Вопрос о конституционности регистрационного порядка выбора места пребывания и жительства

В ап­ре­ле 1995 г. Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд РФ при­нял первое ре­ше­ние по де­лу, свя­зан­но­му с ре­ги­ст­ра­ци­ей/про­пис­кой и пра­ва­ми, вы­те­каю­щи­ми из ее на­ли­чия или от­сут­ст­вия. Де­ло ка­са­лось жа­ло­бы С., ко­то­рая в теч­е­ние пя­ти лет про­жи­ва­ла в квар­ти­ре К., с ко­то­рым она на­хо­ди­лась в фак­ти­че­ских брач­ных от­но­ше­ни­ях. В про­пис­ке в квар­ти­ре К. ей бы­ло от­ка­за­но, так как она не яв­ля­лась чле­ном се­мьи на­ни­ма­те­ля, и ее все­ле­ние в квар­ти­ру не бы­ло пре­ду­смот­ре­но су­ще­ст­во­вав­ши­ми пра­ви­ла­ми о про­пис­ке. Ст.54 Жи­лищ­но­го ко­дек­са РСФСР, ко­то­рая пре­ду­смат­ри­ва­ла все­ле­ние дру­гих лиц в жи­лое по­ме­ще­ние “в ус­та­нов­лен­ном за­ко­ном по­ряд­ке” тра­ди­ци­он­но тол­ко­ва­лась как от­сы­лаю­щая к нор­мам о про­пис­ке. Рай­он­ный суд, ку­да С. об­ра­ти­лась с жа­ло­бой на дей­ст­вия ад­ми­ни­ст­ра­ции, удов­ле­тво­рил ее ис­ко­вые тре­бо­ва­ния, а су­деб­ная ко­ле­гия Ас­т­ра­хан­ско­го об­ла­ст­но­го су­да от­ме­ни­ла ре­ше­ние на­род­но­го су­да, ссы­ла­ясь на то, что все­ле­ние в жи­лое по­ме­ще­ние бы­ло про­из­ве­де­но в на­ру­ше­ние су­ще­ст­вую­щих пра­вил о про­пис­ке, на ко­то­рые ссы­ла­ет­ся ст.54 Жи­лищ­но­го ко­дек­са РСФСР, и что зая­ви­тель­ни­ца не яв­ля­ет­ся чле­ном се­мьи на­ни­ма­те­ля. С. об­ра­ти­лась в Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд, по­ла­гая что тем са­мым на­ру­ше­но ее кон­сти­ту­ци­он­ное пра­во на жи­ли­ще.

В Постановлении от 25 апреля 1995 г. Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд со­гла­сил­ся с рас­смот­ре­ни­ем во­про­са о кон­сти­ту­ци­он­но­сти ст.54 Жи­лищ­но­го ко­дек­са, от­ме­тив, что пред­ме­том рас­смот­ре­ния не будут са­ми нор­ма­тив­ные ак­ты о про­пис­ке, которые уже при­зна­ны не­дей­ст­вую­щи­ми За­ключ­е­ни­ем Ко­ми­те­та кон­сти­ту­ци­он­но­го над­зо­ра СССР от 11 ок­тяб­ря 1991 г. и как та­ко­вые не под­ле­жат об­жа­ло­ва­нию.

В от­но­ше­нии же ст.54 Жи­лищ­но­го ко­дек­са, Суд постановил, что “воз­мож­ность про­из­воль­но­го при­ме­не­ния за­ко­на яв­ля­ет­ся на­ру­ше­ни­ем про­воз­гла­шен­но­го Кон­сти­ту­ци­ей Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ра­вен­ст­ва всех пе­ред за­ко­ном и су­дом.”

Су­деб­ное тол­ко­ва­ние Жи­лищ­но­го ко­дек­са РСФСР, как отметил Суд, сло­жи­лось как при­зна­ние то­го, что осу­ще­ст­в­ле­ние жи­лищ­ных прав на­пря­мую свя­за­но с про­пис­кой, на­ли­чию или от­сут­ст­вию ко­то­рой при­да­ется пра­во­ус­та­нав­ли­ваю­щее зна­че­ние. В то же время, из Кон­сти­ту­ции Рос­си­ской Фе­де­ра­ции и За­ко­на Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции “О пра­ве гра­ж­дан на сво­бо­ду пе­ре­дви­же­ния и вы­бор мес­та пре­бы­ва­ния и мес­та жи­тель­ст­ва в пре­де­лах Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции” сле­ду­ет, что ре­ги­ст­ра­ция, за­ме­нив­шая ин­сти­тут про­пис­ки, или от­сут­ст­вие та­ко­вой не мо­гут слу­жить ос­но­ва­ни­ем ог­ра­ни­че­ния или ус­ло­ви­ем реа­ли­за­ции прав и сво­бод гра­ж­дан, в том чис­ле и пра­ва на жи­ли­ще. Од­на­ко “ус­та­нов­лен­ный по­ря­док” в ст.54 Жилищного кодекса, оп­ре­де­лявший про­це­ду­ру все­ле­ния в жи­лое по­ме­ще­ние, рассматривал­ся пра­во­при­ме­ни­тель­ной прак­ти­кой в смыс­ле со­блю­де­ния по­ло­же­ний о про­пис­ке, что и име­ло ме­сто при раз­ре­ше­нии де­ла С.

Та­ким об­ра­зом, Суд пришел к выводу о том, что по­ло­же­ние час­тей пер­вой и вто­рой Жи­лищ­но­го ко­дек­са РСФСР в его бу­к­валь­ном ис­тол­ко­ва­нии, а также в том смыс­ле, ка­кой им при­да­вал­ся сло­жив­шей­ся пра­во­при­ме­ни­тель­ной прак­ти­кой, при­во­дили к на­ру­ше­нию ос­нов­ных прав и сво­бод гра­ж­дан, пре­ду­смот­рен­ных стать­я­ми 27 (часть 1), 40 (часть 1) Конституции РФ, а так­же ста­тей 18, 19 (часть 1) Конституции РФ. Суд также указал, что такие ограничения не со­гла­су­ют­ся с ос­но­ва­ния­ми и ус­ло­вия­ми ог­ра­ни­че­ния прав и свобод, за­кре­п­лен­ны­ми в ста­тье 55 (час­ти 2 и 3) Кон­сти­ту­ции РФ.

Дан­ное ре­ше­ние Кон­ститу­ци­он­но­го Су­да сно­ва при­влек­ло вни­ма­ние к во­про­су о про­пис­ке. Ста­ло оче­вид­ным, что по­ло­же­ния Кон­сти­ту­ции и За­ко­на “О пра­ве гра­ж­дан на сво­бо­ду пе­ре­дви­же­ния” ну­ж­да­ют­ся в до­пол­ни­тель­ных нор­ма­тив­ных ак­тах для реа­ли­за­ции, так как органы исполнительной власти на местах продолжают руководствоваться положениями Правил о прописке. В ию­ле 1995 г. Пра­ви­тель­ст­вом РФ бы­ло при­ня­то По­ста­нов­ле­ние № 713 “Об ут­вер­жде­нии Пра­вил ре­ги­ст­ра­ции и сня­тии с ре­ги­ст­ра­ции гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции с ре­ги­ст­ра­ци­он­но­го уче­та по мес­ту пре­бы­ва­ния и по мес­ту жи­тель­ст­ва в пре­де­лах Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и пе­реч­ня долж­но­ст­ных лиц, от­вет­ст­ве­ных за ре­ги­ст­ра­цию”. Пра­ви­ла зна­чи­тель­но де­та­ли­зи­ро­ва­ли по­ло­же­ния За­ко­на “О пра­ве на сво­бо­ду пе­ре­дви­же­ния” и определили круг органов и должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Следует подчеркнуть, что в силу ч.3 ст.55 Конституции недопустимо какое бы то ни было ограничение прав и свобод человека и гражданина постановлениями Правительства Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции равно как и нормативными актами субъектов Федерации. Поэтому рассматриваемое Постановление Правительства не противоречит Конституции лишь в той части, в которой оно устанавливает обязанности должностных лиц, ответственных за регистрацию, и в той мере, в которой это не ограничивает свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства.

В некоторых случаях Правила ввели ограничения, не предусмотренные Законом “О праве на свободу передвижения”. В ча­ст­но­сти, Пра­ви­ла оп­ре­де­ли­ли, что ре­ги­ст­ра­ция по мес­ту пре­бы­ва­ния производится на срок до трех ме­ся­цев, из­ме­нен­ный в 1996 г. до шес­ти ме­ся­цев, ко­то­рый мо­жет быть про­длен “в ис­клю­чи­тель­ных слу­ча­ях”. За­кон та­ких ог­ра­ни­че­ний не со­дер­жит, и, таким образом, Правила нарушают ст.55 Конституции, предусматривающую возможность ограничения прав граждан только федеральным законом.

Пра­ви­ла так­же оп­ре­де­ли­ли пе­реч­ень ос­но­ва­ний, по ко­то­рым гра­ж­да­нам мо­жет быть от­ка­за­но в ре­ги­ст­ра­ции по мес­ту жи­тель­ст­ва и по мес­ту пре­бы­ва­ния. П.21 Пра­вил оп­ре­де­ля­ет, что "в слу­ча­ях, пре­ду­смот­рен­ных за­ко­но­да­тель­ст­вом Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, гра­ж­да­ни­ну мо­жет быть от­ка­за­но в ре­ги­ст­ра­ции по мес­ту про­жи­ва­ния, ес­ли:

а) дом (жи­лое по­ме­ще­ние) гро­зит об­ва­лом;

б) раз­мер жи­лой пло­ща­ди ока­жет­ся ме­нее нор­мы жи­лой пло­ща­ди, ус­та­нов­лен­ной жи­лищ­ным за­ко­но­да­тель­ст­вом Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции – при за­клю­че­нии до­го­во­ра най­ма (под­най­ма), арен­ды (суб­арен­ды);

в) в су­деб­ном по­ряд­ке при­зна­но не­воз­мож­ным про­жи­ва­ние со­вме­ст­ное про­жи­ва­ние ли­ше­нно­го ро­ди­тель­ских прав гра­ж­да­ни­на с деть­ми, не дос­тиг­ши­ми 18-лет­не­го воз­рас­та;

г) ор­дер на все­ле­ние в жи­лое по­ме­ще­ние, а так­же сдел­ка [на ос­но­ва­нии ко­то­рой про­из­во­дит­ся все­ле­ние] в ус­та­нов­лен­ном по­ряд­ке при­зна­ны не­дей­ст­ви­тель­ны­ми. В ре­ги­ст­ра­ции гра­ж­дан по мес­ту жи­тель­ст­ва мо­жет быть так­же от­ка­за­но ... и по дру­гим ос­но­ва­ни­ям, пре­ду­смот­рен­ным фе­де­раль­ным за­ко­ном.

(В ред. По­ста­нов­ле­ния Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции от 23 ап­ре­ля 1996 г. № 512).”

Все эти положения, независимо от того, в какой мере пункты данного перечня соразмерны конституционно значимым целям, противоречат самому смыслу свободы выбора места пребывания и жительства. По существу они имеют в виду разрешительный порядок регистрации, что уже отрицает свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Кроме того, они устанавливают обязанность гражданина зарегистрироваться по конкретному адресу, исходя из того, что гражданин фактически будет жить по данному адресу. Однако свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства состоит как раз в том, что гражданин не обязан жить (пребывать) по тому адресу, по которому он зарегистрирован. В противном случае регистрация аналогична прописке.

В ок­тяб­ре 1995 г. Пле­нум Вер­хов­но­го Су­да Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции в сво­ем По­ста­но­вле­нии “О не­ко­то­рых во­про­сах при­ме­не­ния су­да­ми Кон­сти­ту­ции РФ при осу­ще­ст­в­ле­нии пра­во­су­дия” еще раз ука­зал судам, что от­сут­ст­вие про­пис­ки или ре­ги­ст­ра­ции са­мо по се­бе не мо­жет служть ос­но­ва­ни­ем для ог­ра­ни­че­ния прав и сво­бод че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на, вклю­чая и пра­во на жи­ли­ще.