Классификация парламентов по объему компетенции.

Компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в поли­тической жизни страны, но и взаимоотношения его с другими высшими органами государственной власти. Зарубежный консти­туционализм знает различные способы определения компетенции парламента, в зависимости от которых эти учреждения можно подразделить на три группы.

К первой группе относятся парламенты с абсолютно опре­деленной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их зако­нодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, так как в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода является конгресс США. Раздел восьмой статьи первой американской кон­ституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих конгресс на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает перечень того, чего конгресс не может делать, - это дополнительное ограничение.

Таким образом, сфера деятель­ности конгресса строго определена. Все, что находится за ее пределами, относится к компетенции штатов, которые обладают так называемыми остаточными полномочиями. Содержащийся в конституции перечень дополняется доктриной «подразумеваемых полномочий ».

В основном по такому же методу определяется компетенция парламента Франции. Статья 34 французской Конституции дает исчерпывающий перечень объектов законодательной деятель- ности парламента, оставляя, однако, возможность для его даль­нейшего дополнения и уточнения органическими законами. Все, что не входит в компетенцию парламента, относится к ведению правительства. Таким образом, если в США полномочия разгра­ничиваются между конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и прави­тельством.

Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно не­определенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юри­дически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды до­казывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограниченны.

Тем не менее эта концепция играет роль конституционного принципа при оп­ределении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводят конституции Италии и Ирландии, которые, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливают сферы нормоустанавливающей деятельности парламента. Однако в Италии и Ирландии при­меняется конституционный надзор, который совершенно несов­местим с доктриной неограниченности парламентских полно­мочий.

Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои властные функции. Наиболее типичным при­мером в этом отношении является индийский парламент.

Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции парламента Малайзии.

Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной закон точно определяет компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями, согласно ст. 70, сохраняется право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так.

Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область «конкурирующей законодательной компетенции», в сфере которой, как гласит ст. 72, «земли обладают правом зако­нодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства». Катего­ричность этого положения смягчается ст. 72(2), где устанав­ливаются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем, что и позволяет отнести его к этой группе.

Вопрос №4.

Все зарубежные конституции наделяют парламент законо­дательными полномочиями. Принятие законовявляется главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы.

Законодательная деятельность парламента претерпела исто­рически весьма серьезные изменения.

В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем зако­нодательной деятельности парламента, центром нормотворчества стало правительство. В зарубежной литературе это явление пытаются объяснить тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько услож­нилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту поневоле пришлось отказаться от значительной части своих суверенных полномочий в пользу правительства, так как сам справиться с этой задачей он не мог.

Процесс повышения роли исполнительной ветви власти в законодательной деятельности парламента протекает по следующим основным направлениям.

Во-первых, современный зарубежный парламент почти це­ликом утратил право законодательной инициативы. Принимае­мые им акты разрабатываются и вносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т.е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными админи­стративными органами.

Переход законодательной инициативы в руки правительства в различной степени произошел во всех зарубежных странах. В парламентарных странах, где существует институт ответственного правительства, последнее осуществляет законодательную инициа­тиву либо через министров, либо через депутатов правящей партии. Законопроекты составляются в административном аппа­рате, и парламент получает их уже в готовом виде. В прези­дентских республиках, которые не знают парламентской ответ­ственности, правительство осуществляет законодательную ини­циативу не в столь откровенной форме, но не менее эффективно.

Во-вторых, ослабление роли парламента в законодательной деятельности проявляется в непрерывном росте доли деле­гированного законодательства и иных видов административного нормотворчества. В определенной степени утрачен не только суверенный характер парламентского законодательства, но и сама законодательная прерогатива в известной мере перешла к адми­нистративному аппарату. Удельный вес парламентских актов в системе правовых норм резко сократился, а их применение и истолкование находится в прямой зависимости от администрации.

В-третьих, парламентское большинство, принимающее законы, в известной степени лишено самостоятельности и голосует по указанию своих партийных лидеров.

В парламентарных странах партийная дисциплина обычно настолько сильна, что фракция большинства фактически подчи­нена правительству. Вся деятельность депутатов строго контро­лируется. Эта система особенно эффективна в тех странах, где существуют однопартийные правительства (например, Великобритания).

В президентских республиках партийная дисциплина значи­тельно слабее и партийные фракции более свободны. Отсутствие института ответственного правительства выводит сам процесс формирования исполнительного органа власти за стены пар­ламента. Однако и в этих странах свободное голосование отнюдь не является общим правилом.

Таким образом, законодательная деятельность в зарубежных государствах в известной мере лишь формально осуществляется парламентом. В определенной степени она направляется и контролируется правительством. Эта общая закономерность не всегда проявляется в полном объеме. Возможны такие поли­тические ситуации, когда парламент получает возможность активизировать свои полномочия. Так произошло в США в период Уотергейтского дела, приведшего к резкому падению престижа президентской власти. Это соотношение сил сохранилось и после вступления в должность президента Д. Р. Форда. Подобная же ситуация сложилась в конце президентуры Р. Рейгана, а также во Франции после выборов 1986 года.

Принятие бюджетаи иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. Однако по мере того, как исполнительная власть укреплялась, финансовые полномочия во все возрастающей степени переходили от парламента к пра­вительству.

В современных индустриально развитых государствах подготовка и исполнение бюджета и все остальные финансовые полномочия почти полностью перешли в руки правительства.

Финансовая деятельность современного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального пра­вительственного аппарата.

В сфере финансовой деятельности парламенту принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Например, конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает (эта задача возложена на адми­нистративно-бюджетное управление, подчиненное президенту); он лишь утверждает финансовые предложения правительства.

Более того, конгресс, как правило, даже не имеет представления о бюджете в целом, обычно вотируя лишь отдельные финансовые билли. Благодаря этой системе конгресс вплоть до будущего года не знает, что собой представляет федеральный бюджет, а президент может производить дополнительные расходы, ставя конгресс перед совершившимся фактом. Однако ситуация может меняться, когда президент и большинство в обеих палатах конгресса принадлежат к различным политическим партиям.

В Великобритании палата общин также имеет дело с уже подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменении. Рас­смотрение как доходной, так и расходной части бюджета,

осуществляемое «комитетом путей и средств» и комитетом ассигновании, носит формальный характер, а любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством.

Подобное положение характерно для всех без исключения стран. Юридически все финансовое законодательство исходит от парламента, практически же он в этой области играет чисто но­минальную роль. Парламент не может играть более активной роли в сфере бюджетных отношений (как и в других сферах) уже потому, что он не обладает надлежащим информационным обеспечением.

Контроль над деятельностью правительства является од­ним из наиболее важных полномочий парламента.

Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому политическому режиму. Конк­ретное выражение его зависит от формы правления. В президент­ских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается в связи с отсутствием у правительства полномочий по роспуску парламента. В парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента.

Современной парламентской практике известны следующие основные методы осуществления контроля над деятельностью правительства.

1. Постановка вопроса о доверии, применяемая лишь в парла­ментарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою дея­тельность.

Использование этого контрольного средства фактически сво­дится на нет в связи с тем, что, во-первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика по­казывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска.

В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия пред­ставляет собой достаточно редкое явление и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства (Италия).

Провал в парламенте важного правительственного законопро­екта может вызвать уход правительства в отставку, если оно само этого пожелает или если оно будет вынуждено сделать это по причине особой важности отклоненного законопроекта.

Вынесение вотума недоверия отдельному министру при­меняется в современной парламентской практике довольно редко. За последние годы такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах.

2. Резолюция порицания, которая в отличие от вотума недове­рия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты.

Правовые последствия принятия резолюции порицания те же самые, что и при вынесении вотума недоверия. Этот вид парламентского контроля особенно тщательно регламентируется во Франции. Статья 49 Конституции 1958 года содержит сле­дующее положение: «Национальное собрание выражает прави­тельству недоверие посредством принятия резолюции порицания. Такая резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана по меньшей мере 1/10 общего числа членов Национального собрания. Голосование может состояться только через 48 часов с момента внесения резолюции. Подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию пори­цания, которая может быть принята лишь большинством голосов, составляющих Национальное собрание. Если резолюция отклонена, то ее авторы не могут вносить новую аналогичную резолюцию в течение той же сессии...»

Таким образом, принятие резолюции порицания обставлено целым рядом конституционных рогаток, основная цель которых - оградить правительство от этой формы парламентского контроля. В других парламентарных странах процесс принятия резолюций порицания не менее сложен.

3. Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу.

Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интер­пелляции не применяются.

Внесение интерпелляций практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии:

-внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста интерпелляции;

-сообщение пра­вительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляцию;

-внесение допол­нительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности пра­вительства.