Второй этап пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики

В течение 2000-2002 годов особое внимание руководством страны обращалось на необходимость обеспечения единства правового пространства. Процессу дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в значительной мере способствовала и судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, чьи решения в определенной степени конкретизировали и уточняли рамки компетенции субъектов Российской Федерации. Одновременно модернизировалось и законодательство Российской Федерации, в том числе нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вследствие этого возникали новые основания для изменения конституционных текстов субъектов Российской Федерации, в том числе Кабардино-Балкарской Республики. При этом следует отметить, что в ходе первого этапа пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики не все замечания, представленные к тексту основного закона республики, были устранены. Все это привело к необходимости вновь инициировать процесс изменения конституционного текста. В январе 2003 года в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики была образована рабочая группа под председательством Председателя Совета Представителей Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Рабочая группа собиралась трижды, и в результате на третьем ее заседании, состоявшемся 27 февраля 2003 года, был сформирован доработанный перечень поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики, рекомендуемый рабочей группой[308].

На этот раз большая часть поправок носила не редакционный, а смысловой характер. Наиболее сложным было обсуждение замечания Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике к статьям Конституции республики, предусматривавшим гражданство республики. Начальник Управления настаивал на исключении из Конституции соответствующих норм, в первую очередь статьи 6, согласно которой Кабардино-Балкарская Республика имеет свое гражданство. Управление Министерства юстиции Российской Федерации по республике представило, в частности, также замечания, касавшиеся ограничений для депутатов Парламента республики, положений об особом порядке их привлечения к ответственности, ареста, задержания. Указывалось на неконституционность части 2 статьи 32 основного закона республики, согласно которому Кабардино-Балкарская Республика поддерживает традиционные для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозные движения и конфессии. Данная норма противоречила закрепленному в статье 14 Конституции Российской Федерации и в Конституции самой Кабардино-Балкарской Республики принципу светского характера государства. Одновременно рабочая группа должна была внести предложения о численности нового состава Парламента Кабардино-Балкарской Республики с учетом перехода к однопалатной структуре и предстоящего в декабре 2003 года формирования не менее половины его состава «по партийным спискам», то есть на основе представительства политических партий. Посчитав целесообразным увеличение числа депутатов Парламента республики, рабочая группа оставила определение точного числа депутатов на усмотрение Конституционной комиссии. В целом почти все поправки, представленные на рассмотрение рабочей группы, были одобрены (за исключением положения о гражданстве) и представлены на рассмотрение Конституционной комиссии.

В марте 2003 года состоялось заседание Конституционной комиссии, которая согласилась с поправками рабочей группы. Новая редакция Конституции Кабардино-Балкарской Республики в апреле поступила в Парламент Кабардино-Балкарской Республики, который по результатам его рассмотрения на своем заседании 24 апреля 2003 года поддержал внесенную Президентом Кабардино-Балкарской Республики новую редакцию Конституции республики. В этот же день Парламент принял в первом чтении проект закона «О поправках к главам 3-9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики».

29 мая 2003 года Конституционное Собрание приняло новую редакцию Конституции Кабардино-Балкарской Республики. На рассмотрение Конституционного Собрания было предложено 6 изменений, касавшихся перехода к однопалатному Парламенту, участия республики в международных связях и исключения нормы о поддержке традиционных для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозных движений и конфессий. Так же, как и на заседании первого Конституционного Собрания в 2001 году, каждое из 6 изменений голосовалось отдельно, все они были приняты единогласно без обсуждения.

В это же день, 29 мая 2003 года, Парламент принял проект Закона «О поправках к главам 3-9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики» во втором чтении, а 11 июня в третьем, окончательном чтении. 2 июля 2003 года указанный Закон был подписан Президентом Кабардино-Балкарской Республики.

В период рассмотрения законопроекта и новой редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики, а именно 8 мая 2003 года, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации принес протест на часть 1 статьи 87 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, устанавливавшей неприкосновенность Президента Кабардино-Балкарской Республики. Данное замечание было учтено в вышеуказанном Законе Кабардино-Балкарской Республики: в части 1 статьи 87 слово «неприкосновенности» было заменено словами «социальной защиты, охраны чести и достоинства».

24 апреля 2003 года Парламент Кабардино-Балкарской Республики, приняв в первом чтении проект закона «О поправках к главам 3-9 Конституции Кабардино-Балкарской Республики», принял постановление об обращении в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики с запросом о толковании положений частей 2 и 3 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, предусматривавших термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики». В направленном запросе Парламент Кабардино-Балкарской Республики изложил свою позицию по данному вопросу, состоявшую в том, что Парламент республики, принимая Конституцию, использовал термин «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» для обозначения граждан Российской Федерации, проживающих в Кабардино-Балкарской Республике. Более того, Парламент прямо закрепил такое понимание в конституционном тексте, указав, что «каждый гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Кабардино-Балкарской Республики, является гражданином Кабардино-Балкарской Республики» (ч. 2 ст. 6 Конституции КБР).

28 июля 2003 года было принято решение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, имевшее принципиальное значение в вопросе о правомерности гражданства республики.

Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики дал более широкое толкование понятия «гражданин Кабардино-Балкарской Республики»: «Понятие «гражданин Кабардино-Балкарской Республики», используемое в частях 2 и 3 статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики в том его содержании и смысле, которые выявлены настоящим толкованием, означает, что гражданин Кабардино-Балкарской Республики – это гражданин Российской Федерации, постоянно (обычно и действительно) проживающий на территории Кабардино-Балкарской Республики, имеющий с нею устойчивую правовую связь, обладающий всеми правами и свободами и несущий обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также имеющий дополнительные права, касающиеся повышенной правовой защиты и дополнительных гарантий прав человека и гражданина, установленных Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами Кабардино-Балкарской Республики, принятыми ею в пределах своих полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами»[309]. Вместе с тем Конституционный Суд посчитал, что использование термина «гражданин Кабардино-Балкарской Республики» в смысле устойчивой правовой связи лица с государством, иначе говоря, в смысле гражданства как института, является правомерным: «понятие «гражданин Кабардино-Балкарской Республики», используемое в частях 2 и 3 статьи 6 и других статьях Конституции Кабардино-Балкарии, применяется не только для одного лишь обозначения факта постоянного (обычного и действительного) проживания на территории Кабардино-Балкарии, но и несет определенную правовую нагрузку, а именно, закрепляет его устойчивую правовую связь с Кабардино-Балкарской Республикой, вытекающую из его места проживания.

Таким образом, гражданами Кабардино-Балкарии являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Кабардино-Балкарской Республики, обладающие всеми правами и свободами, несущие равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и дополнительно к этому пользующиеся повышенной правовой защитой, предусмотренной Конституцией и законами Кабардино-Балкарской Республики, принятыми Кабардино-Балкарской Республикой в пределах своих полномочий».

Следует отметить, что вопрос о допустимости гражданства республик в составе Российской Федерации в конце девяностых – начале двухтысячных годов являлся, пожалуй, одним из самых активно обсуждаемых в среде как конституционалистов-регионоведов, так и политиков – представителей республик в составе Российской Федерации. Безусловно, своеобразным импульсом здесь послужили решения Конституционного Суда Российской Федерации[310], в которых содержался вывод о неконституционности провозглашения суверенитета республик в составе Российской Федерации.

По этому вопросу в конституционной теории высказываются различные мнения – это сохранение гражданства республик в составе Российской Федерации[311], возможность введения данного института для всех субъектов Федерации[312] и прямо противоположная точка зрения, требующая упразднения гражданства республик в составе Российской Федерации[313]. Последняя точка зрения, в конечном счете, возобладала при разработке проекта нового закона о гражданстве Российской Федерации.

* * *

Подытоживая очередной этап конституционной реформы, следует отметить следующие его результаты.

Исключены положения, противоречившие Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это, в частности, исключение положения о государственной поддержке традиционных для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозных движений и конфессий, а также исключение норм о неприкосновенности Президента Кабардино-Балкарской Республики, а также особого порядка привлечения депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики (с согласия депутатов Парламента), ареста, задержания и т.д.

Вместе с тем с точки зрения правовых последствий второго этапа пересмотра и модернизации Конституции Кабардино-Балкарской Республики, безусловно, самое важное значение имел переход от двухпалатного Парламента к однопалатному[314] с одновременным увеличением числа депутатов до 110. Несмотря на очевидные недостатки, связанные с численностью и работой четырех пятых из депутатов на непрофессиональной основе, тем не менее однопалатный Парламент в целом стал более мобильным органом, позволил упростить некоторые процедуры, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Отказ Кабардино-Балкарии от бикамеральной (двухпалатной) структуры Парламента объясняется следующими факторами. Первый фактор – это изменившееся федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что решения в законодательном органе субъекта Федерации принимается большинством голосов от установленного (избранного) числа депутатов всего депутатского корпуса. Второй фактор - необходимость оперативного участия в федеральном законодательном процессе.

Трансформация двухпалатного Парламента в однопалатный стала, таким образом, результатом имеющегося опыта функционирования двухпалатного законодательного органа, соотношением его с практикой функционирования легислатур в других субъектах Российской Федерации, в первую очередь имеющих однопалатную структуру. Результаты такого анализа свидетельствовали о преимуществах однопалатной структуры как с позиции организации деятельности, так и с позиции осуществления законодательного процесса, а также разграничения компетенции между палатами. Следует отметить, что и в науке отечественного конституционного права как на основе теоретического анализа, так и на основе исследования опыта деятельности двухпалатных законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преобладает точка зрения в пользу однопалатного парламента субъекта Российской Федерации[315].

Что касается увеличения численности депутатского корпуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики с 72 до 110 депутатов, то есть в полтора раза, то такое решение было принято по инициативе первого Президента Кабардино-Балкарской Республики. С одной стороны, оно позволяло придать дополнительный статус и полномочия возрожденному им институту уполномоченных в поселениях, каждый из которых должен был курировать конкретное поселение, причем не просто курировать, а помогать ему, используя все свои личные, деловые и профессиональные (должностные) возможности. С другой стороны, такая мера имела целью более полно раскрыть потенциал Парламента Кабардино-Балкарской Республики, его статус не только как законодательного органа, но и как представительного органа власти республики, его двуединую природу.

В научной литературе существует мнение, что наиболее точно природу региональных парламентов отражает термин «законодательный орган». Объясняется это тем, что конституционное разделение государственной власти в Российской Федерации требует образования соответствующих органов для осуществления конкретной властной функции[316]. Однако не менее важное значение имеет статус парламента как представительного органа власти. Увеличение численности депутатского корпуса увеличило число одномандатным округов, соответственно, уменьшила территорию конкретного округа и тем самым приблизила парламентскую власть к населению; оно дало возможность сократить численность избирателей, с которыми предстоит работать депутату, и, соответственно, повысить эффективность его работы с избирателями. Кроме того, и эта цель также прямо обозначалась первым Президентом Кабардино-Балкарской Республики на заседании Конституционной комиссии, она позволяла каждому среднему и крупному поселению республики иметь как минимум одного своего жителя либо выходца в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики. В этой связи, безусловно, справедливо мнение о том, что «выборность парламентов позволяет избирателям видеть свою сопричастность с ними. Пожалуй, именно парламент как выборный орган обнаруживает свое определяющее свойство – представительность. Для него это и способ своего формирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функционирования»[317].