Вопрос № 79 Компетенция Совета Федерации.
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерациии Государственной Думы.Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа. Но вые правящие круги считали, что прямое представительство на селения, основанное на всеобщем избирательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Нацио нальное собрание во Франции, Палата представителей в США и т. д.) представителей ≪низов≫, горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или во всяком случае более ответственными и опытными государст венными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Фран ции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались от кровенно недемократическим или менее демократическим путем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привиле гии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать извест ного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парла мента на общественную жизнь. С годами, уже в XX в., произошла некоторая демократизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа ≪на всякий случай≫ сохранялась. В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться ост рой критике со стороны демократической общественности и нау ки конституционного права. В некоторых унитарных государст вах от двухпалатное™ отказались. По-другому выглядела роль двухпалатности в федеративных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представительства народа в парламенте: путем прямого пропорционального представительст ва на основе всеобщего избирательного права и через равное, не зависящее от численности населения представительство субъек тов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Авст ралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), на дежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударст венных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах гра ждан уважение своей способностью обеспечивать единство об щих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве. Этими эффективными результатами объясняется то обстоятель ство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным. В Российской Федерации двухпалатность парламента — отно сительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в со ставе Верховного Совета РСФСР были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с рево люции 1917 г., высший представительный орган России, фор мально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевид но, считалось достаточным. Но двухпалатность в Российской Фе дерации в период с 1990 по 1993 г. оказалась не очень эффектив ной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совме стно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Россий ский федерализм еще не обрел достаточной конституционно правовой базы, а субъекты Федерации — реальной самостоятель ности. Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в по нимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фунда ментальная основа реального федерализма, призванного расши рить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие ре формы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция. Отсюда специальная не повторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обес печивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации. Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а дру гая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое де ление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого пар ламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия па лат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основ ная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государ ственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общест венной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мне ние субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назна чения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавлива ет особые полномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания механизм преодоления разногласий между палатами способству ет предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций. Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социаль ными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к ≪улице≫, т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости госу дарственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть. Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Феде рации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов госу дарственной власти. При этом одно и то же лицо не может одно временно являться членом Совета Федерации и депутатом Госу дарственной Думы. Государственная Дума избирается на консти туционно установленный срок — четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как поря док формирования Совета Федерации, так и порядок выборов де путатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Го сударственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в разделе ≪Заключительные и переходные положения≫ Конституции РФ. Это было вызвано не обходимостью обеспечить плавный переход от старой конститу ционной системы к новой, с тем чтобы сначала выявить жизне способность нового парламента и критерии оценки депутатов. В декабре 1995 г. Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федера ции), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок четыре года. Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом ≪О порядке формирования Совета Федерации Федерального Соб рания Российской Федерации≫ от 5 августа 2000 г. (ныне действует в редакции от 25 июля 2006 г.), который отменил представительст во субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных орга нов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами ис полнительной власти и избранные законодательными органами. Тем самым создавались условия для превращения Совета Федера ции в постоянно действующий орган.
Вопрос № 80 Комитеты, комиссии и депутатские объединения палат Федерального Собрания.
Основными структурными подразделениями Совета Федерации являются комитеты постоянно действующие органы палаты. Они создаются в целях реализации полномочий, возложенных на Совет Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, другими правовыми актами.
Комитеты призваны решать следующие задачи:
осуществлять подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации;
разрабатывать и предварительно рассматривать законопроекты и проекты иных правовых актов;
организовывать проведение парламентских слушаний;
решать вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты;
рассматривать в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.
Комитеты образуются из числа членов палаты. Это означает, что все члены Совета Федерации входят в состав комитетов Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Численный состав каждого комитета определяется Советом Федерации, но при этом в состав комитета должны входить не менее 10 членов палаты. Состав комитета утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации.
Комитеты избирают председателя и заместителей председателя. Председатель комитета утверждается Советом Федерации, что оформляется соответствующим постановлением. Регламент Совета Федерации устанавливает правило, согласно которому председатель, заместитель председателя комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.
Комитетам Совета Федерации предоставлено право по основным направлениям своей деятельности в случаях необходимости образовывать подкомитеты.
Совет Федерации вправе принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов.
В соответствии с Постановлением Совета Федерации «Об образовании комитетов и комиссии Совета Федерации» от 24 января 1996 г. в Совете Федерации второго созыва были образованы одиннадцать комитетов и одна комиссия.
Основные сферы деятельности комитетов и комиссий, круг их полномочий и порядок работы закреплены в Регламенте Совета Федерации.
Внутренними рабочими органами Совета Федерации являются также постоянные и временные комиссии. Постоянные комиссии функционируют в течение всего срока полномочий Совета Федерации. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В составы постоянных и временных комиссий палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации. Кроме того, в состав временных комиссий могут быть включены Председатель Совета Федерации, его заместители. Задачи, срок деятельности, полномочия и состав временных комиссий определяются постановлением Совета Федерации.
В Совете Федерации второго созыва образована одна постоянная комиссия Комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам. Как и комитеты, она является постоянно действующим органом палаты. Основное назначение комиссии состоит в осуществлении контроля за соблюдением Регламента Совета Федерации. В числе других ее полномочий анализ и обобщение предложений о внесении изменений и дополнений в Регламент, поступающих от комитетов, комиссий, членов Совета Федерации; консультации членов Совета Федерации, руководителей структурных подразделений, должностных лиц по практическому применению конкретных положений Регламента; проведение аналитической работы по проблемам совершенствования парламентских процедур и т.п.
К числу временных комиссий относятся: Мандатная, Счетная, Редакционная комиссии, Временная комиссия по регламенту, образуемые в процессе проведения заседаний Совета Федерации, а также многочисленные комиссии, создаваемые для решения конкретных задач, например, Комиссия по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству, Комиссия по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя и др.
К временно функционирующим органам следует отнести и рабочие группы, создаваемые комитетами и комиссиями для разрешения определенных вопросов, организации парламентских слушаний. К их работе помимо членов Совета Федерации привлекаются представители министерств и ведомств Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений.
Кроме этого, комитетам и комиссиям предоставлено право создавать на общественных началах экспертные советы, привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, назначать независимую экспертизу законопроектов.
В процессе своей деятельности комитеты и комиссии вправе обращаться к государственным органам, общественным объединениям, должностным лицам с просьбой о предоставлении необходимой документации. В этом случае должностные лица и организации обязаны предоставлять запрашиваемые материалы.
В обязанности комитетов и комиссий входит представление отчетов о своей деятельности, которые заслушиваются на заседании Совета Федерации.
Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые подразделяются на очередные и внеочередные. Очередные заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания вправе созывать председатель комитета, комиссии по своему усмотрению, либо по поручению Председателя Совета Федерации или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии. Комитеты и комиссии Совета Федерации вправе также проводить совместные заседания. Заседания комитетов Совета Федерации могут проводиться непосредственно в субъектах Российской Федерации.
Другой немаловажной формой работы комитетов и комиссий Совета Федерации являются парламентские слушания. Они проводятся по вопросам, связанным с основными направлениями деятельности комитета, комиссии. На парламентские слушания приглашаются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, должностные лица, эксперты, представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений и т.д.
Аппарат Совета Федерации. К структурным подразделениям Совета Федерации следует отнести Аппарат Совета Федерации. Он осуществляет правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации, его органов, членов Совета Федерации.