Административно-территориальное устройство РФ

Административно-территориальное устройство государства – это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Такие части принято называть административно-территори­альными единицами.

Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации.

В Российской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и отдельных ее частей, так и успешному выполнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий.

В условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурно­му развитию малочисленных наций и народностей Российской Федерации.

Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять его повседневные нужды и запросы, опираться на его помощь. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также является важным принципом, в соответствии с которым строится административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации.

Действующая в настоящее время в субъектах Российской Федерации система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы Советской власти, когда созданное еще Екатериной I административно-территориальное деление Российской империи (губерния – уезд – волость) было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в Российской Федерации область (край) – округ – район, а затем, после ликвидации округов, – область (край) – район.

Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы – область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эта вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям. Эти решения находят отражение в Конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориаль­ные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия – главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветитель­ных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономный округ) значения; города районного значения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы – городские районы.

Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.

Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей, которых занято сельским хозяйством.

На территории некоторых субъектов федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.

В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. Согласно закону Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, районов. В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых высшими органами государственной власти Российской Федерации.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти и управления по вопросам установления административной подчиненности, границ этого образования

и земель, отведенных предприятиям и (или) объектам; определение полномочий органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей в отношении этого образования; введение и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан.

Важным является вопрос о порядке образования и преобразования различных административно-территориальных единиц. Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-террито-риальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов федерации, а первичных административно-территориальных единиц – органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территори­альные единицы.

Решение о создании закрытого административно-территори­ального образования с установлением его административно-терри­ториальной подчиненности принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации в случаях, когда иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и объектов.

8. Основные направления сотрудничества
Российской Федерации
с Содружеством Независимых Государств

Прежде чем говорить о статусе России в Содружестве Независимых Государств, необходимо уяснить вопрос о роспуске СССР.

По мнению ряда ученых, «Беловежские соглашения», подписанные лидерами России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 г., формально оформившие прекращение существования СССР, не были легитимными. В самом Договоре об образовании СССР 1922 г. ничего не говорилось о возможности его денонсации. Можно только предполагать, что прекратить существование Договора был вправе Съезд Советов СССР как орган, утвердивший этот документ. Однако каждая союзная республика в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. могла свободно выйти из Союза. Таким образом, в декабре 1991 г. РСФСР и другие республики должны были вначале выйти из СССР, и лишь затем можно было бы говорить о юридическом оформлении прекращения существования СССР как суверенного государства. Кроме того, надо учитывать, что 3 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», согласно которому решение о выходе республики из СССР должно было приниматься референдумом, причем оно считалось принятым, если за него проголосовало не менее двух третей граждан, постоянно проживающих на территории республики. Закон устанавливал пятилетний переходный период, в течение которого должны были быть решены спорные вопросы.

Аргументом противников «Беловежских соглашений» также являются результаты всесоюзного референдума 17 марта 1991 г., при котором 76% принявших участие в голосовании высказались за сохранение Союза как обновленной Федерации равноправных суверенных республик.

В то же время «Беловежские соглашения» нельзя оценивать однозначно, поскольку они стали политико-юридическим оформлением центробежных тенденций среди республик, составлявших ранее единое государство. В силу этого и встал вопрос об образовании Союза Независимых Государств как формы сотрудничества бывших союзных республик в качестве новых суверенных государств. Заинтересованность России в создании СНГ во многом объясняется тем, что на территории бывших советских республик сосредоточены глобальные интересы России в области обороны, безопасности, экономики, защиты прав и свобод россиян, которых проживает на территории государств – членов СНГ около 25 млн.

Право России участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами обусловливается двумя требованиями:

во-первых, это не должно влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина;

во-вторых, не должно противоречить основам конституционного строя РФ.

Подобным условиям соответствует участие Российской Федерации в Содружестве Независимых Государств.

В настоящее время СНГ квалифицируется как межгосударственное образование с координационными полномочиями. Оно объединяет 11 государств – ранее союзных республик СССР (не участвуют в СНГ только 4 государства: Литва, Латвия, Эстония, Грузия).

Юридическая природа СНГ характеризуется следующими чертами:

создано самостоятельными государствами и основано на принципе их суверенного равенства;

имеет свой Устав, фиксирующий устойчивые функции СНГ, его цели и сферы совместной деятельности государств-членов;

характеризуется четкой организационной структурой, разветвленной системой органов, выступающих в качестве координирующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных институтов.

Цель СНГ – сотрудничество государств-членов в политической, экономической, гуманитарной, культурной и других областях; сбалансированное экономическое развитие; обеспечение прав человека, содействие гражданам государств в свободном общении и контактах.

Устав Содружества Независимых Государств предусматривает восемь сфер совместной деятельности государств-членов:

1) обеспечение прав и свобод человека;

2) координация внешнеполитической деятельности;

3) сотрудничество в формировании общего экономического пространства;

4) содействие в развитии систем транспорта и связи;

5) охрана здоровья населения и окружающей среды;

6) вопросы социальной и иммиграционной политики;

7) борьба с организованной преступностью;

8) сотрудничество в оборонной политике и охране внешних границ.

При угрозе безопасности членов СНГ возможно совместное использование вооруженных сил.

В структуре СНГ существуют специальные органы: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и др. Для сотрудничества парламентов создана Межпарламентская ассамблея с центром в Санкт-Петербурге. Постоянно действующий орган СНГ – Координационно-консультативный комитет находится в Минске, ряд органов расположен в Москве. Рабочим языком Содружества является русский язык. Сейчас действует более 60 различных комитетов, советов, комиссий – органов СНГ. Однако общее количество сотрудников, работающих в таких органах СНГ не должно превышать тысячи человек.

Выход из СНГ свободный: необходимо лишь письменное заявление о таком намерении государства за 12 месяцев до выхода.

Тема 11

Конституционно-правовой статус
Президента Российской Федерации

1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, его функции.

2. Полномочия Президента Российской Федерации.

3. Акты Президента Российской Федерации

4. Основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ.

1. Конституционно-правовой статус
Президента Российской Федерации, его функции

Термин «президент» в переводе с латинского буквально означает «сидящий впереди».

Президент Российской Федерации является главой государства.

Президент занимает особое место в системе органов государства, не входя непосредственно ни в одну из ее ветвей.

Функции президента как главы государства:

1. Является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Если президент считает акты Совета Федерации, Государственной Думы, представительных органов власти субъектов неконституционными, он не может их отменить или приостановить их действие, а вправе обратиться в Конституционный Суд с соответствующим ходатайством. Акты органов исполнительной власти президент может отменить по мотивам их несоответствия Конституции или нарушения прав и свобод человека и гражданина либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом.

2. Принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности.

Президент имеет полномочия по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, между органами власти субъектов федерации.

3. Обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

4. Определяет основные направления внутренней и внешней политики (например, ежегодные доклады президента Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики).

Компетенция президента представляет собой совокупность полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни.