Парламент Кабардино-Балкарской Республики
Законодательную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, будучи составным элементом системы органов государственной власти на местах. Они действуют на основании установленных общеобязательных правил в форме законов. Сформированные путем избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы этих властных структур отразилась в их наименовании. В Конституции Российской Федерации употребляется различная терминология в отношении органов законодательной власти субъектов. Так, в части 2 статьи 66 они именуются законодательными (представительными) органами. Аналогичный термин используется в статье 104, где перечисляются субъекты права законодательной инициативы, и в статье 134, где называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. В части 3 статьи 66 используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», в статье 77, в части 2 статьи 95 и части 2 статьи 97 – «представительный орган государственной власти». И, наконец, в статье 125, когда речь идет о праве запроса в Конституционный Суд Российской Федерации для дачи толкования Конституции Российской Федерации, вводится термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Он же используется в статье 136, где говорится об одобрении поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации.
Так же, как и институт президентства, институт парламентаризма является относительно новым для отечественного конституционного права. Само понятие «парламентаризм» определяется в науке конституционного права по-разному.
По мнению И.М. Степанова, «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»[172]. Мишин А.А. полагает, что парламентаризм – это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента[173]. Моргунова М.А. считает, что парламентаризм – такая форма государственного руководства, которой присуще ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательного и исполнительного труда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей[174]. По мнению Р.М. Романова, парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента[175]. Гранкин И.В. выделяет в качестве главного критерия парламентаризма, отличающего его от любого иного вида государственного строя, верховенство парламента, которое исключает извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, обеспечивает единство народного представительства на общегосударственном уровне[176]. Авакьян С.А. указывает в качестве основных признаков парламентаризма представительство, постоянную оплачиваемую работу депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, формирование ряда государственных органов, осуществление парламентского контроля)[177]. Керимов А.Д. определяет парламентаризм как принимаемую властью и обществом систему взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающую его адекватное положение в государственном механизме и выступающую в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии[178].
Одной из основ парламентаризма является особый статус парламента в политической системе. Будучи не только высшей законодательной инстанцией, но и высшим представительным органом всего общества, парламент – это постоянно действующий политический институт[179].
Парламенту Кабардино-Балкарской Республики посвящена глава V Конституции республики. В первоначальной редакции Конституции республики была предусмотрена двухпалатная структура – Совет Республики и Совет Представителей. Совет Республики состоял из 36 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам, Совет Представителей – также из 36 депутатов, представляющих административно-территориальные единицы республики, избираемых по трехмандатным избирательным округам. Парламент Кабардино-Балкарской Республики избирается сроком на пять лет. Депутаты Парламента не могут быть одновременно депутатами иных представительных органов, в том числе и местных.
На обеспечение интересов образующих республику национальностей было направлено создание при Парламенте Кабардино-Балкарской Республики специального Комитета по межнациональным отношениям из числа депутатов кабардинской, балкарской, русской (и иных) национальностей. В качестве особого условия в основном законе первоначально было закреплено требование его формирования представителями национальных групп на паритетной основе. Комитет рассматривает вопросы, затрагивающие национальные проблемы, относящиеся к ведению законодательного органа республики. Ранее решение Комитета принимались простым большинством голосов депутатов по каждой из национальных групп, однако в последней редакции Конституции Кабардино-Балкарской республики было закреплено, что решение Комитета принимается большинством голосов от установленного числа его членов.
Важно отметить, что Комитет рассматривает не все соответствующие вопросы, а только те, которые выносятся на его рассмотрение не менее чем половиной депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Принятие к рассмотрению Комитетом по межнациональным отношениям вопроса, связанного с его полномочиями, является основанием для обязательного приостановления Парламентом или его палатами дальнейших процедур принятия решения, а также обнародования и введения в действие принятого решения до его разрешения и согласования. По актам, согласованным с Комитетом, решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов.
Вносилось предложение ввести требование, чтобы Комитет принимал решения не простым, а квалифицированным большинством голосов. Однако это могло привести к частому блокированию многих решений Парламента и его палат даже при согласии с ним большинства членов Комитета. Предлагалось также вообще упразднить Комитет по межнациональным отношениям как фактически надпарламентский орган, способный блокировать решения большинства депутатов, а потому противоречащий конституционному принципу народовластия. В частности, такое предложение было внесено экспертами Совета Безопасности Российской Федерации[180]. Но депутаты все же посчитали, что существование Комитета с теми же полномочиями, что и раньше (а он на дату принятия Конституции Кабардино-Балкарской Республики существовал как парламентский орган уже несколько лет), себя оправдало, и закрепили его полномочия в новой Конституции.
Вопрос о компетенции государственного органа, каким является законодательный (представительный) орган государственной власти, относится к числу базовых в науке и политической практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере законодательный орган выполняет свою социальную роль в государстве[181].
В обобщенном виде компетенция Парламента Кабардино-Балкарской Республики включает в себя несколько групп полномочий: законотворческие, представительские, контрольные и учредительские.
Основное направление функционирования любой легислатуры составляет законодательная деятельность. Сам термин «легислатура» происходит от слова «закон» в переводе. Использование же в законодательстве и науке термина «законодательный орган государственной власти» как основного термина в отношении парламентов вообще не нуждается в пояснении. В свою очередь, сама юридическая природа законодательного полномочия парламента вытекает из его статуса как представительного органа. Из этого же статуса вытекает и прямо закрепленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[182] исключительное полномочие по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Анализ законодательной базы Кабардино-Балкарской Республики позволяет считать ее в целом сформированной. Об этом свидетельствует и тот факт, что в отличие от периода 1990-х годов, когда законодательная база республики по сути создавалась, в последние несколько лет законодательная деятельность Парламента Кабардино-Балкарской Республики характеризуется преимущественно внесением изменений и дополнений в ранее принятые законы. Отчасти этот процесс стимулируется, а иногда диктуется специфичностью законодательной деятельности на федеральном уровне, динамичной, не всегда последовательной и даже в чем-то противоречивой, нарушающей стабильность законодательных норм. С другой стороны, это свидетельство, на наш взгляд, более осторожного, более взвешенного подхода парламентариев к процессу принятия законов, отдающего приоритет качеству законов перед их количеством, системности законодательного регулирования перед его парциальностью (лоскутностью).
Следует отметить, что в теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта[183]. Первую точку зрения отстаивает Д.А. Ковачев, который полагает, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть[184]. Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, считающая, что законотворческая деятельность – это совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового[185].
Однако есть и противники этой позиции, включающие в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Тихомиров Ю.А., например, поддерживая расширительное толкование законотворческого процесса, пишет, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти»[186].
Исключительно с формально-юридической точки зрения подходит к этому вопросу С.Л. Сергевнин. Действительно, признает он, законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта. Это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собственно, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому формально-юридически законодательная деятельность – это деятельность именно законом уполномоченных государственных органов; содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая к формально-юридическим процедурам не относится[187].
Таким образом, следует различать понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс». При таком подходе все высказанные точки зрения являются одинаково обоснованными, имея в виду, что законотворческий процесс – более широкое понятие, начинающийся, в отличие от законодательного процесса, не со стадии внесения законопроекта, а со стадии определения его будущей концепции и последующей разработки.
Среди вопросов, отнесенных к компетенции Парламента республики, значительную часть занимают кадровые вопросы.
Безусловно, особое место по своей роли и степени важности занимает пункт «б-1» статьи 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, относящий к компетенции законодательного органа республики наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Президента Кабардино-Балкарской республики. Закрепление данного полномочия за Парламентом довольно серьезно сказалось на сложившемся балансе законодательной и исполнительной властей в сторону законодательной власти и значительно подняло авторитет последней. Положение о том, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации «наделялось полномочиями» именно законодательным органом субъекта, было внесено Президентом Российской Федерации и оформлено в виде соответствующего законопроекта. При этом глава государства оставил за собой исключительное право определять конкретного, наиболее достойного, по его мнению, кандидата на указанную должность. С другой стороны, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации существенно ограничен в своем усмотрении при наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Он вправе рассматривать только ту кандидатуру, которая представлена Президентом Российской Федерации.
Соответствующий Федеральный закон был подписан 11 декабря 2004 года[188], спустя всего два месяца после его внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу. Соответственно, Законом Кабардино-Балкарской Республики от 12 июля 2005 года № 52-РЗ[189] Конституция КБР дополнена новым пунктом «б-1».
Примечательно, что вышеуказанный Федеральный закон от 11 декабря 2004 года рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации на предмет его соответствия Основному закону страны. Результатом такой проверки стало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П[190]. Данным Постановлением нормы Федерального закона № 159-ФЗ были признаны конституционными, а позиция о неконституционности наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, раннее изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П[191] была по существу пересмотрена как сформированная «с учетом действовавшего в то время правового регулирования» (абзац восьмой п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года).
Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ предусматривает участие законодательного органа субъекта Российской Федерации в предварительных консультациях при рассмотрении возможных кандидатур на должность главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок представления Президентом Российской Федерации кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации регламентируется Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 года № 1603[192].
К числу важных полномочий Парламента Кабардино-Балкарской Республики относится согласование назначения на должность Председателя Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики, судьи-секретаря и других судей Конституционного Суда республики, назначение мировых судей, председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, дача согласия на назначение прокурора республики, Председателя Правительства Кабардино-Балкарской Республики, выражение недоверия Правительству, а также Председателю Правительства Кабардино-Балкарской Республики (ст.ст. 100, 111 Конституции КБР), назначение части состава Избирательной комиссии Кабардино-Балкарской Республики по выборам Президента Кабардино-Балкарской Республики и депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики (ст. 100 Конституции КБР), назначение республиканского референдума, определение сроков и порядка выборов Президента Кабардино-Балкарской Республики (ст. 100 Конституции КБР).
Части 3 и 4 статьи 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предоставили Парламенту Кабардино-Балкарской Республики по сути решать судьбу Правительства Республики на основании парламентской оценки результатов их деятельности.
В соответствии с частью 3 статьи 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Парламент может выразить недоверие Правительству Республики. Постановление о недоверии Правительству Кабардино-Балкарской Республики принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Парламента. После выражения Парламентом недоверия Правительству Президент Республики вправе объявить об отставке Правительства Кабардино-Балкарской Республики либо не согласиться с решением Парламента Кабардино-Балкарской Республики. В случае, если Парламент в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Кабардино-Балкарской Республики, приняв решение большинством голосов, Президент Республики в течение месяца объявляет об отставке Правительства Кабардино-Балкарской Республики. Парламенту Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с частью 4 статьи 111 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предоставлено также право выразить недоверие Председателю Правительства Кабардино-Балкарской Республики.
Следует отметить, что за всю историю существования указанных конституционных норм процедуры привлечения к конституционной ответственности Правительства Кабардино-Балкарской Республики ни разу не только не применялась, но и не инициировались депутатами.
В то же время в ряде других субъектов Российской Федерации полномочия законодательных органов власти по участию в рассмотрении кадровых вопросов шире, чем в Кабардино-Балкарской Республике. Так, Конституция Республики Татарстан определяет, что Государственный Совет Республики Татарстан утверждает по представлению Президента Республики кандидатуру премьер-министра Республики, согласовывает предложения Президента Республики Татарстан о назначении заместителей премьер-министра, об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики. Достаточно сильны в этом направлении позиции законодательных органов Удмуртской, Карачаево-Черкесской, Чеченской Республик, а также Республик Адыгея, Алтай, Марий Эл, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия и Тыва. В этих субъектах согласие парламента необходимо при назначении или всего состава правительства, или же, наряду с председателем правительства, его заместителей, по согласованию с ним назначаются и министры ведущих министерств, таких как финансов, экономики и др.
В ныне действующих редакциях конституций характеристика парламента не только как представительного, законодательного, но и как контрольного органа сохранилась только в Республике Саха (Якутия) и Удмуртской Республике. Это во многом является следствием правового урегулирования статуса регионального парламента Федеральным законом от 6 октября 1999 года
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[193], который определяет региональный парламент только как законодательный и представительный орган.
В указанном Федеральном законе, тем не менее, нашли свое закрепление такие функции, как:
- установление системы исполнительных органов государственной власти республики;
- назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц республик, оформление согласия на их назначение на должность;
- принятие решений о недоверии (доверии) высшему должностному лицу республики (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решений о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти республики, в назначении которых на должность парламент принимал участие;
- осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов республик, исполнением республиканских бюджетов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения республиканской собственностью, а также осуществление других полномочий, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 5 ФЗ РФ № 184-ФЗ).
Несмотря на общие федеральные основы в настоящее время в субъектах Российской Федерации нет унифицированной системы парламентского контроля. В юридической литературе встречается небесспорная точка зрения, что ее не может быть, поскольку каждый субъект Российской Федерации в рамках Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» самостоятельно с учетом исторических и иных традиций, а также считаясь с конкретными сложившимися общественно-политическими реалиями, определяет систему государственного управления, и в том числе механизм функционирования парламентского контроля[194]. Вместе с тем с развитием парламентаризма в регионах вырисовываются определенные характерные тенденции в сфере расширения возможностей по осуществлению парламентского контроля. Это касается, прежде всего, парламентских расследований.
Мировой практике известны разные подходы к проведению парламентских расследований. Конституции и законодательство ряда стран определяют, что такие расследования проводят по поручению парламента либо постоянные комитеты и комиссии, либо же специально создаваемые для этого следственные комитеты и комиссии.
В 1999 г. впервые была предпринята попытка наделить федеральный парламент правом осуществления парламентских расследований. Соответствующий проект закона о поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации был инициирован группой депутатов Государственной Думы, рассмотрен и принят Государственной Думой в первом чтении 22 сентября 1999 года. Однако позднее поправка была снята с дальнейшего рассмотрения. 13 июня 2002 года группой депутатов Государственной Думы был внесен в Думу проект федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации». 7 октября 2003 года законопроект был принят в первом чтении, однако спустя ровно два года, в октябре 2005 года, по рекомендации ответственного по законопроекту Комитета Государственной Думы по государственному строительству он был отклонен, поскольку 26 сентября 2005 года Президент Российской Федерации внес свой вариант такого закона. Уже 7 декабря 2005 года Государственная Дума приняла президентский вариант – Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[195] в третьем чтении, который позднее и вступил в силу.
Аналогичный республиканский законопроект, направленный на реализацию конституционной нормы (в отличие от Конституции РФ) о парламентском расследовании как форме парламентского контроля был разработан в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики в 2004 году, однако в первом чтении он был рассмотрен только через два с лишним года после принятия аналогичного Федерального закона[196]. В 2008 году Закон «О парламентском расследовании»[197] был принят Парламентом Кабардино-Балкарской Республики в окончательной редакции (его подробный анализ приводится ниже). Согласно этому закону, парламентское расследование может возбуждаться по фактам «грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина» или «по обстоятельствам, связанным с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также по обстоятельствам, ставящим под угрозу государственность, территориальную целостность, экономические, политические и культурные интересы Кабардино-Балкарии и угрожающие интересам народов республики». В то же время парламентскому расследованию не подлежит деятельность органов государственной власти Российской Федерации, а также деятельность суда по осуществлению правосудия, органов дознания и органов предварительного следствия. Не расследуется также деятельность парламента и президента Кабардино-Балкарской Республики. Срок парламентского расследования не может превышать один год. С инициативой о его возбуждении может выступить группа депутатов не менее одной пятой состава парламента. В случае поддержки большинством депутатов создается комиссия по парламентскому расследованию. В ее состав включаются представители всех фракций. Если факты, которые привлекли внимание парламентариев, становятся предметом рассмотрения в суде, то парламентское расследование не проводится. Итоги парламентского расследования утверждаются большинством голосов депутатов, направляются Президенту Кабардино-Балкарской Республики и подлежат обязательному рассмотрению на заседании республиканского правительства, а также органов местного самоуправления.
Уделяя особое внимание контрольным функциям Парламента республики, законодатель Кабардино-Балкарии, в отличие от Конституции Российской Федерации, прямо предусмотрел их осуществление в основном законе республики. Так, согласно части 3 статьи 99 Конституции республики, Парламент Кабардино-Балкарской Республики осуществляет парламентский контроль, проводит парламентские слушания и расследования. Конституционные полномочия Парламента Кабардино-Балкарской Республики дополнены и конкретизированы в Законе Кабардино-Балкарской Республике от 10 декабря 2003 года № 110-РЗ «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики», который посвящает данному вопросу отдельную главу 2 «Компетенция и полномочия Парламента. Правовые акты Парламента»[198].
К числу контрольных полномочий Парламента Кабардино-Балкарской Республики можно отнести заслушивание ежегодных посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики о его деятельности и деятельности исполнительной власти республики. Однако послания Президента республики законодательному органу Кабардино-Балкарии не являются отчетами о деятельности исполнительной власти, это программа ее работы на предстоящий год, определение основных направлений приложения общих усилий органов государственной власти республики, приоритетов и задач, которым необходимо следовать. Как полагает Конституционный Суд Российской Федерации, предусмотренная в учредительных актах субъектов Российской Федерации обязанность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представить законодательному органу власти отчет о своей деятельности и деятельности исполнительной власти не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий, других сообщений, имеющих информационный характер[199].
В то же время Парламент республики вправе требовать отчета Правительства Кабардино-Балкарии об исполнении республиканского бюджета в предыдущем финансовом году. Эта обязанность высшего органа исполнительной власти республики вытекает из традиционного исключительного полномочия парламентариев по утверждению годового бюджета, представляющего собой одновременно одну из основных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти республики.
Путем заслушивания отчетов, а также посланий Президента Кабардино-Балкарской Республики Парламент Кабардино-Балкарской Республики реализует свое право на получение информации, однако не исчерпывает его. Другими формами реализации этого права являются сами заседания Парламента Кабардино-Балкарской Республики, на которых выступают соответствующие должностные лица, заседания его постоянных комиссий, парламентские слушания, депутатские запросы. Право на получение информации осуществляется Парламентом Кабардино-Балкарской Республики постоянно.
Своеобразной формой парламентского контроля является и работа депутатов с избирателями. В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики «О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики»[200] депутат Парламента отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет прием граждан. Формами работы депутатов Парламента с избирателями являются встречи с избирателями, их прием, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по результатам которых депутаты обязаны принимать меры, и отчитываться перед ними.
Парламентский запрос также является одной из наиболее часто используемых форм парламентского контроля. В соответствии со статьей 39 Закона Кабардино-Балкарской Республики
«О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики» парламентский запрос является особой формой обращения Парламента о предоставлении информации по наиболее важным вопросам социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики.
Парламентский запрос направляется органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и гражданам по вопросам, входящим в их компетенцию (без права вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность). Парламентский запрос принимается постановлением Парламента по инициативе депутата или группы депутатов Парламента. Лицо, которому направлен парламентский запрос, обязано дать ответ на него в устной (на заседании Парламента) или в письменной форме не позднее чем через двадцать дней со дня получения парламентского запроса или в иной установленный Парламентом срок.
Депутатский запрос, в отличие от парламентского, вносится не Парламентом, а депутатам (группой депутатов) от своего имени. Если парламентский запрос касается наиболее важных вопросов социально-экономического развития республики, то депутатский запрос направляется для предоставления информации по проблемам частного характера, имеющим социально-экономическое значение. Депутатский запрос направляется органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и гражданам по вопросам, входящим в их компетенцию, при условии невмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Депутатский запрос может быть внесен подготовившим его депутатом (группой депутатов) на заседание Парламента с просьбой принять его в качестве парламентского запроса. Лицо, которому направлен депутатский запрос, обязано дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней со дня его получения или в иной согласованный с инициатором запроса срок. Депутат (группа депутатов), направивший запрос, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов, с соблюдением требований о невмешательстве в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Значительный объем полномочий Парламент Кабардино-Балкарской Республики реализует по организации собственной деятельности: избирает Председателя Парламента, заместителей председателя Парламента, председателей комитетов и их заместителей, образует комиссии, Комитет по межнациональным отношениям, утверждает структуру, штаты, фонд оплаты труда Аппарата Парламента Кабардино-Балкарской Республики, принимает Регламент Парламента Кабардино-Балкарской Республики (ст. 99 Конституции КБР).
Следует отметить, что не везде существуют законы о законодательном органе государственной власти. Мировой практикой, и это не случайно, отмечает Д.А. Ковачев, является регулирование деятельности парламентов только двумя правовыми актами: конституцией и регламентом парламента. В отличие от закона на эти два акта не распространяется вето президента и юрисдикция конституционного суда, что является объективным фактором, обеспечивающим самостоятельность парламента при определении своей организации и порядка своей деятельности. Использование закона, независимо от его вида, для регламентации организации и порядка деятельности парламента есть не что иное, как легальный способ поставить парламент в зависимость от исполнительной и судебной властей[201].
Парламент Кабардино-Балкарской Республики, как и другие представительные органы субъектов Федерации, обладает внешними полномочиями: в ходе взаимодействия с федеральными и иными органами власти принимает решения об осуществлении права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, об обращении к Президенту Российской Федерации, в Конституционный Суд Российской Федерации, иные суды; согласовывает назначение кадров судебных и правоохранительных органов (ст. 100 Конституции КБР).
Парламент Кабардино-Балкарской Республики принимает решения по запросам депутатов, учреждает награды, устанавливает почетные и специальные звания, премии, утверждает символику Кабардино-Балкарской Республики (ст. 100 Конституции КБР).
Элементом правового статуса Парламента Кабардино-Балкарской Республики и одной из гарантий осуществления им своих полномочий является институт депутатской неприкосновенности. Она предусмотрена в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и законах о статусе депутатов соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Нашел этот институт свое закрепление и в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[202]. Между тем указанный Федеральный закон хотя и посвящает институту депутатской неприкосновенности специальную статью 13, но, к сожалению, формулирует ее лишь в самом общем виде, устанавливая в части 1 статьи, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон все же не ограничивается одной отсылкой к конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 13, в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или администр<