Парламент как представительный орган
Ст.94 Конституции прямо называет Федеральное Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие сомнения на этот счет, и указывает, что оно является представительным и законодательным органом России. В отношении парламентов субъектов РФ понятия “законодательный” и “представительный” вообще используются как синонимы. Вывод об этом можно сделать, если обратить внимание на то, как такие парламенты именуются в нескольких статьях Конституции: “Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации”. Следовательно, представительный характер органа государственной власти, согласно Конституции, является одним из важнейших признаков парламента[252]. Однако выбор разработчиками Конституции этого признака в качестве характеристики парламента представляется неудачным.
Представительство – вообще очень широкое понятие. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. Часто в литературе (как в нашей стране, так и за рубежом) противопоставляют представительные и исполнительные органы государственной власти. Однако такое противопоставление возможно лишь в тех странах, где органы исполнительной власти формируются без непосредственного участия избирателей: назначаются монархом, президентом или парламентом. Не является народным представительным органом и монарх, чья власть передается по наследству. Не во всех странах и весь парламент целиком является представительным органом. Например, в Великобритании свойством представительного органа обладает только Палата общин. Но британский Парламент состоит из трех частей: Палаты общин, Палаты лордов и монарха.
В России также в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. О представительном характере верхней палаты говорить уже приходится с очень большой натяжкой, поскольку члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг. (см. 7.6.), не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания. Подавляющее большинство из них избирается либо в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ, либо в качестве главы администрации (президента, губернатора, мэра и т.п.) субъекта Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся по должности.
В то же время Президент РФ избирается непосредственно гражданами и, значит, представляет интересы и волю избирателей. Следовательно, Президент РФ также является представительным органом государственной власти. Причем если Государственная Дума представляет многообразие народа России в его единстве, то Президент представляет единство народа в его многообразии.
Впрочем, ст.94 Конституции не говорит, что парламент является единственным представительным и единственным законодательным органом, т.е. не отрицает возможности существования в российском государстве иных представительных и законодательных органов наряду с Федеральным Собранием. Что касается представительного характера государственного органа, то он, по сути, никак не раскрывается в Конституции и развивающем ее законодательстве, никак не описываются функции органа, связанные именно с представительным его характером (см. 1.4.1.1.). А вот в отношении понятия “законодательный орган” имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в ст.10 Конституции.
Функции Федерального Собрания
Если законодательная функция российского парламента прямо указана в Конституции в его определении, то другие функции Федерального Собрания не закреплены в столь явном виде, но при комплексном анализе полномочий, закрепленных за ним, эти функции можно легко выделить. Как и всякий другой парламент, российское Федеральное Собрание в своей деятельности реализует, наряду с законодательной (нормотворческой), ряд других функций: бюджетно-финансовую, функцию участия в формировании иных государственных органов, контрольную функцию по принятию одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе, церемониальную. Сходные функции парламента путем сгруппирования его полномочий выделяют различные авторы. Так, французский ученый М. Дюверже к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные, судебные полномочия по вопросам принятия и пересмотра конституции[253]. Английский исследователь Д. Кумбе выделяет 5 основных групп полномочий парламента: воздействие на правительство, издание законов, утверждение бюджета, контроль над администрацией, организация работы самого парламента[254].
Как мы видим, некоторые авторы выделяют в отдельную функцию компетенцию парламента по принятию конституции и внесению в нее поправок. На мой взгляд, если принятие и изменение конституции входит в компетенцию парламента (законодательного собрания), то эти полномочия относятся к законодательной функции, поскольку такая “гибкая” или “менее жесткая” конституция – это закон, хотя и особый, основополагающий. Принять новую конституцию российское Федеральное Собрание не вправе. В отношении же принятия поправок оно обладает законодательными полномочиями, предусмотренными для принятия федерального конституционного закона, но их недостаточно для вступления поправок в силу (см. 6.1.). Наконец, палаты Федерального Собрания вправе созвать Конституционное Собрание, правомочное подтвердить неизменность Конституции, принять новую Конституцию или вынести ее проект на всенародное голосование (см. 6.4.). Таким образом, российский парламент не обладает ни учредительными полномочиями, ни законодательными, достаточными для изменения Конституции.
Функции Федерального Собрания тесно переплетены между собой. В частности, федеральный бюджет оформляется федеральным законом. Но это не бюджетно-финансовое законодательство, которое, в частности, реализуется во введении и отмене налогов, льгот по их уплате, в регулировании так называемых внебюджетных фондов (одним из таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.
В формировании различных государственных органов парламент Российской Федерации участвует в лице своих палат (утверждение Государственной Думой кандидатуры назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства, назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, утверждение Советом Федерации кандидатур Генерального Прокурора и судей Конституционного Суда и т.д.), причем Счетная Палата, например, формируется на паритетных началах обеими палатами.
Контрольная функция реализуется как через органы палат парламента (например, комиссии по исследованию тех или иных фактов и событий) и депутатов (депутатские вопросы и запросы[255]), так и путем поручений самостоятельным государственным органам (например, Счетной палате). Контрольные полномочия Федерального Собрания не распространяются на деятельность Правительства РФ, которое несет ответственность исключительно перед Президентом (см. 4.2.1.5.).
Принятие одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе включает в себя такие действия Федерального Собрания, которые выходят за пределы других действий парламента (к примеру, принятие обращений и заявлений палат по различным вопросам внутренней и внешней политики, объявление амнистии Государственной Думой и т.п.). Церемониальная функция, казалось бы, не имеет большого значения, поскольку ее реализация не оказывает серьезного влияния на жизнедеятельность общества и государства. Однако она подчеркивает авторитет парламента. В частности, в ч.2 ст.82 Конституции РФ указывается, что вновь избранный Президент РФ приносит присягу в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Судей Конституционного Суда. Кроме того, парламент заслушивает обращения Президента РФ, Конституционного Суда, выступления руководителей иностранных государств.
4.3.3. Осуществление законодательных полномочий
Называя Федеральное Собрание законодательным органом, Конституция определяет в качестве одной из основных функций российского парламента законотворчество. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы. В то же время Федеральное Собрание – не единственный государственный орган на федеральном уровне, обладающий нормотворческой компетенцией. С принятием Конституции 1993 г. из юридического лексикона стало меньше употребляться понятие подзаконного акта, т.е. акта, при всех условиях стоящего на ступеньку ниже закона в иерархии нормативных актов. Зато появилось понятие иного (в сравнении с законом) нормативного правового акта, которое несколько затуманивает картину взаимоотношений различных актов.
При комплексном анализе различных конституционных положений можно установить определенную иерархию нормативных актов (см. 1.3.2.3.). Так, Президент РФ издает и неподзаконные указы, в то время как постановления и распоряжения Правительства издаются только с целью регламентации уже действующих Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Когда федеральный закон принимается позже указа Президента, то положения указа, противоречащие этому закону, прекращают свое действие с момента вступления в силу федерального закона, однако регулирование отношений по указу до вступления федерального закона в силу (даже при наличии противоречий с указанным законом) признается законным и правильным (см. 4.4.3.).
Президент РФ активно пользуется своими нормотворческими полномочиями. При этом он не только принимает указы при отсутствии федеральных законов, которые должны были бы регулировать отношения в какой-либо сфере, но и издает указы, альтернативные принятым Государственной Думой актам, наложив предварительно вето на одобренный Думой закон. Так было, в частности, с актами о втором этапе приватизации, когда позиции Государственной Думы и Президента по этому вопросу не совпали. Такая практика не противоречит Конституции, поскольку федеральный законодатель прямо не выразил негативное отношение к регулированию, данному в конкретном президентском указе, и, следовательно, такой указ не противоречит федеральному закону. То есть нет формальных оснований считать, что законодатель, хотя и предлагавший иное регулирование, не согласен с тем регулированием, которое дано в указе Президента.
Были также случаи, когда Президент принимал в форме своего указа нормативные акты, внесенные им ранее в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, но отклоненные данной палатой Федерального Собрания (см. 4.4.1.). Такую практику следует признать противоречащей Конституции. В подобных вопросах следует исходить в первую очередь из положений ч.1 и ч.2 ст.76 Конституции: по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов на федеральном уровне принимаются законы (применительно к субъектам Федерации в ч.2 ст.76 говорится: “законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации”). Согласно ч.3 ст.80 Конституции деятельность Президента РФ должна быть подзаконной. Однако ч.3 ст.90 Конституции допускает издание указов Президента, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам, по вопросам, которые еще не урегулированы федеральным законодателем. Это допустимо постольку, поскольку возникает состояние законодательной необходимости, а номинальный законодатель не успевает дать соответствующее регулирование. Причем такие указы Президента следует расценивать не как альтернативу законодательному регулированию, а как временное восполнение пробела в законодательстве. Здесь действует презумпция: до тех пор, пока законодатель не установил в законе иное, следует считать, что указ Президента соответствует воле законодателя, а поэтому не противоречит положению ч.3 ст.90 Конституции. Однако если федеральный законодатель, отвергнув представленный Президентом законопроект, тем самым однозначно показал, что регулирование, предлагаемое Президентом, противоречит воле законодателя, то и указ Президента, воспроизводящий положения отвергнутого законопроекта, следует считать противоречащим воле законодателя, т.е. по существу противоречащим федеральным законам. Такой указ вполне может быть предметом проверки в Конституционном Суде РФ (в соответствии с п.”а” ч.2 ст.125 Конституции), и если Конституционный Суд установит достаточное соответствие указа отклоненному законопроекту, то указ следует признать изданным в нарушение требования ч.3 ст.90 Конституции, т.е. неконституционным
Влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания могут путем реализации права законодательной инициативы Президент, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (см. 4.4.1.). Кроме того, у Президента имеется еще один рычаг воздействия на законодательную деятельность – отлагательное вето. На президентские указы никто наложить вето не может.
Конституционный Суд, занимаясь толкованием Конституции России, формулирует, по сути, правовые нормы и тем самым включается в законодательную деятельность. Законы же, принятые парламентом, подписанные Президентом и опубликованные, могут быть признаны Конституционным Судом неконституционными, т.е. утратившими силу, более не существующими как правовые акты.
Наконец, законы могут быть приняты на референдуме, назначенном Президентом (см. 4.1.3.), т.е. в этом случае Федеральное Собрание вообще отстранено от законотворчества. При этом решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме.
Таким образом, в рамках законодательной ветви государственной власти действует довольно много субъектов, участвующих в создании российского законодательства, хотя основным государственным органом, осуществляющим в системе разделения властей законодательную деятельность, является, если комплексно рассматривать конституционные положения, Федеральное Собрание. В принципе, ничего плохого во взаимодействии и взаимном влиянии различных органов государственной власти, относящихся к разным ветвям власти, нет. И принцип разделения властей в разных странах (там, где он признается) дополняется, как правило, некоторыми другими принципами. Например, в США принцип разделения властей дополнен принципом “сдержек и противовесов”[256] (checks and balances), а в Португалии – принципом взаимозависимости властей.[257] В России же Конституция (ст.10) подчеркивает, что “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. Именно на эту самостоятельность и ссылаются, когда речь заходит о расширении, к примеру, парламентского контроля в отношении органов исполнительной власти. В то же время при разработке действующей Конституции РФ об этой самостоятельности как будто бы забыли, предусмотрев описанное выше весьма существенное вмешательство органов, относящихся к иным, нежели законодательная, ветвям государственной власти, в законодательную сферу.
Другими словами, наблюдается явный дисбаланс между ветвями власти не в пользу законодательных органов. А такой дисбаланс технологически невыгоден, поскольку снижает эффективность работы государственных органов, и политически опасен для демократии. С технологической точки зрения разделение власти представляет собой разделение труда между различными государственными органами. Государственные органы формируются и имеют организацию в соответствии с особенностями деятельности в рамках той или иной ветви власти. Органы, берущие на себя исполнение несвойственных для них функций, не могут выполнять их эффективно в силу того, что они приспособлены для реализации совсем иных функций. Но, более того, будучи загруженными решением несвойственных для них задач, они уже не могут должным образом выполнять собственные функции, потому что у них на это не хватает времени, сил и средств. С политической точки зрения разделение власти в условиях демократии является одной из гарантий того, что власть не будет узурпирована узкой группой лиц, опирающихся на один из государственных органов. Особенно опасно, когда за счет других ветвей власти усиливается исполнительная власть. Ведь органы, осуществляющие ее (в силу специфики самой этой ветви) ориентированы на большую замкнутость, приверженность одной политической линии, неприемлемость оппозиции внутри себя. В то время как для законодательных органов характерна работа в условиях политического плюрализма и разнообразия в подходах, открытости для населения (см. 1.4.5.).
4.3.4. Порядок формирования Совета Федерации
Отходом от жесткого проведения в жизнь принципа разделения властей является совмещение мандата парламентария (члена Совета Федерации) и должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Ч.2 ст.95 Конституции не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации – избрание, замещение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Ч.2 ст.96 Конституции делает отсылку к федеральному закону, который определяет порядок формирования Совета Федерации.
В ходе подготовки проекта Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации предлагались различные варианты формирования этой палаты. Так, российские парламентарии хотели сохранить выборность членов этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый состав Совета Федерации был избран сроком на два года в 1993 г. (см. 7.6.).
В частности, предлагалось формировать Совет Федерации следующим образом: органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ выдвигают кандидатов, а граждане прямыми, всеобщими и тайными выборами решают, кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве одного представителя законодательного органа и одного представителя от исполнительного органа государственной власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ наложил вето на закон, предусматривающий такой порядок формирования Совета Федерации, указывая, что он противоречит букве и духу Конституции РФ. В самом деле, при указанном порядке формирования Совета Федерации его члены представляли бы не законодательный и представительный органы государственной власти субъекта РФ, а избирателей, население соответствующего субъекта. Хотя описанный порядок формирования Совета Федерации в большей степени соответствовал бы представительному характеру Федерального Собрания, закрепленному в ст.94 Конституции, и представлениям о демократическом способе формирования палат российского парламента, все же нельзя не признать, что Конституция предусматривает совсем иной способ формирования Совета Федерации, а именно – включение в состав данной палаты представителей органов государственной власти, а не населения.
В связи с этим предлагался и другой способ формирования Совета Федерации: назначение соответствующими органами государственной власти своих представителей в качестве членов Совета Федерации. Однако наиболее приемлемым для всех оказался третий способ – замещение постов членов Совета Федерации главами органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по должности. Назначение члена Совета Федерации предусматривается только в случае, если орган законодательной власти субъекта РФ состоит из двух палат. Тогда обе палаты совместным решением назначают своего представителя – члена Совета Федерации. Данный способ формирования указанной палаты российского парламента и был закреплен в Федеральном законе “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ”, вступившем в силу в декабре 1995 г. В январе 1996 г. произошло переформирование Совета Федерации, и на смену членам палаты первого созыва, избранным в 1993 г. (см. 7.6.), пришли по должности главы органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. В дальнейшем созывов Совета Федерации не будет. Его состав будет постепенно обновляться по мере проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и смены (если таковая произойдет в результате таких выборов) глав органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (или переизбрания представителей двухпалатных парламентов соответствующих субъектов РФ).
Значительная часть депутатов Государственной Думы все же осталась недовольна найденным компромиссным вариантом Закона о порядке формирования Совета Федерации и даже, судя по всему, не столько этим Законом, сколько самим принципом формирования Совета Федерации, закрепленным в ч.2 ст.95 Конституции РФ. Ведь еще 21 июня 1995 г. Государственная Дума направила запрос в Конституционный Суд о толковании ч.2 ст.95 Конституции с точки зрения ее соответствия принципу разделения властей. 28 декабря 1995 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал Государственной Думе в принятии к рассмотрению ее запроса в связи с тем, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, и они не могут быть признаны недействующими. Это в общем-то правильно, и позиция Конституционного Суда ясна. Однако остается открытым вопрос о том, кто же должен осуществлять надзор за соблюдением положений ч.2 ст.16 Конституции РФ: “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации”. Более того, если обнаружено противоречие между основами конституционного строя и иными положениями Конституции, то именно Конституционный Суд должен своим толкованием устранить найденные противоречия (см. 1.2.).
Вместе с тем Государственная Дума, видимо, не удовлетворившись отказом Конституционного Суда, содержащемся в Определении от 28 декабря 1995 г., обратилась в Конституционный Суд 21 февраля 1997 г. с запросом о проверке конституционности положений Закона о порядке формирования Совета Федерации. 10 апреля 1997 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал в принятии этого запроса, усмотрев в нем повторение в завуалированной форме запроса от 21 июня 1995 г., т.е., по существу, запроса о конституционности конституционной нормы. При этом Конституционный Суд указал, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса вправе вносить поправки в действующие и принимать новые федеральные законы, если сочтет это необходимым, а обращение в Конституционный Суд было расценено как стремление с помощью его решения повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.
Естественно, члены Совета Федерации, являющиеся по должности руководителями органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ не могут работать на постоянной основе в данной палате Федерального Собрания. Они вынуждены совмещать разные и весьма ответственные посты. При этом, конечно, больше внимания они уделяют работе в соответствующем субъекте РФ, где они избраны. В этих условиях роль и ответственность аппарата Совета Федерации по обеспечению эффективности работы этой палаты и качества подготавливаемых проектов решений возрастают по сравнению с периодом, когда хотя бы часть депутатов Совета Федерации работала на постоянной основе (см. 7.6.).
Конституция не устанавливает фиксированного количества членов Совета Федерации, но указывает, что каждый субъект РФ представлен в Совете Федерации двумя членами. Любые изменения в численности субъектов РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации. В настоящее время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъектов РФ. Следовательно, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов.
В отношении Государственной Думы, напротив, численность депутатского корпуса зафиксирована в ч.3 ст.95 Конституции – 450 человек.
4.3.5. Порядок формирования Государственной Думы
Ч.3 ст.96 Конституции РФ содержит отсылку к федеральным законам, устанавливающим порядок выборов депутатов Государственной Думы. Выборы депутатов регулируются целым комплексом федеральных законов (выборы депутатов Государственной Думы в 1993 г. регулировались указами Президента РФ[258]). Важнейшие среди них – Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ” (вступил в силу в декабре 1994 г.), Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” (вступил в силу в июне 1995 г.), Федеральный закон “Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” (вступил в силу в августе 1995 г.). Следует отметить также, что в 1995 г. в Уголовный Кодекс России и Кодекс об административных нарушениях были внесены изменения и дополнения, предусматривающую уголовную и административную ответственность за нарушение избирательного законодательства.
Как в 1993 г., так и в 1995 г. половина депутатских мандатов (225) распределялась между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и блоками, по пропорциональной избирательной системе (вся территория России рассматривалась как единый избирательный округ), причем к распределению мандатов допускались только списки кандидатов, за которые было отдано не менее 5% голосов избирателей, участвовавших в выборах. Другая половина (225) депутатских мест в Государственной Думе занималась депутатами, избранными в одномандатных избирательных округах по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.
Хотя смешанная избирательная система в России впервые была введена в 1993 г. Указом Президента РФ, именно Президент впоследствии стал одним из активнейших сторонников мажоритарной избирательной системы. Эта позиция Президента проявилась, в частности, в ходе разработки законодательства о выборах депутатов Государственной Думы в 1994-1995 гг. Но и после парламентских выборов 1995 г. Президент продолжает выступать за мажоритарную избирательную систему. Мотивируется это тем, что для установления более тесного контакта депутата с его избирателями необходимо, чтобы последние голосовали за конкретного кандидата, а не за список, подготовленный избирательным объединением. Но, по-видимому, Президенту РФ и его окружению представляется, что пропорциональная система благоприятна для оформившихся политических партий. Но крупные политические партии находятся в оппозиции Президенту РФ. У Президента же “своей” партии пока нет. “Наш дом – Россия” тяготеет к превращению в партию, но еще весьма далека от этого. Следует отметить, что, наряду с Президентом РФ, целый ряд других политиков выступает за введение в России чисто мажоритарной избирательной системы. Правда, большинство законодателей склоняется к сохранению в РФ смешанной избирательной системы.
Ч.1 ст.97 Конституции вводит три требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание третьего из перечисленных требований раскрывается в ч.3 ст.32 Конституции: “не имеют права избирать и быть избранным граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда”.
Исходя из этого и выдвигаются кандидаты в депутаты. Списки кандидатов выдвигаются избирательными объединениями и избирательными блоками. Под избирательным объединением понимается “общероссийское общественное объединение, которое создано в порядке, установленном федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов в депутаты и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов” (ст.32 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). Правда, в том, что касается последнего требования, для парламентских выборов 1995 г. было сделано исключение и принято специальное решение о том, что в выдвижении кандидатов участвуют общественные объединения, отвечающие всем остальным требованиям, предъявляемым к избирательным объединениям, но зарегистрированные не позднее чем за шесть месяцев до дня проведения выборов. Это было связано с тем, что сам Федеральный закон вступил в силу менее чем за шесть месяцев до дня проведения выборов, а подобные требования сроков регистрации желательно заранее доводить до сведения общественных объединений, желающих участвовать в выборах.
Понятие общественного объединения, порядок его создания и регистрации, его деятельность, права и обязанности, а также порядок прекращения деятельности регулируются Федеральным законом “Об общественных объединениях” 1995 г.[259] (см. 2.3.3.).
В понятии избирательного объединения растворяется понятие партии. Это толкает неполитические по сути и основным целям общественные объединения на путь политизации, что неизбежно начинает вступать в противоречие с основной деятельностью и тем самым мешает ее эффективному осуществлению. С другой стороны, такое расширение круга субъектов политической активности за счет вовлечения в выборы неполитических общественных объединений дезориентирует избирателей, мешает становлению в России партийной системы. Следует, впрочем, отметить, что избиратели в основной своей массе и в 1993 г. и, в особенности, в 1995 г. отдали свои голоса преимущественно за партии или объединения, тяготеющие к перерастанию в партии.
Избирательный блок образуется не менее чем двумя избирательными объединениями, регистрируется на время выборов Центральной избирательной комиссией, но не имеет (в отличие от избирательного объединения) статуса юридического лица. Избирательное объединение, вступившее в блок, не может вступать на данных выборах в другие блоки или выдвигать список кандидатов самостоятельно.
Понятие избирательного объединения появилось в российском законодательстве уже после выборов 1993 г., но перечисляемые в указах 1993 г. политические партии, общественно-политические движения и т.д. в принципе охватываются понятием избирательного объединения.
В 1993 г. под списком кандидатов требовалось собрать не менее 100 тыс. подписей (не более 15% из них в одном субъекте РФ) избирателей, а в 1995 г. – не менее 200 тыс. (не более 7% из них в одном субъекте РФ).
В каждый список не может быть включено более 270 кандидатов (на деле их было меньше). При этом в 1995 г. было введено требование, чтобы так называемый центральный список кандидатов (т.е. не привязанный ни к какому региону конкретно) внутри единого списка, составленного избирательным объединением или блоком, включал не более 12 фамилий, а все остальные кандидаты должны быть распределены по так называемым региональным спискам внутри единого списка кандидатов. Предполагается, что введение региональных списков должно приближать депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу, к жителям конкретного региона. К распределению депутатских мандатов допускаются только те списки кандидатов, за которые было подано не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в выборах[260].
В 1993 г. в выборах пытались принять участие 35 объединений и блоков, только 13 из них смогли собрать 100 тыс. подписей и больше под своими списками и лишь 8 из них перешагнули 5%-ный барьер и разделили между собой 225 мест в Государственной Думе. В 1995 г. более 70 избирательных объединений и блоков заявили о своем намерении участвовать в парламен<