простых законов, органических законов и в принятии законов, изменяющих конституцию.
Экономические полномочия парламента включают принятие экономических планов развития народного хозяйства, контроль за их реализацией, контроль за национализированным сектором экономики (последний осуществляют постоянные подкомиссии финансовых комиссий палат), принятие финансовых законов и законов об исполнении бюджета, принятие исправляющих финансовых законов, изменяющих закон о годовом бюджете. Парламент, однако, оказывает слабое влияние на судьбу государственного бюджета. Основную роль в его принятии играет правительство.
Правительство Франции
Помимо президента исполнительную власть в стране (по Конституции 1958 г. «опираясь на администрацию и вооруженные силы») осуществляет правительство (Совет министров) Франции.
Правительство – коллегиальный орган, состоящий из премьер-министра и министров. В соответствии с конституцией различаются: Совет министров – собрание министров под председательством Президента республики, и кабинет министров – собрание министров под председательством премьер-министра. Именно Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции правительству. Все акты, исходящие от этого органа, подписываются Президентом республики. Премьер-министр может председательствовать в Совете министров в очень редких случаях и только по специальному уполномочию Президента и по определенной повестке дня. Позиция премьер-министра, как и Президента республики, на практике весьма неоднозначна и его роль в управлении зависит от партийного состава Национального собрания.
Правительство назначается следующим образом: Президент республики подбирает кандидатуру на пост премьер-министра и назначает его. Последний подбирает министров и представляет Президенту, который их назначает. При выборе кандидата на пост премьер-министра Президент обладает значительной свободой. Это его личное право. Важно лишь то обстоятельство, чтобы при голосовании в Национальном собрании премьер-министру не было отказано в доверии. Другими словами, Президент должен учитывать расстановку партийных сил в нижней палате парламента. Вопрос о получении доверия весьма важен, поскольку он отражает взаимоотношения органов государственной власти. Новация Пятой республики состоит в том, что необязательно получать доверие в момент образования правительства, хотя ст. 29 конституции предусматривает такую возможность.
Полномочия правительства делятся на осуществляемые им коллегиально и на осуществляемые лично премьер-министром. В первом случае они находятся под прямым воздействием Президента республики. Нововведением стало учреждение института несовместимости должности члена правительства с обладанием парламентского мандата, с какой-либо должностью профессионального представительства общенационального характера, а также со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью. Этот институт несовместимости привел к усилению независимости исполнительной власти и подчинению министров прямому контролю главы государства.
Особая роль в правительстве принадлежит премьер-министру. Он координирует работу министерств, контролирует ее, дает указания о составлении важнейших актов (бюджет, экономические планы и др.). Он председательствует в межминистерских комитетах; может председательствовать и в Совете министров. Премьер-министр несет ответственность за национальную оборону. Эти полномочия должны, однако, рассматриваться в совокупности с очень важными правами Президента республики. Важное значение имеет деятельность премьер-министра в области управления: он «обеспечивает исполнение законов». С соблюдением условий ст. 13, т.е. касающихся главы государства, он осуществляет регламентарную власть и издает декреты, не рассматриваемые в Совете министров.
Премьер-министр обладает значительными правами в отношении парламента, некоторые из них он осуществляет лично, другие – в сотрудничестве с Президентом республики. Он может предлагать Президенту созвать парламент, когда тот не заседает; он обладает правом законодательной инициативы, лично участвует в подготовке законопроектов, может участвовать в работе парламентских комиссий и в палатах; в любое время он должен быть выслушан в них.
Премьер-министру принадлежит право созыва смешанных паритетных комиссий при разногласиях парламентских палат в отношении какого-либо законопроекта; он может просить Президента, чтобы тот предложил парламенту повторно рассмотреть законопроект; ему принадлежит важное право ставить в Национальном собрании вопрос о доверии. Премьер-министр обладает личным правом передачи в Конституционный совет законопроекта с требованием признать его неконституционным. Он также может требовать вынести решение о разграничении законодательной и регламентарной власти. Премьер-министру помогает внушительный вспомогательный аппарат: его собственный комитет, генеральный секретариат планирования, генеральный секретариат национальной обороны, юридическая и технические службы и т.д. В его распоряжении находится генеральный секретариат правительства с его многочисленными службами.
С одной стороны, правительство ответственно перед президентом, который лично назначает премьер-министра и министров и освобождает их от должности. С другой стороны, правительство ответственно перед парламентом (его «нижней» палатой – Национальным собранием). Президент хотя и самостоятельно назначает правительство, но должен считаться с расстановкой сил в парламенте (по результатам парламентских выборов), иначе правительство будет неустойчивым и в скором будущем получит вотум недоверия. Национальное собрание имеет право выразить вотум недоверия правительству. По сложившемуся конституционному обычаю президент назначает премьер-министром лидера партии, победившей на парламентских выборах (либо ее представителя), и формирует правительство из представителей этой партии. Несколько раз это приводило к сосуществованию «разноцветных» президентов и правительства, когда президент принадлежал к одной партии, а правительство – к идеологически противоположной.
В новейшей истории Франции такая ситуация имела место трижды: в 1986 – 1988 гг., когда при «левом» президенте Ф. Миттеране действовало «правое» правительство Ж. Ширака; в 1993 – 1995 гг. вновь при «левом» Миттеране – «правое» правительство Э. Балладюра; с 1997 г. уже при «правом» президенте Ж. Шираке работает «левое» правительство во главе с социалистом Л. Жоспеном. Несмотря на трудности, «сосуществование» имеет и свои плюсы – соблюдается баланс интересов различных сил общества. Двойная ответственность правительства (перед президентом и перед парламентом), возможность сосуществования «разнополюсных» президента и правительства позволяют говорить о Франции как о смешанной, президентско-парламентарной республике.
Партийная система
Для Франции всегда был характерен политический плюрализм. В стране действуют несколько десятков политических партий; они возникают на политической сцене, приходят в упадок, исчезают, сливаются, блокируются, меняют ориентацию и названия. Статус партий впервые во французской конституционной истории был обозначен в основном законе 1958 г.: «Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии». В отличие от других стран партии во Франции не обладают какими-либо специфическими юридическими признаками, отличающими их от других ассоциаций и объединений. Правовое положение партий подпадает под общий режим ассоциаций. Партии образуются свободно путем подачи декларации в административные органы. Свобода образования политических партий признана Конституционным советом в решении от 16 июля 1976 г. в качестве «основного принципа, признаваемого законами Республики».
В современной Франции установилась многопартийная система. Основные политические силы страны составляют:
1. «Голлисты» – совокупность нескольких правых партий,[10] разделяющих идеологию основателя Пятой Республики Ш. де Голля.
2. Социалисты (Французская социалистическая партия) – создана в XIX в., воссоздана в 1971 г. Ф. Миттераном; нынешней лидер – премьер-министр Л. Жоспен.
3. Коммунисты (Французская коммунистическая партия) – в прошлом очень влиятельная партия, набирала много голосов на выборах в парламент; яркие лидеры прошлого – Ж. Дюкло, Ж. Марше; в настоящее время партия находится в кризисе.
4. Крайне правые («Национальный фронт» Ле Пэна) – выступают с ультраправых националистических позиций (за наведение порядка, выселение из страны арабов и мусульман, «чистоту нации», выдвигают иные популистские лозунги); популярность партии неуклонно растет.
В истории Пятой Республики во Франции было только 5 президентов, причем четыре из них – правые.
Судебная система Франции
Судебная система: французские суды делятся на две группы. Первую образуют суды общей юрисдикции по гражданским и уголовным делам. Они делятся на обычные и специализированные (например, коммерческие, по вопросам социального обеспечения, по делам о несовершеннолетних, военные трибуналы и др.). Имеются четыре иерархические ступени: суд низшей инстанции, суд высшей инстанции, Апелляционный суд, Кассационный суд.
Другую группу составляют административные суды, которые также делятся на обычные и специализированные (например, суды бюджетной и финансовой дисциплины, суд высшей школы и др.). Имеются три уровня административных судов: первый, второй (Апелляционный суд), третий (Государственный совет).
Некоторые суды стоят вне этих двух групп. К ним относятся так называемый Конфликтный суд, рассматривающий конфликты по вопросу о компетенции между двумя вышеуказанными группами судов, Конституционный совет (в той мере, в которой он выступает в качестве судебного органа), Высокая палата правосудия (рассматривает обвинения (в совершении государственной измены) против президента) и Суд Республики (судит министров).
Особенностью Франции является отсутствие специализированного конституционного суда. Функции конституционного суда (в том числе осуществление предварительного конституционного контроля законопроектов) выполняет квазисудебный государственный орган – Конституционный совет, в который входят бывшие президенты республики (являются его пожизненными членами по праву); 9 назначаемых членов, 3 из которых назначает президент (из их числа обычно утверждается председатель Конституционного совета); председатель Национального собрания; председатель Сената.
Срок полномочий членов Конституционного совета (кроме пожизненных) – 9 лет без права повторного переизбрания. Каждые 3 года Конституционный совет обновляется на 1/3. Помимо Конституционного совета, осуществляющего контроль за актами законодательных органов, контроль за конституционностью актов исполнительной власти осуществляет другой орган – Государственный совет (одновременно возглавляющий систему административной юстиции). Таким образом, во Франции два квазисудебных государственных органа – Конституционный совет (в большей степени) и Государственный совет – фактически являются органами конституционного контроля (отдельно – за законами, отдельно – за актами исполнительных органов).