Парламент: полномочия и внутренняя организация

Место и роль парламента в системе государственных ор­ганов определяется прежде всего формой правления, уста­новленной Конституцией Италии 1947 г., и принципом раз­деления властей.

Высший орган законодательной власти — бикамераль-ный парламент, состоящий из палаты депутатов и сената. Палаты избираются сроком на пять лет, и продление срока полномочий допускается только в случае войны. Легисла­тура парламентской деятельности ограничена тремя срока­ми, т.е. 15 годами.

В палату депутатов избрание с 2006 г. происходит путем всеобщих прямых выборов по пропорциональной системе представительства. До этого в течение 15 лет применялась мажоритарно-пропорциональная система. С 2008 г. в ниж­нюю палату избирается 512 депутатов, а не 630, как было до последних выборов. В 2005 г. по инициативе премьер-ми­нистра и лидера движения «Вперед, Италия» С. Берлуско­ни и его сторонников в избирательное законодательство были введены два новшества. Во-первых, это принцип «премии большинству», смысл которого состоит в том, что партия (коалиция, избирательный блок), завоевавшая в нижней палате большинство, но менее 340 голосов, полу­чает недостающие до этого числа дополнительные мандаты, призванные гарантировать управляемость государством. Во-вторых — предоставление права голоса соотечествен­никам, проживающим за рубежом. В результате этих за­конодательных новаций левые, получив на парламентских выборах 2006 г. ничтожно малый перевес (0,07%), смогли сформировать правительство. Однако из-за раскола внутри левоцентристского блока оно, после почти двух лет нахож­дения у власти, ушло в отставку.

После выборов 2008 г. у избирательного блока «Народ за свободу», в котором доминирует партия С. Берлускони, в палате депутатов — 340 мест, а у левых в лице ПЛД — 239. В сенате преимущество у правых почти в 40 голосов (168 мест).

В сенат — верхнюю палату — избрание происходит по областям пропорционально их населению. Каждая об­ласть должна быть представлена не менее чем 7 сенатора­ми, исключая области Молисе (2 сенатора) и Валле-д'Аоста (1 сенатор). Всего в Италии 20 областей, таким образом, общее число избираемых сенаторов, которые представляют интересы областей, — 315.

Кроме того, следует отметить такое различие между вы­борами в палату депутатов и сенат, как установление воз­растного ценза. Активное и пассивное избирательное право по выборам в нижнюю палату составляет 18 и 25 лет соот­ветственно, а в сенат — 25 и 40 лет. Такой возрастной ценз при реализации пассивного избирательного права — один из самых высоких в мире.

Каждый бывший президент Италии является сенатором по праву и пожизненно, если только не откажется от этой привилегии. Глава государства может назначить пожизнен­ными сенаторами пять граждан, прославивших отечество выдающимися заслугами в сфере общественной деятель­ности, науки, искусства, литературы. В 2006 г. в верхней палате заседало в общей сложности 324 сенатора, включая 4 бывших президентов.

По законодательству можно быть только членом палаты депутатов или сената. Императивный мандат отсутствует. Парламентарии пользуются ограниченным иммунитетом. Большинство депутатов являются профессиональными политиками, пользующимися поддержкой политических партий или общественных объединений. Парламентарии получают от государства солидные вознаграждения. Не­давно принят закон, согласно которому полную, весьма со­лидную депутатскую пенсию народный избранник получа­ет по достижении 65-летнего возраста, даже если он давно ушел с депутатской должности. Однако при этом ставится условие, что депутат будет иметь право на подобное соци­альное обеспечение только в том случае, если оставался чле­ном парламента как минимум полных пять лет и при этом все эти годы исправно платил взносы в пенсионный фонд. В целом это решение парламента принято в соответствии с политикой по снижению расходов на содержание госу­дарственного аппарата и поддержано избирателями.

Право палат собираться на совместные заседания огра­ничено несколькими случаями: избранием президента, при­несением им присяги, приданием президента суду, форми­рованием списка возможных членов суда над президентом, а также избранием третьей части членов Высшего совета магистратуры и судей Конституционного суда.

Каждая палата имеет свой собственный регламент, ко­торый должен соответствовать Конституции и законам. По своему статусу регламенты палат приближаются к за­конам, а по отдельным положениям даже занимают более высокое место в иерархии правовых актов.

Палаты собираются на весеннюю сессию в первый не­праздничный день февраля, на осеннюю — в первый не­праздничный день октября. Каждая палата может быть созвана на чрезвычайную сессию по инициативе ее пред­седателя, или президента Республики, или 1/3 ее членов. Когда одна палата созывается на чрезвычайную сессию, со­бирается на сессию и другая.

Руководящими органами палат являются председатель и бюро конкретной палаты, на которых возложены обязан­ности по ее организации и надлежащему функционирова­нию. В функцию председателей палат, в частности, входят две важнейшие прерогативы: право созыва палаты на чрез­вычайную сессию и консультации президента Республики в связи с его намерением распустить палаты.

Помимо бюро палаты имеют специальные депутатские или сенаторские комиссии, называемые джунтами, кото­рые также занимаются вопросами регламента, выборов, парламентской неприкосновенности и т.д.

В соответствии с Конституцией законодательная дея­тельность возложена на парламентские комиссии, при формировании которых большую роль играют парламентские группы, создаваемые по партийному принципу. В палате депутатов каждая парламентская группа должна назна­чить равное число своих депутатов в любую из комиссий. В сенате парламентская группа назначает своих членов в комиссию из расчета 1 сенатор на 12 членов группы. Тем парламентским группам сената, где количество членов меньше, чем комиссий, регламент разрешает назначать од­ного сенатора в две комиссии, чтобы каждая группа име­ла своих представителей в каждой комиссии. В комиссиях для решения организационных вопросов создаются соот­ветствующие бюро.

Комиссии обладают разнообразными функциями, в том числе контрольными и политическими. Регламентами пре­дусмотрена возможность совместного заседания нескольких комиссий, создание специальных следственных комиссий.

Парламент и его палаты осуществляют ответственные законодательные, финансово-бюджетные и организаци­онно-контрольные полномочия. Право на представление законопроекта прежде всего имеет правительство. Одна­ко он вносится разрешающим декретом президента Рес­публики, при условии контрассигнования председателем или ответственным министром. Правом законодательной инициативы обладают все члены парламента, а также пар­ламентские группы и комиссии.

В Италии существует институт народной правотвор­ческой инициативы (ст. 71 Конституции Италии). Законо­проект может быть внесен в парламент «от имени не менее чем 50 тысяч избирателей».

Областные советы — представительные органы областей также имеют право законодательной инициативы, но толь­ко по вопросам, касающимся исключительно областей, если они не могут быть урегулированы законом области.

Законы промульгируются президентом в течение месяца со дня их утверждения.

Особенностью итальянского законотворчества является возможность делегирования палатами своих законодатель­ных функций правительству (ст. 76 Конституции Италии), которое в этих случаях принимает декрет.

Обе палаты вправе принимать резолюции, содержащие политические заявления или рекомендации. Парламент широко использует такие формы контроля за деятель­ностью исполнительной власти, как резолюция недоверия правительству, интерпелляция, право депутатского запроса. Каждая из палат может образовывать специальные следст­венные комиссии по вопросам, представляющим государст­венный интерес. Подобные следственные комиссии, обра­зованные в 1990-х гг., внесли большой вклад в дело борьбы с организованной преступностью и коррупцией.

Президент избирается парламентом с участием предста­вителей областей.

Палаты своим решением могут также отменять област­ные законы, если они превышают свою компетенцию, про­тиворечат общенациональным интересам или интересам других областей. Это дает право считать, что парламент в подобных случаях выступает в качестве квазисудебного органа несудебного конституционного контроля.