Омбудсманы в зарубежных странах

Это должностные лица, к-рые обязаны следить за тем, чтобы государственные органы, прежде всего исполнительная власть, не нарушали права человека и гражданина. Этот институт появился в Швеции в XIII веке, но лишь 700 лет спустя шведское слово «омбудсман»* вошло в конституционно-правовые тексты ряда других стран (например, в Конституцию Намибии). Во многих странах было установлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по гражданским правам и Уполномоченный по правам ребенка – в Польше, Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам граждан и Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств – в Венгрии, Народная правозащита – в Австрии, Адвокат народа – в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации – в Великобритании, Посредник – во Франции, Защитник народа – в Испании, Комиссия по правам человека – на Филиппинах, Уполномоченный Бундестага по обороне – в ГерманииЭтот орган рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав нередко после того, как исчерпаны все законные пути для их разрешения, и, если сочтет необходимым, вновь возбуждает производство в соответствующих государственных органах, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Сам же омбудсман или иной аналогичный орган разрешить дело обычно не может.Как правило, данный орган образуется парламентом, хотя есть и иные способы: французский Посредник согласно Закону об учреждении должности Посредника 1973 года назначается на 6 лет декретом Совета министров (строго говоря, этот институт сходен с омбудсманом только по функциям; с Парламентом он никак не связан, если не считать права парламентариев обращаться к нему по делам, которые, по их мнению, заслуживают его вмешательства); британский Парламентский комиссар по делам администрации назначается тоже Правительством, однако в отличие от Франции тесно связан в своей деятельности с Парламентом и даже может быть смещен по требованию обеих палат. Но обратимся к более типичным примерам и начнем со Швеции – родоначальницы рассматриваемого института.

Согласно § 6 гл. 12 шведского закона Форма правления, составляющего часть конституции, Риксдаг может избрать одного или несколько омбудсманов для контроля за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности. Акт о Риксдаге в § 10 гл. 8 установил, что омбудсманов должно быть четверо: главный юридический омбудсман и три юридических омбудсмана, которые избираются на четыре года. Риксдаг может избрать для каждого из омбудсманов одного или нескольких заместителей. Главный юридический омбудсман определяет направления деятельности остальных юридических омбудсманов. По ходатайству конституционной комиссии Риксдаг может сместить омбудсмана или его заместителя досрочно. Выборы проводятся тайным голосованием, и для избрания необходимо абсолютное большинство поданных голосов, но в третьем туре голосования достаточно относительного большинства. В случаях, предусмотренных инструкцией Риксдага, омбудсман может выступать с ходатайствами. Он может присутствовать на заседаниях суда или органа администрации и имеет доступ к протоколам и документам этих органов. Суд и орган администрации, а также государственные и коммунальные служащие обязаны представлять омбудсману требуемые им сведения. То же относится к иному лицу, которое подконтрольно омбудсману. Прокурор обязан помогать омбудсману по его просьбе. В Конституции Намибии Омбудсману посвящена целая гл. Согласно ее положениям Омбудсман независим и подчиняется только Конституции и закону. Никакой член Кабинета или парламента, никакое иное лицо не могут вмешиваться в осуществление Омбудсманом его функций, и все органы гос-ва должны оказывать необходимое содействие в охране независимости, достоинства и эффективности работы Омбудсмана. Эту должность может занимать либо судья Намибии, либо лицо, обладающее юридической квалификацией, позволяющей практиковать во всех судах Намибии. Омбудсман назначается Президентом по рекомендации Комиссии юридической службы. Он находится в должности до достижения 65 лет, но Президент может продлить его пребывание в ней до достижения 70 лет.

Омбудсман обязан расследовать жалобы относительно предполагаемых или очевидных случаев нарушений основных прав и свобод, злоупотреблений властью, несправедливого, грубого, бесчувственного или неуважительного обращения с жителем Намибии со стороны официального лица любого органа власти (центрального или местного), свидетельствующего о несправедливости или коррупции или таком поведении официального лица, которое в демократическом обществе рассматривается как незаконное, притесняющее или нечестное. В обязанности Омбудсмана входит также расследование жалоб на действия Комиссии публичной службы, административных органов государства, сил обороны, полицейских сил, тюремной службы, поскольку такие жалобы относятся к невозможности достичь согласованной организации таких служб или равного доступа к поступлению в такие службы, или справедливого управления в отношении этих служб. Обращает на себя внимание такая конституционная обязанность Омбудсмана, как расследование жалоб на расхищение и разбазаривание природных ресурсов, нерациональное их использование, разрушение экосистем и природных красот Намибии.

Он обязан и вправе предпринимать действия, направленные на исправление положения, возмещение ущерба, реституцию и т.п., в частности вступая в переговоры между сторонами и побуждая их к компромиссу, рекомендуя обратиться с жалобой к должностному лицу, вышестоящему по отношению к тому, чьи действия обжалуются, направляя дело Генеральному обвинителю (Prosecutor-General), обращаясь в компетентный суд, оспаривая действительность законодательства или подзаконного регулирования, проверяя конституционность законов, действовавших до освобождения, чтобы обратиться с соответствующими рекомендациями к Президенту, Кабинету или Генеральному прокурору (Attorney-General).

Омбудсману вменяется в обязанность энергично расследовать любые случаи предполагаемой или подозреваемой коррупции или хищения публичных средств должностными лицами и предпринимать необходимые шаги, включая доклады Генеральному обвинителю или Генеральному аудитору.

Об осуществлении своих полномочий и функций Омбудсман ежегодно докладывает Национальному собранию.

Проводя расследование, Омбудсман вправе вызывать повесткой любое лицо и истребовать любой документ, обвинять лицо в случае неявки по такой повестке или непредставления документов перед компетентным судом, допрашивать любое лицо, требовать от любого лица сотрудничества и правдивого и откровенного раскрытия любой информации, известной лицу и связанной с расследуемым делом.

Омбудсман может быть досрочно смещен Президентом по рекомендации Комиссии юридической службы. Это возможно только на основании умственной неспособности или тяжкого проступка. В последнем случае Комиссия юридической службы проводит расследование, а Президент по ее рекомендации может временно отстранить Омбудсмана от должности.

Несмотря на такое довольно детальное регулирование, Конституция предусматривает издание парламентом специального актаобОмбудсмане.

45. Принцип разделения властей: содержание, предназначение и историческая эволюция

История

Идея, лежащая в основе современной разделения властей, были в конституции Римской республики. Древние римские правительства были три основные силы, консулов, сената и сборки. Таким образом, каждая часть которой отдельные тела.

Дальнейшее развитие теории разделения властей связано с именами Джона Локка и французских просветителей, особенно Шарля Луи Монтескьё, который осуществил наиболее основательную разработку этого принципа. Именно, начиная с этого времени (то есть с конца XVIII — начала XIX вв.), принцип разделения властей получает признание во многих государствах.

Наиболее последовательно принцип разделения властей был проведён в Конституции США 1787 года. При этом «отцы-основатели» (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей) развили классическую модель. Они дополнили её моделью «вертикального» разделения властей, то есть способами разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов. Кроме того, в содержание классической модели была включена известная система «сдержек и противовесов» (англ. checks and balances). Практическое воплощение этой системы получила мощный импульс в связи с решением Верховного Суда США Марбери против Мэдисона (1803), в результате которого судебная власть США реально реализовала свою прерогативу контроля над конституционностью тех или иных законодательных актов.

Дальнейшее развитие принципа разделения властей связано с попытками расширить список ветвей власти, отразив современные тенденции.[источник не указан 677 дней] Так, наряду с законодательной властью выделяется учредительная власть. Нередко самостоятельный статус придается контрольной и избирательной власти.[источник не указан 677 дней]

В Советском государстве господствовала социалистическая политико-правовая доктрина, в которой принцип разделения властей отвергался как буржуазный и неприемлемый. Единая государственная власть провозглашалась как власть Советов, то есть власть представительных органов.

Ситуация стала меняться только в последние годы перестройки, когда были внесены изменения в Конституцию СССР 1977 года и РСФСР 1978 года, принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную был провозглашён Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, а также закреплён в союзной и российской конституциях, когда были введены посты Президентов СССР и РСФСР. Вместе с тем эти конституции сохранили полновластие Съезда народных депутатов, что впоследствии привело к конституционному кризису и вооружённому разгону парламента России.

Содержание и значение принципа разделения властей

Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является одним из важнейших принципов организации государственной власти и функционирования правового государства.

Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие. Каждая из ветвей в той или иной степени осуществляет государственный контроль. Современное понимание принципа разделения властей дополнено также необходимостью разделения полномочий (предметов ведения) между органами государственной власти и управления и муниципальными органами. В федеративном государстве система государственных органов трёхуровневая, разделена на федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации и органы власти на местах (местный уровень власти).

Принцип разделения властей заключается в том, чтобы властные полномочия были распределены и сбалансированы между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов, это так называемая «система сдержек и противовесов». Например, в СССР существовали Верховный Совет и Верховный Суд, но их нельзя было назвать отдельными ветвями власти, так как они не были частью системы «сдержек и противовесов».

Характерно, что в государствах с тоталитарным и авторитарным режимом, как правило, не признаётся принцип разделения властей или же разделение властей в них закреплено лишь формально.

Принцип разделения властей в законодательстве разных стран

Германия

Германия имеет федеративное устройство. Это значит, что система государственных органов власти делится на два уровня: федеральный, на котором принимаются общегосударственные решения и решения международного значения, и региональный, на котором решаются задачи федеральных земель. Каждый уровень обладает собственными органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Хотя земли и имеют неравное представительство в Бундесрате, юридически они имеют равный статус, что характеризует германскую федерацию как симметричную.

Законодательная власть. Германский бундестаг (парламент) и бундесрат (орган представительства земель) осуществляют законосовещательную и законодательную функции на федеральном уровне и полномочны большинством голосов в две трети в каждом из органов вносить изменения в конституцию. На региональном уровне законотворчеством занимаются парламенты земель — ландтаги и бюргершафты (парламенты городов-земель Гамбург и Бремен). Они принимают законы, действующие в пределах земель.

Федеральный президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов Бундестага и равного числа членов, избираемых народными представительствами земель, сроком на пять лет. Избрание вновь на следующих выборах допускается только один раз. Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях. Исполнительные функции президента. Федеральный президент издает предписания и распоряжения, для действенности которых необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром. Федеральный президент назначает и увольняет федеральных судей, федеральных чиновников и офицеров. Федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера.

Исполнительная власть на федеральном уровне представлена федеральным правительством, во главе сфедеральным канцлером, который избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. При расхождении мнений федеральных министров решает Федеральное правительство. В случае недоверия, выраженного бундестагом канцлеру, президент назначает канцлера, избранного бундестагом. Канцлер может ходатайствовать о доверии. Если доверие не одобрено большинством членов Бундестага, то в течение 21 дня президент может распустить Бундестаг по предложению канцлера. Если избран новый канцлер, право роспуска утрачивается. Главой органов исполнительной власти на уровне субъектов федерации является премьер-министр земли или бургомистр города-земли (в Гамбурге и Бремене). Федеральной и земельными администрациями руководят министры, которые стоят во главе административных органов.

Судебная власть. Федеральный конституционный суд следит за соблюдением конституции. Также к верховным органам правосудия относятся Федеральный суд в Карлсруэ, Федеральный административный суд в Лейпциге, Федеральный суд по трудовым спорам, Федеральный общественный суд и Федеральный финансовый суд в Мюнхене. Большая часть судебных разбирательств находится в ответственности земель. Федеральные суды в основном занимаются пересмотром дел и проверяют решения судов земель на предмет формальной законности.

Франция

Президент Республики. Избирается всеобщим голосованием сроком на пять лет. Президент следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров. Президент ведет переговоры о заключении договоров и ратифицирует их. Исполнительные функции. Председательствует на заседаниях правительства. Президент назначает премьер-министра, прекращает исполнение его функций по заявлению последнего об отставке правительства. По представлению премьер-министра президент назначает других членов правительства и прекращает их полномочия. Может после консультации с премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания. Подписывает ордонансы и декреты, принятые Советом министров. Назначает на гражданские и военные государственные должности. Президент является главой вооруженных сил. Он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны.

Исполнительная власть. Правительство определяет и проводит политику нации. Оно ответственно перед парламентом на условиях и в соответствии с процедурами. Премьер-министр руководит деятельностью правительства. В исключительных случаях он может по специальному поручению замещать президента в качестве председателя на заседаниях совета министров с определенной повесткой дня.

Законодательная власть принадлежит Парламенту, включающему в себя две палаты — Сенат и Национальное собрание. Парламент собирается на внеочередную сессию по требованию премьер-министра или большинства членов Национального собрания по определенной повестке дня. Внеочередные сессии открываются и закрываются декретом президента.

Судебная власть. Президент страны является гарантом независимости судебной власти, статус судей устанавливается органическим законом, а сами судьи — несменяемы. Судебная система Франции многоступенчата, и её можно разделить на две ветви — саму судебную систему и систему административных судов. Низшую ступень в системе судов общей юрисдикции занимают трибуналы малой инстанции. Дела в таком трибунале рассматриваются судьей единолично. Однако при каждом из них состоит несколько магистратов. Трибунал малой инстанции рассматривает дела с незначительными суммами, а решения таких судов апелляционному обжалованию не подлежат. При рассмотрении уголовных дел этот суд называется трибуналом полиции. Эти трибуналы делятся на палаты: по гражданским делам и исправительный суд. Кроме того, во Франции действуют судебные органы специального назначения: торговые суды и военные суды.

Первые же конституции — США 1787 г., Франции 1789 г. — закрепили, хотя и в разных вариантах разделение властей.

Законодательную власть конституция 1787 г. (США) вверяла конгрессу, состоящему из двух палат: палаты представителей избирающейся (как в то время, так и теперь) населением штатов и сенатам, членов которого избирали (вплоть до 1913 г.) парламенты штатов. Из этого видно, что сенат с самого начала был замыслен как палата консервативная по составу, не зависящая от избирателей, тормоз по отношению к палате представителей. «Джон Адамс, будущий президент страны, так прямо и заявлял: сенат должен налагать узду на палату представителей. Другой из «отцов» конституции — Медисон — писал, что сенат необходим на случай если нижняя палата использует «во зло» свою власть».[11]

Палата представителей и сенат получали равные права в том, что касалось законодательной инициативы и принятия законов. Главой государства и правительства конституция называла президента США. Он избирался выборщиками по штатам. Они подавали голоса с помощью бюллетеней. Проходил тот, за которого было подано большинство голосов выборщиков. Многие члены учредительного конгресса предлагали, чтобы президента избрал сам конгресс — так надёжнее. Против этого были выставлены возражения, основанные на историческом опыте. Ссылались в частности на интриги, на борьбу группировок, которые сопровождали избрание польских королей сеймом. После многих колебаний должность президента решили сделать временной. Его полномочия были ограничены четырьмя годами, но было намеренно отпущено право переизбрания президента на новый срок. Президент США наделён значительной властью. Он объединяет в своём лице главу государства и премьер–министра правительства. Ему принадлежит верховное командование армией. Следуя принципу разделения властей, конституция лишила президента законодательной инициативы в строгом смысле слова (права представлять палатам готовый законопроект); его вето на законопроект, принятый обеими палатами, может быть «опрокинуто» квалифицированным большинством обеих палат. В тоже время президент не зависел от того, как будет принята проводимая им политика в палате представителей или сенате. Так же и министры. Они не являются членами конгресса и не зависят от его решения. «Но так обстояло больше в теории, чем на практике. На самом деле конгресс обладал (и обладает) значительными возможностями давления на президента, равно как и президент не лишён возможности давления на конгресс».[12] Назначения на все высшие посты президент производит с согласия сената, на менее важные — палаты представителей. Но увольнять своих чиновников президент может по собственному усмотрению: считается, что нельзя иметь послушных исполнителей, если нет права их уволить.

Третьей властью США конституция называет суд. Уже в конституанте (учредительном конгрессе) было высказано мнение, в общем принятое, что Верховный федеральный суд — высшая судебная инстанция США — должен получить право пересмотра законов принятых конгрессом при их несоответствии конституции. Имелось в виду, что это право Верховный суд будет осуществлять не вообще (как надзорная инстанция), а в связи с определённым делом — уголовным или гражданским, находившемся в его производстве. В этом именно смысле были сформулированы правомочия Верховного суда США в Законе о судоустройстве 1789 г., принятого первым конгрессом США (ст. 25). Вопрос о неконституционности всего закона в целом или его части может быть поставлен не иначе как частным лицом (организацией) на том основании, что этим законом нарушается какая либо гарантия, установленная конституцией для личности, чести, имущества или иных прав истца. После соответствующего решения Верховного суда никто не может ссылаться на отвергнутый закон или быть привлечённым к ответственности на его основании. Так осуществлялся (и осуществляется) принцип разделения властей в США.

В 1789 г. Декларация прав человека и гражданина, принятая во Франции (и являющаяся частью нынешней Французской Конституции) в статье 16 также закрепила этот важнейший принцип: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции».[13]

На протяжении XIX–ХХ веков разделение властей завоевало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.

В президентской республике разделение властей проводится наиболее последовательно. Об этом, в частности, свидетельствует опыт США, рассматриваемый выше, где этот принцип был существенно дополнен системой «сдержек и противовесов», которые позволили не только разделить три власти, но и конструктивно уравновесить их. В сущности, США за всю свою историю не знали глубоких конституционных кризисов, хотя столкновения властей, особенно законодательной и исполнительной, периодически всё же происходили.

Существенные особенности свойственны системе разделения властей в государствах с парламентской формой правления: парламентских республиках и парламентарных монархиях. Здесь, как и в любом конституционно–правовом государстве, обеспечивается относительная самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной власти, но баланс между ними поддерживается при помощи специфических средств. Так, баланс законодательной и исполнительной власти обеспечивается, в частности, тем, что парламент может выразить недоверие правительству, а глава государства может распустить парламент.

Есть свои особенности и в полупрезидентских республиках. Согласно Французской доктрине, например, применение принципа разделения властей отнюдь не равнозначно раздроблению и ослаблению власти, а напротив, должно служить сотрудничеству и кооперации всех её ветвей. Только такая, сильная, власть может служить интересам человека и общества, в чём и состоит высшее предназначение государства. В современной Франции президент обладает широкими полномочиями, благодаря которым он является в определённой мере носителем исполнительной власти, при осуществлении которой он, однако, не несёт ответственности перед парламентом. В то же время президент делит исполнительную власть с правительством, которое в свою очередь, должно опираться на поддержку парламентского большинства. Принятию резолюции порицания правительству может быть противопоставлен досрочный роспуск Национального собрания, хотя и здесь есть определённые ограничения. Двухпалатный парламент остаётся высшим законодательным органом страны, но его полномочия, равно как и сфера применения закона, строго ограничены конституцией. Столкновения по вопросам компетенции трёх властей должны разрешаться в основном Конституционным Советом.

Монархи и их статус

Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной мо­нархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнитель­ной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.

Как уже говорилось, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько систем наследования:

1) салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.);

2) кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);

3) австрийская (она существовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае в последние столетия, жен­щины по данной системе пост монарха не занимали);

4) шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 18-летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще младший сын, является претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его отъездов из страны (до принятия закона 1980 г. в этом государ­стве трижды правили королевы: в XIV, XVII и XVIII вв.);

5) мусульманская, когда трон наследует, по существу, не определен­ное лицо, а «благородная» правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Ку­вейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших свя­щеннослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, например, в Саудов­ской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благо­честии);

6) племенная, когда король рассматривается как главный вождь пле­мени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочис­ленных сыновей покойного. В Свазиленде это делает племенной совет

Правовое положение монарха. Монарх — лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответст­венности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политичес­кую ответственность несут его министры.

Монарх имеет право на особый титул — король, султан и т.д. Иногда его официальный титул очень длинный, так как включает разные владе­ния монарха. Он имеет право на особое обращение «Ваше Величество», которое не может использоваться при обращении к другим лицам в дан­ном государстве, кроме супруги монарха. Монарх обладает государст­венными регалиями (трон, корона и др.), имеет свой двор — лиц, заняты? обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средст­ва — цивильный лист.