Формирование и деятельность партийного Правительства. Сценарная разработка
В результате отношений внутри институционального «треугольника» Президент–Парламент–Правительство рождается то, что обычно называется политическим курсом, или политикой государства. В Части I мы в общих чертах описали особенности нашей политической системы, в которой благодаря конституционной конструкции доминирует Президент РФ. А теперь попытаемся показать, какими возможностями обладает этот институт для поддержания и укрепления своего монопольного положения.
Отношения Президента сПравительством напоминают отношения сюзерена с вассалом. Причем, «вассал» поставлен в такое положение, что он вынужден еще и «отвечать по долгам своего патрона». Глубинная причина последнего обстоятельства заложена в самой модели смешанной, или полупрезидентской республики. Так, Б.А.Страшун пишет, что в странах с такой моделью «глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли «мальчика для битья»: если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством»[55]. Действительно, независимо от того, является ли правительство политически близким президенту или состоит из людей, представляющих партию политических противников, президент при смешанной модели как бы не участвует в текущем управлении хотя бы потому, что этот институт, в отличие от исполнительной власти, не представляет собой систему органов. Поэтому президент почти всегда может указать на правительство как на виновника не решаемых проблем либо указать на партию парламентского большинства, благодаря которому сформировано такое правительство.
Однако заметим, что, хотя смешанная модель действительно часто (правда, не всегда, т.к. многое зависит от институциональной конфигурации «треугольника») предоставляет президентам широкие возможности для политического маневрирования, она сама по себе все же не предопределяет «вассального» положения кабинетов. Дело в том, что если парламенты (нижние палаты) не поставлены в положение исключительно «фабрики по производству законов», они имеют возможность защищать правительства от своеволия, политически не мотивированных действий президентов. Другими словами, если парламент обладает реальными сдержками и противовесами президенту, правительство, даже однопартийное президенту, не становится его «вассалом».
В России же политическая роль Государственной Думы настолько сужена, что Правительство лишено возможности апеллировать к ней (см. более подробно ниже), а потому характер Правительства не может быть политическим и остается исключительно бюрократическим. Приведем только одну иллюстрацию. В конце 2006 года на ленте РИА «Новости» появилось следующее сообщение:
«Премьер-министр Михаил Фрадков подверг критике правительство за низкое качество исполнения поручений и низкую исполнительскую дисциплину(в цитате выделено нами. – Авт.). "Я хочу подчеркнуть те моменты, которые были адресованы непосредственно правительству. Очевидно, что это не все вопросы, но ясно, что эти вопросы волнуют российское общество. Они связаны со своевременностью и качеством исполнения поручений, которые не новы для правительства", – заявил Фрадков в четверг на заседании правительства, комментируя вчерашнее общение президента с гражданами. "Это исполнительская дисциплина, ответственное отношение к делу, знание и умение решать эти вопросы, то есть профессионализм. На эти темы мы неоднократно говорили, и вот дождались, когда президент по секрету всему обществу рассказывает о тех проблемах, которые есть у нас в организации управления и которые связаны с организационной немощью и недостаточным знанием предмета", – заявил премьер»[56].
Тем самым тогдашний Председатель Правительства невольно подтвердил, что федеральные министры являются не более чем чиновниками, главная обязанность которых – четко исполнять поручения, прежде всего, Президента РФ.
А теперь мы применим сценарный метод, который позволяет более выпукло показать какими именно возможностями обладает Президент РФ для того, чтобы, в точности соблюдая Конституцию, оставаться практически единственным (монопольным) политическим актором.
Исходные условия предлагаемого сценария:на парламентских выборах большинство депутатских мест в Государственной Думе получает партия, оппозиционно настроенная по отношению к Президенту. Но Президент дал твердое обещание народу, что он сформирует Кабинет на основе парламентского большинства или просто Президенту политически выгодно сформировать Правительство именно по такому принципу. Как бы то ни было, в сценарной разработке речь пойдет о том, сможет ли Правительство, опирающееся на оппозиционное Президенту большинство, проводить политический (в широком смысле этого слова) курс, отличный от видения Президента.
Такие сценарные условия взяты не в качестве одного из реалистичных (во всяком случае, в ближайшее время) вариантов, а в качестве варианта наиболее демонстративного (контрастного). Ведь если мы просто экстраполируем на будущее нынешнее (2007 г.) положение, когда благодаря существующей институциональной модели Кремль обеспечил в Государственной Думе не простое, а квалифицированное большинство (журналисты любят его почему-то называть «конституционным») демонстративно лояльных Президенту депутатов, формирование «партийного» Правительства станет отнюдь не политической, а сугубо бюрократической акцией. Парламентское большинство, своим комфортным существованием обязанное Президенту, лишь формально получит возможность выдвинуть кандидатуру премьера и не посмеет политически защищать «свое» Правительство. Вот почему в целях исследовательской «чистоты» имеет смысл рассматривать не клиентистский сценарий, а сценарий формирования Правительства президентских оппонентов. Какая же конституционно-правовая картина предстанет перед нами в этом случае?
Прежде всего, вновь избранная Дума столкнется с конституционной нормой, гласящей, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом России (ст.116). А календарь выборов у нас сложился так, что от очередных выборов в Государственную Думу до выборов Президента срок не очень большой (от 3 месяцев до полугода). Поэтому Думе остается не очень долго ждать до очередных президентских выборов. Однако предположим, что победившей партии (блоку фракций) хочется закрепить свою победу, сразу же сформировав «свое» Правительство. Поскольку последнее слово остается, в соответствии с Конституцией, за Президентом, трудно прогнозировать его решение. Думаем, что, не желая показать «слабость», а именно так у нас традиционно трактуются политические уступки и компромиссы, Президент, скорее всего, откажет думскому большинству в просьбе до президентских выборов отправить Правительство в отставку[57]. Тем более Президент откажет «переговорщикам», если он уже не будет иметь права баллотироваться на очередной срок (отработал две подряд президентуры). Мы говорим «тем более», имея в виду желание главы государства «передать правление» в руки выбранного им же «преемника». А по нашей, уже установившейся традиции наиболее «удобный плацдарм» для продвижения «преемника» – это должность Председателя Правительства. И хотя в декабре 2007 года Президент В.В. Путин назвал фамилию своего «преемника», который остался на должности Заместителя Председателя Правительства, сути это не меняет: Президенту выгоднее сменить Кабинет незадолго до парламентских выборов и дать ему доработать до очередных президентских выборов[58].
Однако представим, что находящееся в эйфории от победы новое парламентское большинство не захочет ждать выборов нового Президента или даже сознательно захочет поломать операцию «Преемник». Что в таком случае ему (большинству) предоставляет Конституция РФ? Право выразить недоверие Правительству. Согласно ч.3 ст.117 Конституции РФ, в случае выражения недоверия Правительству Президент РФ «объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу». Если мы презюмируем рациональное поведение главы государства, то он предпочтет сохранить Правительство. Но тогда нас ждет конституционный тупик.
Дело в том, что ч.3 ст.109 Конституции РФ гласит: «Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания» (а основаниями в этой статье является выражение недоверия Правительству или отказ ему в доверии[59]). В нашем же случае, т.е. незадолго до выборов нового Президента РФ, появится еще и дополнительная преграда в виде ч.5 ст.109, запрещающей роспуск Думы, среди прочего, «в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации». Скорее всего, выход из конституционного тупика, возможность которого разработчики Конституции явно просмотрели (или не верили в его реальность), будут искать посредством обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании этих конституционных норм. Авторам трудно предсказать решение КС РФ, но, учитывая, как уже было выше показано, склонность последнего отдавать приоритет Президенту или, как минимум, не ущемлять его прерогативы, возможно, Суд выскажется за «нулевой вариант» – и Правительство не будет отправлено в отставку, и Дума не будет распущена.
Но вот, прошли и президентские выборы. Правительство слагает с себя полномочия перед вновь избранным главой государства (ст.116), но до формирования нового Кабинета Президент поручает ему продолжать исполнение обязанностей (ч.5 ст.117) и, как мы предложили в условиях сценария, начинает консультации по вопросу формирования правительства парламентского большинства. Хотя конституционно и не предусмотрен этап консультаций по вопросу о кандидатуре премьера, ничто не мешает Президенту их провести с лидерами всех фракций или только с представителями большинства в Думе.
Тут, правда, поджидает еще одна опасность, если не кризиса, то нарушения Конституции РФ. В ч.2 ст.117 требуется, чтобы предложение о кандидатуре Председателя Правительства было внесено не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ. Между прочим, даже по этой норме можно судить, что авторы конституционного текста явно рассчитывали не на консультации, а на единоличное решение Президента по кандидатуре будущего премьера. Ведь для консультаций с парламентскими лидерами этого срока мало. Особенно, если в Думе большинство окажется весьма хрупким и тогда ему требуется поддержка других фракций, а, значит, дополнительное время для переговоров. Другой вариант: достигнуто согласие с партнерами по коалиции относительно формирования Правительства, но они (партнеры) не будут согласны с выдвигаемой кандидатурой премьера. Наконец, Президент может не согласиться с предлагаемой кандидатурой премьера. К тому же вряд ли на консультациях будет обсуждаться только вопрос о Председателе Правительства, скорее всего, предметом переговоров станет весь состав будущего Кабинета. Короче, причин превышения двухнедельного срока может быть много. Что в такой ситуации делать? В нашей Конституции не предусмотрено никаких санкций и вообще правовых последствий в случае нарушения данной нормы, как, впрочем, и многих других норм, регулирующих процесс формирования органов власти. К тому же превышение двухнедельного срока вряд ли вызовет чье-либо возмущение. Но конституционная законность явно пострадает.
Итак, на этих консультациях должны быть согласованы кандидатура будущего Председателя Правительства, а возможно, и кандидатуры будущих министров, после чего Президент официально вносит предложение о кандидатуре премьера. Заметьте, что мы не говорим здесь так, как говорит Конституция (ст.83): «Президент назначает». Мы это сделали сознательно, т.к. на этом этапе абсурдно было бы говорить о назначении Председателя Правительства. Это происходит только тогда, когда Дума согласилась или, напротив, не согласилась с президентской кандидатурой. И тут нельзя не заметить некоего, по меньшей мере, формального противоречия. Судите сами. В п.«а» ст.83 Конституции РФ говорится о том, что Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (та же формула повторена и в ч.1 ст.111). Но в ч.4 ст.111 говорится, что Президент равным образом назначает премьера после трехкратного отклонения представленных Государственной Думой. Понятно, что речь идет не об «основном» полномочии, а о противовесе Думе со стороны Президента. Но получается, что он назначает Председателя Правительства Президент и с согласия Думы, и вопреки ее согласию. На наш взгляд, это весьма красноречивое противоречие…
После назначения в течение недели Председатель Правительства вносит Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112), т.е. напомним, предложения о перечне этих органов. А в ч.2 той же ст.112 говорится о том, что Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Такая последовательность действий логична, поскольку каждый член Правительства должен быть назначен уже для руководства не просто конкретной сферой, а конкретным органом исполнительной власти.
Однако обратим внимание на вспомогательную роль Председателя Правительства. Конституция говорит только о его обязанности внести предложения Президенту о структуре органов исполнительной власти, но не об обязанности Президента утвердить предложенную структуру. Дело в том, что формулировка ч.1 ст.112 Конституции не является жесткой, т.е. в ней в отличие от аналогичных процедур, не сказано, что Президент РФ утверждает структуру органов по представлению Председателя Правительства (заметим, что соответствующие формулировки некоторых указов об утверждении структуры не вполне отвечают Конституции, т.к. содержат как раз слова «по представлению»). В этой конституционной норме предусматривается лишь, что Председатель Правительства вносит Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. предполагается, что Президент РФ может учесть эти предложения полностью, частично или не учесть вообще (наверняка и в этом случае потребует толкование нормы Конституционным Судом РФ). Разумеется, глава государства может утвердить эту структуру по схеме, предложенной премьером, но может и внести в нее свои коррективы.
Фактическая роль Президента как «патрона» исполнительной власти становится еще более значимой на фоне предполагаемого создания партийного Кабинета. Ведь в таком случае, как мы уже сказали, до голосования по вопросу о согласии Думы на назначение конкретного лица Председателем Правительства, по логике вещей, должны быть проведены консультации по персональному составу будущего Правительства в целом (не исключено, что и по кандидатурам руководителей иных, помимо министерств, федеральных органов исполнительной власти). Какой же тогда смысл достигать договоренностей, если предполагаемая будущим премьером структура этих органов может быть затем пересмотрена Президентом? Конечно, можно допустить, что предметом договоренностей станет и сама структура органов исполнительной власти. Но если даже Президент и пойдет на это, тем самым отказываясь от одной из своих важных конституционных прерогатив, то длительность консультаций еще больше увеличится. До последнего времени, однако, обе нормы ст.112 Конституции РФ были довольно формальными.
Во-первых, не всегда соблюдается обусловленная ст.112 Конституции корреляция сроков между датами принятия указов об утверждении структуры федеральных органов исполнительной власти и датами назначения новых председателей Правительства (после отставки предыдущих или после сложения полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом). Для наглядности в табличном виде сопоставим сроки назначения премьеров с датами утверждения структуры (Таблица № 1).
Таблица № 1. Соотношение дат принятия указов Президента РФ о структуре органов исполнительной власти с датами назначений новых председателей Правительства РФ
| Дата назначения нового Председателя Правительства РФ или пребывание в должности назначенного ранее | Дата утверждения структуры федеральных органов исполнительной власти | Комментарий |
| Председателем Правительства является В.С.Черномырдин | 10 января 1994 г. | Был назначен до принятия Конституции РФ 1993 г., но в соответствии с п.4 ее «Заключительных и переходных положений» не требовалось «переназначения» Председателя и нового формирования Правительства. Тем не менее новая структура была утверждена |
| 10 августа 1996 г. Председателем Правительства вновь назначен В.С.Черномырдин | 14 августа 1996 г. | 9 августа 1996 г. вновь избранный Президент вступил в должность |
| Председателем Правительства является В.С.Черномырдин | 17 марта 1997 г. | Новая структура утверждена, как сказано в соответствующем Указе Президента РФ, «в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года…», а не в связи с назначением нового премьера |
| 24 апреля 1998 г. Председателем Правительства назначен С.В.Кириенко | 30 апреля 1998 г. | |
| 11 сентября 1998 г. Председателем Правительства назначен Е.М.Примаков | 22 сентября 1998 г. | Срок утверждения новой структуры исполнительных органов пропущен |
| 19 мая 1999 г. Председателем Правительства назначен С.В.Степашин | 25 мая 1999 г. | |
| 16 августа 1999 г. Председателем Правительства назначен В.В.Путин | 17 августа 1999 г. | Краткость разрыва между назначением и утверждением структуры, полагаем, связана с тем, что В.В. Путин уже с 9 августа исполнял обязанности премьер-министра после отставки С.В. Степашина |
| 17 мая 2000 г. Председателем Правительства назначен М.М.Касьянов | 17 мая 2000 г. | Совпадение сроков также связано с тем, что М.М. Касьянов уже несколько месяцев фактически был премьером, т.к. В.В. Путин с 1 января 2000 г. стал и.о. Президента РФ |
| 5 марта 2004 г. Председателем Правительства назначен М.Е.Фрадков | 9 марта 2004 г. | Утверждена не только структура, но и принципиально новая система органов исполнительной власти в качестве реализации первого этапа административной реформы. Любопытно, что М.Е. Фрадков, до этого даже не бывший вице-премьером, не мог за 4 дня сам сконструировать концепцию новой системы и структуры органов исполнительной власти. Курьезность ситуации состояла еще и в том, что данный Кабинет был сформирован за несколько недель до выборов Президента, а, значит, должен был сложить полномочия перед вновь избранным Президентом |
| 12 мая 2004 г. Председателем Правительства назначен М.Е.Фрадков | 20 мая 2004 г. | Формально новая структура внесена М.Е. Фрадковым, но фактически поправки в ней вызваны тем, что первоначальный Указ оказался недостаточно проработанным |
| 14 сентября2007 г.Председателем Правительства назначен В.А.Зубков | 21 сентября2007 г. |
Во-вторых, фактическим «автором» обновления (изменения) структуры федеральных органов исполнительной власти является Президент РФ. Об этом свидетельствуют разные индикаторы: и общее положение Президента РФ как определителя правительственного курса, и неоднократные указы о внесении изменений и дополнений в указы о структуре органов исполнительной власти, и прямые указания на президентскую волю в самих указах.
В-третьих, уже в силу Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства не вправе делать предложения по всей структуре федеральных органов исполнительной власти. Ст.32 этого Закона гласит, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации». В реальности даже положения о соответствующих государственных органах и решения о назначении их руководителей принимаются Президентом РФ без всякого представления премьера (максимум, он ставится об этом в известность до издания соответствующего указа). Об этом же свидетельствует и абз.3 то же статьи, внесенный в данный Закон относительно недавно, и позволяющий Президенту, как уже говорилось в Части I, перераспределять функции руководимых им органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов, т.е. вопреки существующим.
Все сказанное о структуре федеральных органов исполнительной власти в настоящее время, хотя и имеет огромное значение для развития страны, поскольку в конкретной структуре отражаются государственные приоритеты, однако, не приобретает политическую форму, понимаемую как форму открытого столкновения различных идеологических позиций. Все происходит внутри бюрократии и потому появление новых, упразднение, слияние или разделение существовавших федеральных органов исполнительной власти не всегда диктуется соображениями стратегии развития страны. Нередко на характер структуры этих органов накладывает отпечаток внутриаппаратные договоренности, в т.ч. необходимость предоставления синекур тем или иным высшим чиновникам или политическим деятелям.
«Идиллия» по вопросу о структуре федеральных органов исполнительной власти может быть разрушена в случае предлагаемого здесь сценария. Повторим: структура в большой степени отражает то или другое понимание развития страны. Поэтому предложения о структуре Председателя Правительства парламентского большинства, чуждого президентским взглядам, могут оказаться для Президента неприемлемыми. И это будет еще одно политическое испытание. Конституционно-правовым образом на этой стадии взаимоотношений Президента с Правительством невозможно точно предусмотреть развитие событий. Мы можем лишь прогнозировать возникновение альтернативы, которую придется решать Президенту: отправить Правительство в отставку в случае несогласия с предложениями премьера о структуре федеральных органов исполнительной власти или уступить ему, имея в виду, что Кабинет еще не приступил к своей основной работе.
Есть, правда, и третий вариант: Президент утверждает структуру такой, какой он сам хочет ее видеть, но политический ответ в данном случае будет уже за премьером, который из принципиальных соображений может подать заявление о своей отставке. Однако тут надо учесть, что он еще не имеет своего Кабинета. Значит, если премьер подаст Президенту заявление о своей отставке (этого института нет в Конституции РФ, но предусмотрен в ст.7 ФКЗ о Правительстве), возникнет любопытный конституционно-правовой казус, ибо необходимо будет ответить на конституционно-правовой и в то же время острый политический вопрос: может ли новый Председатель не существующего пока Правительства подать в отставку, если по поручению Президента до сформирования нового Правительства действует прежнее со своим Председателем (ч.5 ст.117)? К тому же ст.7 ФКЗ о Правительстве предусматривает отставку премьера как руководителя уже сформированного Правительства.
Все отмеченные сложности и неясности в процессе утверждения структуры федеральных органов исполнительной власти относятся и к вопросу о назначении на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Хотя мы сценарно и предположили, что на стадии консультаций уже достигнута договоренность о персональном составе Правительства, всякое может случиться. И тогда это станет еще одной политической проблемой, в которой, однако, за Президентом РФ сохраняется решающее слово.
Но допустим, все эти «подводные камни» удалось пройти. Правительство приступает к работе. В отличие от конституций ряда европейских стран со смешанной моделью, у нас нет института парламентского одобрения правительственной программы действий. И это закономерно, т.к. конституционно политический курс определяется исключительно Президентом РФ. А те программы и планы действий, которые принимались Правительством, основывались на президентских документах, о чем нередко говорится в самих соответствующих постановлениях и распоряжениях Правительства РФ. Есть и более конкретное конституционное основание невозможности самостоятельного курса Правительства, поскольку в ст.113 Конституции РФ прямо указывается, что «Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу». Кажется, правда, несколько странным, что основные направления деятельности Кабинета определяет сам его руководитель, хотя Правительство – орган коллегиальный. Но эта странность снимается при системном взгляде на конструкцию власти: поскольку этот курс не может быть самостоятельным, противоречащим курсу, определенному Президентом РФ, постольку не требуется и его коллегиального обсуждения членами Правительства. Потому и Конституция представляет определение основных направлений деятельности Правительства как рутинную, «техническую» процедуру, которая может быть реализована распоряжением Председателя Правительства[60].
И все же, несмотря на весьма суженные рамки деятельности Правительства РФ оно, казалось бы, может быть относительно самостоятельным органом власти. Ведь, во-первых, будучи органом, осуществляющим исполнительную власть[61] (ч.1 ст.110 Конституции РФ), Правительство является основным, центральным, главенствующим органом государственного управления, которое составляет основной смысл правительственной деятельности. Отчасти и Президенту РФ свойственны некоторые управленческие функции, т.к. он решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища, осуществляет помилование, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, присваивает высшие воинские и высшие специальные звания (а в соответствии с законодательством, еще и высшие классные чины гражданской службы) и т.п. Но его управленческие функции в целом мало где пересекаются с функциями органов исполнительной власти. А, во-вторых, в соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство имеет свою собственную компетенцию. Хотя, следует заметить, некоторые конституционные предметы правительственного ведения, а именно перечисленные в пунктах «д» и «е» ст.114, являются производными от президентской компетенции (в частности, обеспечение обороны, общественного порядка, законности, реализации внешней политики и проч.).
Несмотря на это ни Правительство, ни в целом органы исполнительной власти нельзя считать самостоятельными. Конечно, многое зависит от того, что считать самостоятельностью. В принципе, и сегодня высшие правительственные чиновники, что называется, не звонят по любому вопросу в Администрацию Президента РФ, равно как и не получают точные инструкции по всем вопросам. Но по всем более или менее общественно важным вопросам либо вопросам, которые сочтут важными в Администрации Президента, происходит не только их согласование, но официально, а чаще неофициально поступают указания. Вряд ли это можно считать самостоятельностью, ведь определенная степень самостоятельного принятия решений характерна даже для жестко иерархированных структур, наподобие армии[62]. Другими словами, политической самостоятельности и, соответственно, политической ответственности у Правительства и его членов нет. Частично это обусловлено непосредственно конституционными нормами, частично – общей схемой политического устройства. И вот эта невозможность самостоятельного, т.е. без президентской опеки и тем более вопреки президентскому мнению, осуществления Правительством своей компетенции делает бессмысленным и формирование Кабинета парламентского большинства. Рассмотрим, благодаря чему это происходит.
Первое. О мнимой самостоятельности Правительства в части его нормотворческой деятельности свидетельствует правило, установленное в свое время Указом Президента РФ «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. № 1185, где предусмотрено, что проекты постановлений Правительства РФ, принятие которых предусмотрено актами Президента РФ, а также проекты решений, рассмотренные на заседании Правительства под председательством Президента, направляются в Администрацию Президента РФ для согласования. Кроме того, в Администрацию направляются для согласования также проекты решений Правительства, «принимаемых в пределах его компетенции по отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации вопросам прав и свобод человека и гражданина; охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации».
Объективности ради заметим, что, в соответствии с тем же Указом, и проекты актов Президента РФ, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства и согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти должны направляться Правительству РФ для рассмотрения. Однако здесь нет «равенства сторон»: Президент РФ может не согласиться ни с мнением отдельных органов исполнительной власти, ни с мнением Правительства РФ в целом. При этом дажеформальный спор Правительства с Президентом конституционно не предусмотрен и фактически невозможен. Другими словами, Правительство не обладает «привилегией» возражения. И это уже не вопрос сложившейся практики, а конституционной заданности. В соответствии с ч.3 ст.115, постановления и распоряжения Правительства могут быть отменены Президентом РФ не только в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента РФ. Причем, Президент сам же и определяет, соответствуют ли акты Правительства Конституции и федеральным законам, т.е. для признания правительственных актов не соответствующими Конституции ему не требуется обращаться в Конституционный Суд РФ.
Второе. Фиктивность самостоятельности Правительства обязана также особенностям конституционной статьи, закрепляющей компетенцию этого органа власти. Пункт «ж» ст.114, завершающий перечисление сфер ответственности и (в обобщенном виде) полномочий Правительства, гласит, что оно: «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Естественно, что Правительство реализует (осуществляет полномочия) нормы Конституции и федеральных законов, на то оно и является органом исполнительной власти в классическом варианте разделения властей. А вот возложение Президентом РФ на Правительство дополнительных полномочий, фактически (в реальности так и есть) дача ему поручений – положение, существенно искажающее принцип разделения властей. Такой, не первый взгляд, малозаметной нормой Конституция однозначно закрепляет «патронаж» Президента над Правительством, что при взаимодействии с другими конституционными нормами принципиально не позволяет Правительству быть самостоятельным политически ответственным субъектом.
Больше того, Конституция тем самым как бы и «подставляет» Правительство. Ведь какой-либо президентский указ, содержащий поручения Правительству, может быть затем признан неконституционным. И тогда Правительство будет нести ответственность наряду с Президентом или даже вместо него. Примеры, хотя и немногочисленные, существуют и наиболее яркий из них – упоминавшееся уже Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П (в связи с военными действиями на территории Чеченской Республики), которым Указ Президента РФ «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137 был признан соответствующими Конституции РФ, а в принятом на его основе и во исполнение его Постановлении Правительства РФ «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360 несколько положений признаны неконституционными.
Учтем, однако, что в нашем сценарии Правительство не желает быть игрушкой в руках Президента. В таком случае оно вправе, основываясь на ст.125 Конституции, подавать запросы в Конституционный Суд РФ относительно конституционности указов Президента, отменяющих то или иное правительственное решение, или его указов, предписывающих Правительству совершение определенных действий или принятие каких-то решений (т.е. возлагающих на Кабинет дополнительные полномочия). Вряд ли, однако, здесь требуется обладать прозорливостью, чтобы предсказать ответные действия Президента, причем, независимо от решения Суда. Он, как мы знаем, имеет возможность в любое время отправить Правительство (строптивое в особенности) в отставку. Здесь, кстати, может появиться юридический казус: когда правительственный запрос будет находиться на рассмотрении в Конституционном Суде, автора запроса может и не быть, т.е. Правительство уже окажется отправленным в отставку…
Теперь, полагаем, более понятно, в каком положении окажется Правительство парламентского большинства. Не только сама возможность его формирования целиком зависит от Президента, но и деятельность не может быть самостоятельной, потому становится невозможным говорить о политической ответственности партии (коалиции) выдвинувшей кандидатуру премьера.
Подводя промежуточный итог, перечислим в табличном виде (Таблица № 2) конституционные преграды, рассмотренные выше, и кратко прокомментируем их.
Таблица № 2. Интегрированное описание институциональных препятствий для обеспечения самостоятельности Правительства РФ и их причин
| Что препятствует | Почему препятствует |
| Только Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики | Невозможность в стране политики в ее значении policy. Правительству остается лишь реализовывать президентский курс |
| Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ | Слишком короткий срок для проведения консультаций с парламентскими лидерами о персональном составе будущего Правительства |
| Председатель Правительства представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти | Президент может не согласиться с предложениями о структуре и утвердить ее, как видит ее сам. При э |