Глава 6. Правоприменение как разновидность индивидуально-правового регулирования и особая форма правореализации
В начале данной главы необходимо дать общую характеристику индивидуальному правовому регулированию, а затем перейти к анализу правоприменения.
В литературе отмечается обилие терминологии, используемое для обозначения процесса воздействия на поведение личности индивидуальными правовыми средствами. При этом стоит согласиться с тем, что термин «индивидуально-правовое регулирование» более точен, так как здесь подчеркивается род регулирования – правовое регулирование, и вид регулирования – индивидуальное[126].
Представители отраслевых наук предлагают разграничивать понимание индивидуального правового регулирования в узком смысле и в широком смысле[127]. При этом отмечается, что индивидуально-правовое регулирование в широком смысле это регулирование общественных отношений, осуществляемое на основе нормативного правового регулирования и в указанных им пределах, посредством всех индивидуальных правовых актов[128].
Также есть точка зрения, согласно которой «индивидуальное регулирование – это правоприменительная деятельность»[129]. В данном случае содержание индивидуально-правового регулирования становится уже.
Подобные разночтения обуславливают необходимость анализа содержания индивидуально-правового регулирования.
Во-первых, это правоприменение, которое является разновидностью индивидуально-правового регулирования. Общая характеристика правоприменительной деятельности будет дана ниже. Здесь же необходимо отметить, что не все индивидуальные властные решения государственных органов можно отнести к актам правоприменения. В данном случае речь идет актах-регламентаторах, принимаемых в ходе правоисполнительной деятельности. Это может быть, например, постановление об отводе земельного участка. Данные акты отличаются от правоприменительных актов тем, что в ходе данной деятельности соответствующий орган исполняет обязанность, предписанную ему нормой права как участнику соответствующего материального правоотношения. Например, принимая постановление о землеотводе, земельный орган вступает в правоотношение с лицом, являющимся приобретателем земли в соответствии с принятым постановлением. Действия государственных компетентных органов по реализации правоисполнительных актов включаются в содержание их правоисполнительной деятельности[130].
Думается, что вышесказанное подчеркивает богатство содержания правового регулирования в целом и индивидуально-правового регулирования в частности.
Во-вторых, это индивидуально договорное (автономное) регулирование, которое в отраслевых науках, да и в теории государства и права рассматривается в рамках индивидуального правового регулирования[131]. Подобный подход в целом стоит признать справедливым. Однако нельзя отрицать того, что в индивидуально-договорном (автономном) регулировании присутствуют элементы саморегулирования. Например, по мнению С.С. Алексеева, «сущность «автономного регулирования» общественных отношений заключается в том, что оно осуществляется самими участниками отношения…»[132].
Также необходимо учесть, что индивидуально-правовое регулирование может обладать теми или иными особенностями в зависимости от того, в какой правовой системе общества оно существует.
Итак, важным компонентом индивидуально-правового регулирования является применение норм права, то есть «осуществляемая в специально установленных законом формах государственно-властная, организующая деятельность компетентных государственных органов и уполномоченных государством органов общественности по вынесению индивидуально-конкретных правовых предписаний»[133]. Применение права при этом традиционно признается особой формой его реализации[134].
В качестве особенности правоприменения отмечается её существование в рамках специфического правоотношения, именуемого правоприменительным правоотношением[135]. Его специфика как вертикального властного отношения позволяет указать такую особенность как субъектный состав[136]. Правоприменительная деятельность осуществляется с участием государственного органа или должностного лица. Но развитие общественных отношений заставляет еще раз взглянуть на данную проблему.
В литературе в качестве субъектов, осуществляющих применение норм права, указываются государственные и особо уполномоченные общественные органы[137]. Думается, что подобная трактовка субъектного состава является в целом верной, но нуждается в определенном уточнении.
Во-первых, нельзя отрицать заметной возросшей доли граждан в правоприменительном процессе. Достаточно вспомнить особенности коллегиального рассмотрения дел в судах.
Заметно повышает роль граждан в судопроизводстве Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации», где указано, что «третейский судья - физическое лицо, избранное сторонами или назначенное в согласованном сторонами порядке для разрешения спора в третейском суде»[138].
Во-вторых, в постсоветское время заметно усложнился общий состав субъектов права. Существуют негосударственные высшие учебные заведения. Думается, что отдельные функции данных субъектов весьма схожи с правоприменительной деятельностью. И если в научной литературе правоприменительная деятельность по существу признается за государственными высшими учебными заведениями[139], то почему нельзя признать эту функцию у негосударственных высших учебных заведений.
Какие еще черты характеризуют правоприменительную деятельность? В частности, выделяется такая особенность как властный характер правоприменения. Она заключается в том, применение права осуществляется теми субъектами (специальные органы, должностные лица, некоторые общественные объединения), которым государство его поручает и доверяет, контролируя результаты. Конкретные граждане не могут заниматься применением права, их участие в процессах правореализации проявляет себя в форме использования субъективных прав, исполнения юридических обязанностей, соблюдения правовых запретов. Властность правоприменительной деятельности производна от политической власти и является ее функциональной характеристикой. Властный характер правоприменения раскрывается в следующих признаках: а) применением права занимаются только специально уполномоченные субъекты в пределах их компетенции; б) правоприменительная деятельность по своему содержанию характеризуется вынесением индивидуально-властных правовых предписаний, обращенных к персонально определенным лицам; в) посредством правоприменительной деятельности организуется государственное управление в социально-правовой среде путем решения юридических дел; г) применение права осуществляется в специально установленных законом формах; д) правоприменительная деятельность обеспечивается возможностью применения мер государственного принуждения и общественного воздействия; е) она порождает предусмотренные законом юридические последствия; ж) правоприменительная деятельность является профессиональной правовой деятельностью[140].
Правоприменение характеризует такая его черта как управленческая природа. Посредством правоприменительной деятельности организуется государственное управление в социально-правовой среде. Правоприменение наряду с правотворчеством является одним из способов государственно-правового воздействия на общественные отношения с целью их урегулирования[141].
Организационные особенности применения права, в отличие от других форм реализации права, состоят во властном и программированном управлении процессами индивидуально-правового регулирования. Основные элементы и параметры механизма правоприменения жестко заданы, ориентированы и проконтролированы со стороны правоохранительных органов. Это означает, что в теории применения права могут быть использованы категории, выработанные наукой управления (стадии управления, управленческая информация, управленческое решение и др.) В частности, стадии правоприменения выступают в качестве стадий управления, сведения о фактических обстоятельствах – в качестве управленческой информации, акт применения права – в качестве управленческого решения[142].
В качестве отличительной черты правоприменительной деятельности можно отметить то, что ее результатом является издание властных индивидуальных предписаний, содержащихся в актах применения права. Индивидуальные предписания представляют собой конкретные веления, издаваемые властными органами или должностными лицами, которые по существу разрешают юридические дела и адресуются персонально определенным субъектам. Таким образом, применение права отличается от правотворчества своей подзаконностью и индивидуализированным, а не нормативным характером. Индивидуально-конкретные предписания, содержащиеся в правоприменительном акте, обладают социальной ценностью не сами по себе, а в связи с тем, что служат юридической основой удовлетворения субъективных прав и исполнения обязанностей[143].
Характерной чертой правоприменительной деятельности является комплексность ее правореализационного содержания. Это означает, что она объединяет в себе все остальные формы реализации права: соблюдение, исполнение, использование. В процессе правоприменения участники правоприменительного процесса соблюдают правовые запреты, исполняют юридические обязанности, используют субъективные права. Центральное правоприменительное отношение связано с комплексом сопутствующих правовых отношений по соблюдению, исполнению и использованию права[144].
Правоприменение характеризует также такое свойство как процессуальная урегулированность. Применение права осуществляется в установленных законом процессуальных формах, что является юридической гарантией ее законности. Содержание, последовательность, пределы и условия времени совершения отдельных действий и операций достаточно четко устанавливаются действующим законодательством[145]. Применение права как процессуально оформленная деятельность выглядит как многоступенчатый, длящийся во времени и развивающийся в соответствии с нормами юридической процедуры процесс организационно-властной реализации права[146].
Применение права также характеризует то, что оно представляет собой разновидность профессионально-правовой деятельности. Это означает, что основные виды правоприменительной работы должны осуществляться юристами. Поэтому в любом государстве всегда готовится и содержится своеобразный «корпус» правоприменителей, работников государственного аппарата, имеющих юридическое образование. Это является гарантией законности и профессионализма в правоприменении[147].
Характерной чертой применения права является его творческий, интеллектуально-волевой характер. Так, творческий характер правоприменения определяется глубоким познанием фактических обстоятельств дела, решением проблемы выбора (поиска) и анализа подлежащей применению нормы права, юридической квалификацией общественного отношения и изданием и оформлением правоприменительного акта. Все это предполагает необходимость затраты правоприменителем интеллектуальных и волевых усилий, творческого отношения к делу. Правоприменительное творчество пронизывает все стадии и акты властной реализации права и наиболее сильно выражается в правоприменительном усмотрении должностного лица. Результатом правоприменительного творчества является вынесение по юридическому делу индивидуально-конкретных властных предписаний, разрешающих дело по существу[148].
Наконец, применение права характеризует наличие особых поводов или юридических оснований к возникновению правоприменительной деятельности. Правоприменение возникает в силу объективных и субъективных обстоятельств. Так, в одних случаях субъекты бывают заинтересованы в правоприменительной деятельности и осознанно создают условия для ее возникновения. В других случаях правоприменительная деятельность может возникнуть вне желания заинтересованных лиц, например, при привлечении виновного к ответственности.
Необходимость в правоприменительной деятельности появляется: а) когда субъективные права и юридические обязанности не могут возникать без властной деятельности компетентных органов; б) когда имеются определенные препятствия к осуществлению субъективного права или нет добровольного исполнения юридической обязанности (например, при оспаривании права конкретного лица); в) в случаях, когда в соответствии с предписаниями юридических норм нужно применить юридические санкции, в том числе и меры юридической ответственности[149].
Также можно выделить способы правоприменительной деятельности. Под способом можно понимать обусловленную специфической целью (охрана права, разрешение спора, поощрение и т.д.) совокупность однородных правоприменительных действий и операций, характеризующихся своеобразием процессуальных производств и режимов. Выделяются юрисдикционный, исполнительно-разрешительный и поощрительный способы правоприменения[150].
Юрисдикционный способ применения права является наиболее характерным и традиционным выражением правоприменительной деятельности путем рассмотрения судебными органами споров о праве или решения вопроса о назначении наказания виновному лицу. Результатом юрисдикционного правоприменения может быть властная констатация вида и меры субъективных прав и обязанностей сторон либо определение степени виновности и меры наказания правонарушителю. Поэтому сам юрисдикционный способ выступает в двух основных формах: как регулятивно-констатирующий и правоохранительный[151].
Исполнительно-разрешительный способ применения права наблюдается в повседневной работе органов власти всех уровней по разрешению в пределах их компетенции юридических вопросов управления в сфере экономики, быта, культуры, образования и т.д. Это может быть, например, назначение гражданину пенсии[152].
Поощрительный способ применения права выражается в издании компетентными органами индивидуально-властных велений, содержащих в себе новые, дополнительные субъективные права, льготы, блага, предоставляемые конкретным субъектам за их добросовестный труд[153].
Также в рамках данной главы рассмотрим, что такое правоприменительный процесс, его основные элементы, в том числе стадии правоприменительного процесса.
Правоприменительный процесс представляет собой особую разновидность юридического процесса, под которым принято понимать систему логически взаимосвязанных действий и операций, выражающих государственную деятельность по изданию правовых актов, совершению юридически значимых поступков. Понятие правоприменительного процесса выражает организационную сторону правоприменения, его элементы и основные стадии осуществления властной реализации правовых норм. Это основанная на нормах процессуального права, развивающаяся во времени практика правоприменительной деятельности. Правоприменительный процесс организационно оформляет и дифференцирует основные способы применения права. Главными элементами правоприменительного процесса являются: правоприменительное производство, правоприменительный режим и стадии, регламентированные процессуальными нормами[154].
Правоприменительное производство представляет собой качественно однородную группу процедурно-процессуальных действий по властной реализации каких-либо обособленных материально-правовых норм. Такие действия объединяются единством конечной цели, потребностями профессиональной специализации труда правоприменителей, соображениями о повышении эффективности правового регулирования. Это, например, исковое производство в гражданском процессе, производство по делам несовершеннолетних и по применению мер медицинского характера в уголовном судопроизводстве[155].
Правоприменительный режим является разновидностью правового режима и выражается в складывающемся на основе процессуальных норм порядке осуществления правоприменительной деятельности, определяемом сочетанием и взаимодействием запрещающих, обязывающих и управомочивающих норм права[156].
Наконец, еще одним элементом правоприменительного процесса являются его стадии. В литературе существуют различные подходы к выделению количества стадий. Мы остановимся на трех стадиях.
Первая стадия это исследование фактических обстоятельств дела. Решение о возбуждении правоприменительного процесса принимается после изучения фактических обстоятельств дела. Это не означает, что на данной стадии имеет место чисто фактическая, а не юридическая деятельность. Напротив, фактическое и юридическое содержания в исследовании обстоятельства дела переплетаются и находятся в неразрывном единстве. При этом на первой стадии необходимо выяснить и разрешить следующие вопросы. Во-первых, устанавливаются возможность отнесения рассматриваемых общественных отношений к социально-правовой среде, урегулированность их правом. Во-вторых, познаются юридическая значимость исследуемых обстоятельств и конкретное место в предмете регулирования соответствующей отрасли права. В-третьих, выясняется личностный аспект подлежащего урегулированию общественного отношения. В связи с этим производится сбор данных о личности субъектов, к которым применяется правовая норма. В-четвертых, проводится работа по сбору, анализу и процессуальному закреплению доказательств, определяющих юридическую основу рассматриваемого дела. В-пятых, осуществляется юридическая оценка собранных доказательств[157].
Вторая стадия правоприменительного процесса это выбор и анализ подлежащей применению нормы права. При этом поиск необходимого нормативного материала осуществляется правоприменителем одновременно с исследованием фактических обстоятельств дела по мере развития процесса правовой квалификации. На стадии выбора и анализа нормы права решаются следующие вопросы. Во-первых, выбирается норма материального права, подлежащая применению. Во-вторых, выбираются нормы процессуального права, обслуживающие применение данной нормы материального права. В-третьих, проверяется подлинность и юридическая значимость выбранных правовых норм. В-четвертых, проверяется правильность текста соответствующих норм права. В-пятых, это надлежащее истолкование выбранных правовых норм для их правильного применения[158].
Данные вопросы, решаемые на стадии выбора и анализа нормы права, преследуют цель правильной юридической квалификации. Происходит постоянно развивающийся процесс приурочивания материальных и процессуальных правовых предписаний к фактическим обстоятельствам дела и возникающим задачам правового регулирования. Здесь же разрешаются выявленные нетипичные ситуации правоприменительного процесса. Устраняются препятствия к вынесению решения материально-правового характера[159].
Третья стадия это принятие окончательного решения по делу и его документальное оформление. Качество правоприменительного решения зависит от степени подготовленности внешних и внутренних условий интеллектуально-волевого творчества. Внешние условия правоприменительного творчества складываются из совокупности факторов, образующих конкретную обстановку рассмотрения и разрешения данного юридического дела. Сюда относятся: наличие информации о фактических и юридических обстоятельствах дела, качество данной информации и степень ее подготовленности для принятия решения, возможное противодействие заинтересованных лиц, уровень технического обслуживания правоприменительной деятельности и т.д. Внутренние условия принятия правоприменительного решения характеризуются состоянием воли и сознания правоприменителя, степенью его подготовленности к осуществлению работы по применению права[160].
Правоприменительный процесс заканчивается вынесением акта применения права. Это своеобразный социальный и юридический итог всей предшествующей деятельности по познанию фактической и правовой основы рассматриваемого дела и квалификации общественного отношения. В нем находят выражение государственно-властная констатация меры субъективных прав и юридических обязанностей субъектов, к которым применена правовая норма. Правоприменительный акт концентрирует в себе социальные и юридические особенности состоявшегося применения права. Поэтому сложно согласиться с тем, что фактическое проведение в жизнь принятого решения является особой стадией правоприменительного процесса, наступающей после вынесения правоприменительного акта. Реализация принятого решения выходит за пределы проблемы применения права. Она, как правило, протекает в новых исполнительно-распорядительных отношениях, может осуществляться иными субъектами и в иных процедурных формах[161].
Также стоит помнить, что в механизме правореализации, рассмотренной Ю.С. Решетовым, выделяется третий элемент данного механизма – деятельность участников индивидуально-регламентированных общественных отношений. Еще раз напомним, что реализация правоприменительного акта входит по сути дела в этот элемент механизма правореализации. Это, на наш взгляд, также делает излишним выделение последующих стадий применения права.
В завершение данной главы рассмотрим особенности правоприменения при пробелах в праве. Под пробелом в праве можно понимать отсутствие правовых норм, с помощью которых должно быть осуществлено регулирование общественных отношений. Причинами наличия пробелов могут быть просчеты и недостатки правотворческой деятельности, отставание права от быстро меняющихся условий общественной жизни, недостаточная социальная чувствительность правовых норм и т.д.[162]
Следует проводить различия между близкими по смыслу, но несовпадающими понятиями: восполнение пробела и преодоление пробела. Это два самостоятельных способа устранения обнаруженных пробелов. Восполнение пробела относится к компетенции правотворческих органов и представляет собой деятельность по разработке недостающей нормы права или целого нормативного акта и введению их в действие. Отечественные правоприменительные органы, как правило, не обладают полномочиями на правотворчество и, следовательно, не могут восполнять пробелы. Они их могут только преодолевать путем рассмотрения и разрешения юридических дел на основе аналогии. Следовательно, преодоление пробела это нетипичное правоприменение, в ходе которого обнаруженный пробел не восполняется из-за отсутствия у правоприменителя на это полномочий, а временно для данного случая преодолевается[163].
Для преодоления пробелов используются аналогия закона и аналогия права. Данные приемы используются далеко не всех отраслях российского права. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации прямо запрещает применение уголовного закона по аналогии[164]. Гражданский кодекс Российской Федерации, напротив, разрешает аналогию закона и аналогию права[165].
Применение права на основе аналогии закона характеризуется решением юридического дела по существу при отсутствии конкретной для данного случая нормы, путем привлечения и использования нормы, регулирующей сходные, аналогичные отношения. Правоприменительная ситуация в данных обстоятельства усложнена рядом обстоятельств. Это отсутствие подлежащей применению нормы права, необходимость поиска другой нормы, специализирующейся на регулировании сходных отношений, выбор и анализ нормы, максимально приближенной к той, которая здесь необходима, решение задачи фактического и юридического обоснования законности и юридической квалификации на основе аналогии[166].
Еще более сложная ситуация возникает в правоприменительной деятельности на основе аналогии права. Здесь выявленный пробел в правовом регулировании шире. Правоприменение на основе аналогии права выглядит как рассмотрение и разрешение юридического дела в условиях значительного по объему пробела в правовом регулировании путем логического выведения нормативного предписания из «общего духа», смысла, целей и принципов законодательства[167].
Применение норм права является сложным процессом. Более подробное исследование вышерассмотренных особенностей правоприменительной деятельности может являться творческим заданием для самостоятельной работы и последующего обсуждения на семинарских занятиях.