Роль парламента Российской Федерации в характеристике ее формы правления

Чрезвычайно важно при определении формы правления Российской Федерации определить место российского парламента в системе высших органов государственной власти. Анализ зарождения и эволюции института парламентаризма в России в современный период с 1989-2005 год позволит нам правильно определить форму правления Российской Федерации. Историческому развитию идей отечественного парламентаризма посвящено не так много работ, как современным проблемам парламентской деятельности. Особой популярностью пользуется период развития парламентаризма в России в начале XX века.^[37] Есть также издания, в которых анализируется деятельность четырех Государственных Дум (1906-1917 г.г.)^[38]. Есть и специальные исследования проблем парламентаризма, которые охватили более значительный исторический период.^[39]

Можно говорить о трех крупнейших этапах становления российского парламентаризма: досоветском, советском и постсоветском. В рамках нашего исследования особое внимание следует уделить именно постсоветскому периоду становления российского парламентаризма, там более, что обзорно первые два этапа уже были рассмотрены в предыдущей теме.

Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но уже на альтернативной основе, в условиях реальной борьбы за депутатский мандат, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной власти «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии. 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, содержавшая положения о суверенности народа, гарантиях прав и свобод граждан, в комплексе показателей парламентаризма, но не в ущерб, а в подкрепление профессионализма парламента.

Советские конституции 70-х гг. (союзная 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г.), продолжая линию на преемственность социалистического принципа, несколько откорректировали его в контексте концепции уже так называемого «развитого социализма». Реализовать, свой потенциал они, однако, не могли, так как продолжали искусственно удерживаться в тисках авторитарно-партийной догматики. Более того, впервые в советском конституционном законодательстве) КПСС выделялась из общего ряда общественных организаций в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций» (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.).^[40]

Но курсу на обновление советского общества, его демократизации, начавшемуся во второй половине 80-х гг., альтернативы уже не было. Хотя по формальным основаниям данный период считается советским, он, пожалуй, является отправной точкой становления и развития современного российского парламентаризма. Конституционно-правовые реформы 1988-1990 гг., проходившие в СССР и РСФСР, заложили основы современного парламентаризма. В соответствии с Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» (1988 г.) учреждалась двухзвенная структура органов законодательной власти - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, которые были сформированы в 1989 г. Важным моментом явилось то, что Верховный Совет СССР получил статус постоянно действующего законодательного и контрольного органа государственной власти. До этого Верховный Совет СССР собирался на непродолжительные сессии, в перерывах между которыми «законодательствовал» его Президиум.

В течение 1992-1993 гг. между Президентом и Верховным Советом постепенно нарастали противоречия, которые завершились осенью 1993 г. конституционным кризисом. Известным Указом Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета была прервана, объявлялись выборы в новый законодательный и представительный орган страны - Федеральное Собрание.^[41] Дальнейшее противостояние сторон исключило возможность конституционно-правовых способов разрешения данного конфликта. 12 декабря 1993 г. на всенародном голосовании была принята новая Конституция Российской Федерации, в этот же день прошли и выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации. С этого момента наступает третий этап - постсоветский. В результате страна получила и новую Конституцию, вступившую в силу 25 декабря 1993 года (дня официального опубликования), и новый парламент - Федеральное Собрание, приступивший с начала 1994 г. к осуществлению своих функций «представительного и законодательного органа Российской Федерации».

На представительную функцию как бы спроецирована социально-содержательная сторона конституционного статуса парламента, в первую очередь и главным образом Государственной Думы. Она сформирована по нормативам мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, принципиально способной заложить под парламент широкий «народный фронт» и предопределить в самом парламенте соотношение общественных сил. Строго говоря, парламент начинается с выборов. В законодательной функции выражена компетенционно-суверенная сторона конституционного статуса Федерального Собрания с его прерогативами в парламентарно данной системе разделения властей.

Если порядок выборов Государственной Думы Федерального Собрания за время его существования не претерпел после 1995 г. существенных изменений, то Совет Федерации по порядку своего формирования проходит уже третий этап. Первый связан с функционированием Совета Федерации в период с 11 января 1994 г. по 15 января 1996 г. Согласно п. 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ Совет Федерации первого созыва, как и Государственная Дума первого созыва, избирался сроком на два года. Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ в 1993 г., утвержденное Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626^[42] (с послед, изм. и доп.), предусматривало, что депутатом Совета Федерации мог быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста. Депутаты Совета Федерации избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов.

Второй этап начался с введения в действие Федерального закона от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[43], согласно которому в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта РФ его представитель определялся совместным решением обеих палат. Такой способ формирования палаты был недостаточно корректен по отношению к закрепленному Конституцией принципу деятельности Федерального Собрания как постоянно действующего органа, поскольку члены Совета Федерации - главы законодательной и исполнительной властей субъектов Федерации в силу своих должностных обязанностей большую часть времени вынуждены находиться на местах. Уязвимым, с точки зрения действия конституционного принципа разделения властей, было и вхождение в состав палаты руководителей исполнительных органов субъектов РФ. Исходя из этого, Федеральное Собрание поддержало инициативу Президента РФ по профессионализации палаты и приняло федеральный закон, определяющий иной порядок формирования Совета Федерации.

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» ознаменовал переход к третьему этапу в формировании этой палаты. Совет Федерации теперь составляют вместо глав законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, представители законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Процесс обновления Совета Федерации осуществлялся постепенно. Члены Совета Федерации, представляющие субъекты РФ по должности (в соответствии с прежним Федеральным законом о порядке формирования палаты), продолжали осуществлять свои полномочия до вступления в силу решений об избрании (назначении) представителей от соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации. Согласно Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации, избрание (назначение) всех членов Совета Федерации предписывалось завершить не позднее 1 января 2002 г.

Современный этап развития российского парламентаризма характеризуется тем, что планами законодательных работ озадачены все органы государственной власти, представительные в первую очередь, но также и Президент, и Правительство, которые все более активно используют свое право законодательной инициативы и другие возможности участия в законодательном процессе. Ведь по сути дела речь может идти о создании новой правовой системы страны - системы конституционного государства. Однако, и это неоднократно отмечалось в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию законотворческой деятельности не всегда хватает качества и темпа; многие законы не относятся к числу остро необходимых, отражают отраслевые или корпоративные интересы, изобилуют отсылочными нормами, не учитывают реальную финансово-экономическую ситуацию и т.д.^[44]В нормотворчестве должен быть четкий порядок, поэтому постоянно совершенствуются регламенты палат Федерального Собрания. Принятые впервые в 1994 года, они затем значительно обновлялись и сейчас действуют в редакциях 2016 года (Государственная Дума)^[45] и 2016 года (Совет Федерации).^[46]

Расставить власти, что называется, по своим местам сообразно букве и духу конституционной модели - еще полдела. Чрезвычайно важно отыскать и практически ввести в действие механизмы живых, эффективных контактов между ними на основе взаимоответственных, взаимоуважительных отношений друг к другу. И такие механизмы мало-помалу отрабатываются (например, в формах «большой четверки», «круглых столов», Совета законодателей Российской Федерации и т.д.). Современный российский парламентаризм молод, но, несмотря на отсутствие в России долгое время такой формы правления, при которой парламент в системе государственных органов имел бы решающее значение, он возник не на пустом месте. Нельзя однозначно, руководствуясь идеологическими соображениями, отвергать отечественный опыт работы представительных учреждений, особенно в советский период. Требуют серьезного осмысления не только неудачи, но и достижения предшествующих столетий. Такой подход является составляющей успешного развития российского парламентаризма.

Особое внимание следует уделить вопросу о месте и роли Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В построении механизма осуществления власти современного российского государства находит свое отражение один из основополагающих конституционных принципов - принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), согласно которому органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, обладают собственной компетенцией, выполняя присущие им функции. Особая роль законодательных органов обусловлена, во-первых, порядком формирования, который требует непосредственного волеизъявления граждан путем участия в выборах и делает законодательный орган непосредственным выразителем интересов всего населения; во-вторых, только эти органы обладают исключительным правом принимать законы и тем самым формировать правовые рамки, на основе которых функционируют иные органы государственной власти.

Напомним, что в советский период представительные органы занимали верховное положение на всех уровнях государственной власти. Все другие государственные органы были им подконтрольны и подотчетны. Верховный Совет СССР, а позднее и Съезд народных депутатов СССР, как высший орган государственной власти, мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства. Соответствующими полномочиями обладали и верховные советы союзных республик.

Принцип разделения властей, провозглашенный Конституцией РФ не предусматривает возвышения одних органов власти над другими. Представительные, исполнительные и судебные органы, благодаря действию механизма «сдержек и противовесов», взаимно уравновешивают друг друга. Федеральное Собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ (ст. 94 Конституции России). Такое определение раскрывает основное назначение Федерального Собрания в системе органов государственной власти - выступать представителем всего многонационального народа России и выполнять законотворческие функции. Представительная роль парламента имеет двоякую, обусловленную федеративным устройством государства, природу, что нашло отражение и в его бикамеральной (двухпалатной) структуре (ст. 95 Конституции РФ). Одна из палат - Совет Федерации - осуществляет представительство субъектов РФ, другая - Государственная Дума - выступает представителем граждан Российской Федерации.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции России), что выражается в том, что на протяжении всего созыва или периода работы палаты вправе собираться и принимать решения по вопросам своей компетенции. Постоянство деятельности парламента гарантировано также строгой регламентацией периода формирования Государственной Думы (в том числе в случае досрочного прекращения ее полномочий), отсутствием (за исключением случаев роспуска) перерыва между сроками полномочий Государственной Думы прежнего и нового созыва (уходящей и новой легислатуры), обновлением состава Совета Федерации в порядке ротации его членов, а также невозможностью роспуска Совета Федерации.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания представляет собой совокупность правовых норм, определяющих правовое положение парламента в системе органов государственной власти. Такие правовые нормы содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, регламентах палат и иных правовых актах. Особенностью правового статуса Федерального Собрания является регулирование некоторых сторон его деятельности неписанными правилами в виде парламентских традиций и обычаев. Прежде всего, это комплекс правовых норм, характеризующих цели, задачи и принципы деятельности парламента, посредством которых выявляется основное назначение парламента. Конституционно-правовой статус парламента также включает нормы, регламентирующие порядок формирования парламента, а также его внутреннюю организацию. Элементом конституционного статуса являются также нормы, определяющие процедурные вопросы деятельности парламента - порядок проведения заседаний этих органов, порядок принятия решений, законодательные процедуры и т.п. Особое значение имеет совокупность правовых норм, определяющих правовой статус парламентариев, их права, обязанности, ответственность и основные гарантии деятельности.

Если же анализировать функции парламента России, то следует отметить, что в юридической науке традиционно выделяют три парламентские функции: представительную, законодательную и контрольную. Представительная функция Федерального Собрания заключается в том, что парламент выступает выразителем интересов и воли многонационального народа России. Кроме того, представительная функция Федерального Собрания, как уже отмечалось, имеет и другой аспект, обусловленный федеративным характером Российского государства, - представительство субъектов РФ.

Народное представительство обеспечивается посредством проведения периодических свободных выборов, где каждый правоспособный и дееспособный гражданин России вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кандидатурам. Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется Государственная Дума. Порядок формирования Совета Федерации является более сложным, но не теряет своего представительского характера, так как члены Совета Федерации либо избираются законодательным (представительным) органом субъекта РФ, формируемым избирателями, либо назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ, который, в свою очередь, избирается непосредственно населением субъекта Федерации.

На сегодняшний день почти потеряло свое значение социальное представительство парламента, необходимым атрибутом которого являлось наличие в парламенте представителей от разных слоев населения. Во главу угла ставится иная цель - профессионализм парламентариев (ст. 97 Конституции). Тем не менее, социальный фактор все же учитывается при формировании части депутатского корпуса по принципу партийности, поскольку, как правило, политические партии в своей деятельности пользуются поддержкой определенных слоев населения, которые и составляют их электорат. Представительная роль парламента заключается не только в порядке его формирования, но и в характере его деятельности. Последнее выражается в том, что депутат обязан поддерживать связь со своими избирателями, принимать меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, вести прием граждан и информировать избирателей о своей деятельности.

Демократический порядок формирования парламента, представительство различных партий, образует своеобразную «систему равновесия», позволяющую учитывать различные мнения и, в конечном итоге, формировать общую позицию по актуальным проблемам политического, экономического, социального характера, отражающую общенародные интересы в целом. Такая общая позиция и ложится в основу принимаемых парламентом законодательных актов, способствуя формированию единого правового и экономического пространства, построению демократического правового государства. Законодательная функция Федерального Собрания, наиболее объемная по своему содержанию и наиболее важная по своему значению, выступает в качестве основной функции Федерального Собрания.

Только Федеральное Собрание Конституция РФ наделяет правом принимать федеральные законы, имеющие верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Именно это и подчеркивает значимость парламента - его возможность посредством принятия законов формировать правовую систему государства, влиять на основные процессы, происходящие в различных сферах общественной жизни. Важнейшей гарантией успешного выполнения Федеральным Собранием законодательной функции является его независимость. В своей законодательной деятельности Федеральное Собрание ограничено только требованиями Конституции. В силу этого парламент вправе принять или не принять любой (в границах предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) закон без чьего-либо вмешательства, никто не вправе контролировать законодательную деятельность парламента. В этом и заключается весомость его как законодательного органа.

В то же время парламентская независимость не является абсолютной. Другие ветви власти имеют своеобразные «рычаги воздействия» на законодательные органы, являющиеся необходимым элементом уравновешивания властей. Например, в качестве такового выступает право вето Президента - предусмотренное Конституцией право отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации. Кроме того, Конституция закрепляет исключительное право разработки важнейшего финансового закона государства - закона о федеральном бюджете - Правительством РФ (п. «а» ч. 1 ст. 114). При этом Конституция предусматривает обязательную дачу заключения Правительства РФ по законопроектам, которые затрагивают вопросы бюджетного характера (ч. 3 ст. 104), и, таким образом, законодатель при решении наиболее важных финансовых вопросов не может обойти исполнительную власть.

Согласно Конституции Конституционный Суд РФ может признавать федеральные законы и их отдельные положения неконституционными, а значит, не имеющими юридической силы. Однако данное полномочие закреплено за Конституционным Судом только в отношении принятых федеральных законов, и Суд не может вмешаться в законодательный процесс, осуществляемый Федеральным Собранием. Таким образом, законодательная функция парламента не является неограниченной, и, осуществляя ее, парламент функционирует в определенной конституционной системе, которая предполагает сотрудничество и координацию всех ветвей власти в нормотворческой деятельности. Законотворческая функция парламента развивается по двум направлениям: принятие (изменение, дополнение) законов, непосредственно предусмотренных Конституцией (федеральные конституционные законы и иные федеральные законы), и принятие (изменение, дополнение, признание утратившими силу) федеральных законов (в том числе кодифицированных источников права), издание которых обусловлено потребностями общественной жизни.

Анализируя законодательную деятельность парламента, необходимо отметить, что им проделана большая законотворческая работа, принята значительная часть предусмотренных Конституцией федеральных конституционных законов, а именно: «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (с изм. и доп. от 14 декабря 2015 г.)^[47], «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года (с изм. и доп. от 6 апреля 2015 г.),^[48] «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. (с изм. и доп. от 15 февраля 2016 г.)^[49], «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (в ред. от 5 февраля 2014 г.)^[50], «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. (в ред. от 31 января 2016 г.)^[51], «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.^[52], «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г.^[53], три федеральных конституционных закона, датированных 25 декабря 2000 г., «О государственном флаге Российской Федерации», «О государственном гербе Российской Федерации» и «О государственном гимне Российской Федерации»^[54], «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.^[55], «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.^[56] и «О военном положении» от 30 января 2001 г.^[57]

Федеральным Собранием сформирована законодательная база в наиболее важных отраслях права. Так, приняты Гражданский, Гражданский процессуальный, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный, Арбитражный процессуальный, Трудовой, Семейный, Бюджетный, Налоговый, Таможенный, Земельный, Водный, Лесной, Воздушный, Градостроительный кодексы, а также кодексы торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта, об административных правонарушениях. Приняты федеральные законы, регламентирующие порядок формирования и функционирования государственных органов РФ: «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[58], «О выборах Президента Российской Федерации»^[59], «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[60], «О Счетной палате Российской Федерации» ^[61], «О прокуратуре Российской Федерации» ^[62], «О мировых судьях в Российской Федерации» ^[63], «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ^[64]. Также приняты федеральные законы, направленные на регулирование взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ»^[65]), установление основ организации государственной власти в субъектах Федерации (Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с изм. и доп.)^[66]) и ряд других.

Контрольная функция Федерального Собрания заключается в том, что парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти. Необходимость осуществления парламентского контроля вызвана не только тем, что такой контроль является элементом системы сдержек и противовесов в механизме осуществления власти, но и тем, что именно посредством реализации данной функции парламента народ как единственный источник и носитель власти может контролировать деятельность наделяемых им властными полномочиями органов власти. Такой контроль осуществляется в косвенной форме через представителей народа - депутатов.

Видимо, вполне оправданно указывать и на политическую функцию парламента. Данная функция не закреплена Конституцией, не отражена законодательно, но сомнений, что парламент является одним из важнейших политических институтов, не возникает. Политическая функция парламента заключается в том, что парламент, с, одной стороны, является носителем политической воли населения в целом и отдельных социальных групп, поскольку формирование парламента посредством проведения выборов есть не что иное, как выражение политической воли граждан России. С другой стороны, парламент является активным субъектом политической системы, оказывающим непосредственное влияние на развитие политических процессов как внутри государства, так и за его пределами. Реализация любой из трех вышеозначенных функций Федерального Собрания прямо или опосредованно связана с политическими процессами. Наиболее показательна в этом плане законодательная функция, поскольку принятие или непринятие закона в той или иной редакции зачастую затрагивает интересы определенных социальных групп, а иногда и напрямую лоббируется ими. Федеральное Собрание зачастую становится политической ареной, где сталкиваются интересы различных групп, звучат заявления, имеющие большой политический резонанс.

Важнейшей гарантией успешного выполнения Федеральным Собранием Российской Федерации своих функций является его независимость. При этом парламентская независимость не является абсолютной, так как другие ветви власти имеют своеобразные «рычаги воздействия» на законодательные органы, являющиеся необходимым элементом уравновешивания властей. Будучи ограниченным, в реализации своих функций парламент Российской Федерации функционирует в определенной конституционной системе, которая предполагает сотрудничество и координацию всех ветвей власти в нормотворческой деятельности.