Пятый этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики
Изменения в федеральной законодательной базе, служащей основой ряда конституционных положений субъектов Российской Федерации, в очередной раз привели к необходимости внесения соответствующих поправок в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики.
Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ внес дополнение в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил новое ограничение для кандидата на должность главы субъекта Российской Федерации – им не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Кроме того, внесенный тогда же в текст указанного Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ новый пункт 1.1 статьи 12 определил, что депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором (которой) он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий в депутатское объединение (во фракцию), может быть членом только той политической партии, в депутатское объединение (во фракцию) которой он входит. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.
В связи с изложенным с инициативой о внесении поправок в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики к Председателю Парламента Кабардино-Балкарской Республики обратился исполняющий обязанности руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу (Письмо от 02.11.2006 г. № 01-21/02/2433)[359].
Соответствующий законопроект, в котором нашли свое отражение вышеуказанные дополнения, был оперативно разработан в Парламенте республики и принят в третьем чтении 15 февраля 2007 года, а 24 марта 2007 года подписан Президентом республики. Одновременно Закон от 24 марта 2007 года № 14-РЗ
«О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» переименовал Совет безопасности республики в Совет по экономической и общественной безопасности Кабардино-Балкарской Республики.
Так же оперативно в течение осенней сессии 2007 года в Парламенте республики был разработан и принят 25 декабря
2007 года законодательным органом еще один Закон «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Соответствующие поправки к Конституции республики были инициированы прокурором Кабардино-Балкарской Республики, предложившим исключить из текста основного закона республики норму части 3 статьи 79. Согласно данной норме, одно и то же лицо не может замещать должность Президента Кабардино-Балкарской Республики более двух сроков подряд.
Данный запрет, как указывалось выше, был установлен Законом Кабардино-Балкарской Республики от 28 июля 2001 года в связи с его введением в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с частью 5 статьи 18 указанного Федерального закона, «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд». Впоследствии Федеральным законом от 11 декабря
2004 года № 159-ФЗ данная норма была исключена. После ее исключения из Федерального закона № 184-ФЗ в республике в 2005 и 2006 годах в ходе работы над текстом Конституции Кабардино-Балкарии обсуждался вопрос о дальнейшей юридической судьбе соответствующей нормы ее части 3 статьи 79. По результатам обсуждения было решено сохранить вышеизложенный запрет в Конституции республики, тем более что со стороны прокуратуры и Министерства юстиции России замечаний к указанной норме не имелось.
В протесте на Конституцию Кабардино-Балкарской Республики, датированным 22 августа 2007 года (№ 7/5-145-07) прокурор республики указал, что запрет на замещение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации более двух сроков подряд отменено, в связи с чем Конституция Кабардино-Балкарской Республики требует приведения в соответствие с вышеназванными положениями федерального законодательства[360].
Конституционное положение о запрете замещения одним и тем же лицом должности Президента Кабардино-Балкарской Республики более двух сроков подряд явилось предметом широкой дискуссии еще на стадии обсуждения проекта основного закона республики в 1997 году.
Следует отметить, что теоретико-правовая аргументация исходя из принципов современного демократического правового государства, обоснование запрета как признака конституционной системы сдержек и противовесов наталкивалась на весомые и зачастую убедительные контрдоводы, сводящиеся, как правило, к необходимости построения крепкой государственной власти республики, которую, в свою очередь, невозможно обеспечить без сильной и стабильной президентской власти. Кроме того, такой запрет неизбежно вступал в конфликт с основополагающим принципом в демократическом правовом государстве – принципом народовластия. Нельзя не обратить внимание и на то, что сторонники запрета считали его дискриминационным с точки зрения соблюдения демократических прав избирателей и иных политических прав граждан на участие в управлении делами государства.
Вопрос о юридической природе и правовой обоснованности наличия запрета одному и тому же лицу замещать должность главы субъекта (главы исполнительной власти субъекта) Российской Федерации был также предметом изучения и обсуждения в Конституционном Суде Российской Федерации[361].
Прокурор Кабардино-Балкарской Республики в том же протесте от 22 августа 2007 года предложил в преамбуле Конституции Кабардино-Балкарской Республики в абзаце шестом исключить упоминание граждан республики, мотивируя это противоречием преамбулы в этой части Конституции Российской Федерации, не предусматривающей гражданства республик в составе Российской Федерации[362]. В результате депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики в целях устранения имеющегося правового замечания в словосочетании «граждан республики» исключили слово «республики». Вместе с тем позиция прокуратуры в данном вопросе представляется небезупречной. Известно, что преамбула по определению не является нормативной частью правового акта, то есть не содержит в себе нормы права. Ее природа иная – определить причины и цели принятия правового акта, то есть, почему и зачем он принимается. Тем более это касается преамбулы учредительного акта, в частности, конституции. Именно поэтому ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция Кабардино-Балкарской Республики, ни конституции (уставы) других субъектов Российской Федерации, да и, впрочем, зарубежных стран, вообще не предусматривают возможности внесения конституционных поправок в преамбулу. В данном случае преамбула важна скорее своим политическим и историческим значением, выражая и отражая побудительный мотив, учредительную волю. Соответственно, она всегда «привязана» к конкретному историческому эпизоду. В период принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики термин гражданин республики в составе Российской Федерации использовался вполне легитимно на основании нормы Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», согласно которой граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются гражданами республики в составе Российской Федерации. Кроме того, термин «граждане» применительно к публичному образованию используется в законодательстве как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, причем довольно активно. Так, в правовых актах федерального уровня встречается даже термин «граждане муниципальных образований». Во многих субъектах Российской Федерации предусмотрено звание почетного гражданина субъекта Российской Федерации (например, почетный гражданин города Москвы, почетный гражданин Красноярского края и др.). Очевидно, что в данном случае термин гражданин служит не как юридический институт обозначения особой политико-правовой связи, а как гражданский статус жителя соответствующего региона.
В результате поправки в преамбулу Конституции Кабардино-Балкарской Республики смысл абзаца шестого преамбулы исказился, а сам ее текст не соответствует оригинальному.
В ходе рассмотрения вышеназванных поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, инициированных прокурором республики, Правительство республики предложило исключить часть 3 статьи 41 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, которая гарантировала каждому новорожденному гражданину открытие личного именного денежного вклада в порядке и размере, установленном республиканским законом. Прошедший с момента появления этой конституционной нормы период экономической и финансовой нестабильности с отмечавшимися процессами гиперинфляции, деноминации обесценил соответствующие вклады, а значение и ценность самой нормы, как материальная, так и социальная, оказались в силу указанных объективных обстоятельств девальвированы. Поэтому депутаты согласились с предложением исключить часть 3 статьи 41 из основного закона республики.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики тем же Законом «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» поддержал инициативу Контрольно-счетной палаты республики и включил ее в круг субъектов права законодательной инициативы. Одновременно Конституция Кабардино-Балкарской Республик дополнена важным положением о том, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики Парламент Кабардино-Балкарской Республик образует Контрольно-счетную палату Кабардино-Балкарской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются республиканским законом. Тем самым положение указанного органа специализированного парламентского контроля как конституционного органа существенно упрочились, а закон о нем получил фактически статус конституционного.
Закон «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» от 5 февраля 2008 года № 5-РЗ внес еще одно небольшое, но существенное дополнение. В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части 1 статьи 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было предусмотрено, что Парламент Кабардино-Балкарской Республики прекращает досрочно свои полномочия наряду со случаями самороспуска, роспуска и признанием состава Парламента неправомочным также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. Такая общая бланкетная отсылка вместо прямого перечисления всех оснований досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти республики была сделана осознанно. Дело в том, что именно блок вопросов, касающихся конституционно-правовой ответственности органов государственности субъектов Российской Федерации являлся наименее разработанным в науке как отечественного конституционного права, так и теории государства и права. Свою роль в этом сыграли и динамичные процессы реформирования российского государства, совершенствования федеративных отношений, укрепления вертикали власти в стране. Естественно, это не могло не отразиться на содержании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Как показала практика, именно эта часть Федерального закона оказалась наиболее нестабильной, претерпевшей массу изменений. Достаточно красноречивы следующие факты. Содержание и статьи 9 «Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», и статьи 19 «Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» менялось по четыре раза. Так, в статье 9 из пяти частей сохранили прежнюю редакцию только две, а сама статья дополнена еще двумя новыми частями. В статье 19 из 11 частей остались без изменений только три; при этом статья пополнилась еще двумя частями, а одна часть утратила силу. Кроме того, Федеральным законом от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ в указанный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введены специальные статьи 3.1. «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также 29.1 «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
Вообще вопрос о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и в целом досрочного прекращения их полномочий, в силу своей относительной новизны и существующей пестроты имеющихся по нему позиций заслуживает отдельного изучения и анализа.
Анализируя нововведения в вышеуказанном Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, ученые-конституционалисты не без оснований отмечают, что право Президента Российской Федерации единолично принимать решение о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вместо роспуска путем принятия федерального закона или иного акта Федерального Собрания, то есть без участия Федерального Собрания Российской Федерации, нарушает баланс в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власти[363]. Следует отметить, что еще при рассмотрении соответствующего законопроекта в Государственной Думе, а затем в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации аналогичные предложения вносились законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Рассмотренные нововведения федерального законодателя, по мнению отдельных ученых, превращают в юридическую фикцию предусмотренную частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации самостоятельность субъектов Федерации в установлении своей системы органов государственной власти[364]. Кроме того, такая мера, по их мнению, не может быть отнесена к конституционно-правовой ответственности, поскольку в данном случае отсутствует ее важнейшее основание – вина. Большинство исследователей склоняются к признанию принципа виновной ответственности и учету фактора вины применительно к конституционно-правовой ответственности[365]. Рассматривая конституционно-правовую ответственность в качестве юридической ответственности и исходя из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 года, в котором подтверждено теоретико-правовое положение, что наличие вины является неотъемлемым условием наступления любого вида юридической ответственности[366], закономерен вывод о том, что роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при несогласии с предложенной кандидатурой на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, содержит в себе элемент политической ответственности.
Введение в Российской Федерации нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) также вызвали бурное обсуждения на страницах юридической литературы.
Высказывается суждение, что «двояко можно оценить и тот факт, что избранные по новой системе губернаторы, будучи фактически полномочными представителями Президента Российской Федерации в конкретном регионе, получат более весомый политический и административный ресурс по сравнению с нынешними. Наделение губернатора ресурсами подобного масштаба наряду с их весьма относительной ответственностью перед населением региона – очевидные минусы новой конструкции»[367]. Иная точка зрения высказана А.В. Павлушкиным, полагающего, что новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за реализацию единой федеральной политики в регионах[368]. По мнению Т.Я. Хабриевой, «Конституция Российской Федерации не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъекта Российской Федерации»[369]. «Механическое копирование чужих законодательных моделей без учета условий страны подавляет ее государственные интересы и не приносит успеха. Поэтому упреки в адрес российских законодательных реформ в недостатке демократичности (иногда справедливые, а иногда неосновательные) не учитывают того обстоятельства, что в России могут быть применены и используются свои методы реализации демократической суверенности федеративного государства»[370]. С.А. Авакьян считает, что само по себе предварительное уяснение мнения представительного органа власти субъекта при замещении должности высшего должностного лица – неплохое мероприятие. Однако, по его мнению, нельзя согласиться с отсутствием возможности оппозиции участвовать в этом процессе, равно как и с полномочиями Президента Российской Федерации по роспуску парламента субъекта Российской Федерации в случае несогласия с представленной кандидатурой – это противоречит федеративной природе государства[371].
Как известно, существует как минимум пять различных способов замещения должности главы субъекта федерации:
1) выборы (США, Аргентина, Мексика);
2) наследование (Объединенные Арабские Эмираты);
3) назначение главой государства по своему усмотрению (Индия, Пакистан);
4) назначение главой государства по представлению правительства субъекта федерации (Канада, Австралия);
5) формирование законодательным органом субъекта федерации (Германия, Австрия)[372].
Современный порядок замещения должности глав субъектов Российской Федерации не имеет аналога в мировой практике.
Невозможно также не отметить, что большинством юристов неоднозначно трактуется норма пункта 1 статьи 19 Федерального закона, устанавливающая исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Так, специалисты Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации определяют данный перечень как хотя формально и исчерпывающий, но как примерный, общий для всех конституций (уставов) субъекта Российской Федерации, который самими субъектами Российской Федерации может дополняться[373]. Мотивируется такая позиция тем, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» носит рамочный характер, определяет лишь общие принципы построения системы законодательной и исполнительной власти в субъекте Российской Федерации и никоим образом не может препятствовать субъектам Российской Федерации в самостоятельном правовом регулировании соответствующих вопросов с учетом положений указанного Федерального закона. С ними солидарны представители Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и многие авторитетные ученые-конституционалисты (например, Тихомиров Ю.А., Умнова И.А., Исаков В.Б. и др.)[374]. С другой стороны, нельзя игнорировать то обстоятельство, что Федеральный закон, устанавливая какой-либо перечень, в необходимых случаях специально оговаривает возможность иных случаев при помощи специальной отсылки к законодательству субъекта Российской Федерации. Так, подобные отсылки содержатся в статье 2, пунктах 1, 2, 3, 4 статьи 5, статьях 6, 18 Федерального закона. Вносившиеся в указанный Федеральный закон изменения не исправили предполагаемую ошибку федерального законодателя, поэтому вопрос относительно правомерности установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации дополнительных оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) можно считать все-таки спорным.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил и другие формы позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности, в том числе весьма объемные положения о досрочном прекращении полномочий как представительных органов субъектов (в нашем случае Парламента КБР), так и глав субъектов (в нашем случае Президента КБР). Включить эти новеллы федерального законодательства в текст Конституции Кабардино-Балкарской Республики, не нарушая ее стройности и должной лаконичности, довольно сложно, да и вряд ли необходимо как с точки зрения правовой, так и с точки зрения целесообразности. Именно поэтому в части досрочного прекращения полномочий и Парламента Кабардино-Балкарской Республики, и Президента республики Конституция Кабардино-Балкарии ограничивается отсылкой к федеральному закону.
Между тем, затрагивая проблему правонарушений в конституционном праве, следует указать, что в сфере конституционной ответственности пересекаются интересы всех ветвей власти не только по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная), но и по вертикали (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления). И как интересно замечает Н.М. Добрынин, что сегодня можно говорить о существовании «фантомного федерализма», который во многом связан с отсутствием, с одной стороны, должного механизма «создания и разрешения споров», с другой – реального наполнения модели юридической ответственности[375].
Как наглядно показывает опыт законодательного регулирования на федеральном уровне, и практика последних лет, да и вообще степень разработанности вопросов конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отечественной науке конституционного права не дают оснований для уверенности в том, что федеральное законодательство в этой части не претерпит дальнейших изменений. Поэтому, учитывая требование обеспечения стабильности основного закона республики, каковым является Конституция Кабардино-Балкарской Республики, а также имеющийся элемент негативности постоянной ревизии конституционного текста Парламент Кабардино-Балкарской Республики принял, как представляется, правильное решение сделать отсылку в этой части на федеральный закон, не воспроизводя его полностью в тексте республиканской Конституции, хотя за отдельными органами вносилось и такое предложение.
В марте 2008 года Президент Кабардино-Балкарской Республики внес в законодательный орган республики новый проект закона о поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики. Законопроект предусматривал изменение численного состава депутатов Парламента – вместо 110 депутатов предлагалось установить состав в 72 депутата. Снижение числа депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики при обсуждении законопроекта в первом чтении 24 апреля 2008 года не вызывало каких-либо вопросов или возражений, поскольку было согласовано с депутатской фракцией «Единая Россия», да и в принципе казалось вполне логичным в небольшой по численности республике. Кроме того, исключался конституционный лимит на число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе – это не более одной пятой от установленного числа депутатов Парламента. Вместо него воспроизводится норма Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о том, что число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В Кабардино-Балкарской Республики это число установлено Законом «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики»[376] и составляет 18 депутатов, к которым непосредственно сам республиканский закон относит лиц, замещающих в Парламенте должности руководителей и их заместителей.
В ходе первого чтения законопроект дополнен нормой, восстанавливающей полномочие Парламента принимать новую Конституцию республики, поскольку ранее существовавший механизм принятия нового текста Конституции путем конституционного пересмотра был исключен. Законопроект был принят во втором чтении 28 мая 2008 года.
В этот же день, 28 мая 2008 года, после довольно долгого обсуждения и вместе с тем при отсутствии существенных замечаний к законопроекту при его обсуждении принят в окончательной редакции еще один республиканский закон, который по своему значению фактически является конституционным – Закон «О парламентском расследовании»[377]. Он устанавливает механизм реализации конституционной нормы, предоставляющей Парламенту республики право проводить парламентское расследование.
* * *
Подводя итоги анализа очередного этапа конституционных изменений, следует отметить целесообразность принятия решения о сокращении численности депутатского корпуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Практика законодательной деятельности Парламента за все время его существования в различных формах и составах наглядно демонстрирует определенную закономерность: чем больше количественный состав депутатов, особенно работающих без отрыва от основной деятельности, тем труднее обеспечить кворум для принятия решений. За пять лет работы легислатуры в составе 110 депутатов редко число зарегистрированных из них на заседании превышало 90. Еще один аспект свидетельствует в пользу оптимизации численности республиканских парламентариев. Реальность подтвердила, что 110 депутатов – достаточно большое число для небольшой по размерам и численности Кабардино-Балкарии. Снижение численности депутатского корпуса до более оптимального числа позволило легче решать вопросы организации и функционирования законодательного органа республики, законодательного процесса, сделать Парламент более мобильным, оперативным и эффективным органом.