Ведомственные нормативные акты

Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов можно разделить на:

- внутриведомственные;

- общего действия (общеобязательные). Многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для не подчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.

Вопросы издания ведомственных нормативных актов регламентируются постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им не дано такое право.

Правила ограничивают их наименования исчерпывающим перечнем: постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения.

Работа над ведомственными нормативными актами включает в себя следующие стадии:

1) подготовительные работы;

2) разработка проекта акта;

3) принятие акта;

4) государственная регистрация акта;

5) опубликование акта.

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:

- наименование органа (органов), издавшего акт;

- наименование вида акта и его название;

- дату подписания (утверждения) акта;

- номер акта;

- наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

В соответствии с Правилами подлежат государственной регистрации ведомственные нормативные акты:

1) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

2) устанавливающие правовой статус организаций;

3) имеющие межведомственный характер Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции РФ, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.

Государственная регистрация включает в себя:

- юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству РФ;

- принятие решения о регистрации;

- присвоение регистрационного номера;

- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Ведомственные нормативные акты, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения конфиденциального характера или составляющих государственную тайну, подлежат официальному опубликованию.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после регистрации направляются в "Российскую газету" и в "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти".

По общему правилу подлежащие государственной регистрации ведомственные нормативные акты приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок вступления в силу.

Правовой акт управления по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, акты вправе признать незаконными суды. В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности.

Президенту Российской Федерации предоставлена возможность отменять незаконные правительственные акты.

Правительство Российской Федерации вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти, а глава администрации соответствующего субъекта Российской Федерации вправе отменять приказы органов и структурных подразделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.

Субъект исполнительной власти вправе сам свой акт изменить, отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесообразности.

Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность исполнительной власти, а значит, и ее решения, - эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу.

Эффективность правовых актов управления зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов - результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Первое требование -целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят.

В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

Принимая сложные и тем более уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, неопределенности, связаны с административным риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм. должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. п., способствуют повышению обоснованности правовых актов управления.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения.

Второе требование - акт исполнительной власти должен бытьзаконным.Это означает соблюдение ряда условий:

- наличие у его автора компетенции;

- соответствие акта закону по существу;

- соответствие цели закона;

- принятие его в установленный законом срок;

- соблюдение процессуальных правил издания акта. Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он не должен противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую хотел реализовать законодатель (вышестоящий орган). Если же автор акта преследует иную цель - это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из региона.

Третьим требованием является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею акт считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. Следовательно, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта публичной исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.

Необходимость презумпция законности обуславливается тем, что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты исполнительной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого отказом от принципа законности.

Акты, не соответствующие требованиям законности, считаютсядефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые. Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

а) есть прямое указание закона;

б) грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

г) нарушен срок давности;

д) акт предписывает совершение преступления и т. д.

Незаконностьоспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, т. е. признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован.

Четвертый вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, - организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях ккультуре оформления акта, выполнение которых - важное условие его эффективности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.

Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи. Статьи и их части должны быть пронумерованы.

Акт должен иметь высокую культуру внешнего оформления: иметь номер, содержать сведения о том, когда, где и кем он принят, подписи. Как правило, текст акта должен быть отпечатан.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов.

Административный договор

Договор есть волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования:

1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий);

2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон;

3) формально-юридическое равноправие сторон;

4) эквивалентный характер;

5) взаимная ответственность сторон.

Договор является универсальным средством регулирования общественных отношений.

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Они делятся на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров - гражданский.

Следует отметить, что роль договорного регулирования во многих отраслях права в последнее время все более возрастает (например, в семейном праве появился институт брачного контракта, в уголовном праве - соглашение о примирении между лицом, совершившим преступление и потерпевшим).

Административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон неполно, связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон.

Административный договор- разновидность публично-правового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера. Общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения. Административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения (например, контракт о прохождении военной службы офицерами). Это правовая форма одного из важнейших методов административного воздействия: согласования, соглашения. Договоры служат формой, фиксирующей результаты административной договорной деятельности.

Административный договор - это организационное но содержанию соглашение двух или более субъектов административного права в публичных интересах.

Административный договор-это многосторонний акт, основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо голее) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект публичной власти, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные нрава и обязанности его участников.

Государственная исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство Российской Федерации, центральные федеральные органы, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбы с преступностью и др.), договоры Российской Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор - это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой критериев. К специальным относятся деление на:

- "внутриаппаратные" (внутриорганизационные) - включенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями;

- "внешние" - заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

По предметному критерию различают:

- договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

- договоры в сфере управления государственной собственностью;

- договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами");

- контракты с военнослужащими, студентами;

- финансовые и налоговые соглашения;

- договоры о взаимодействии, сотрудничестве (так, в декабре 1999 г. было заключено соглашение между Минюстом Российской Федерации и Московской Партиархией о сотрудничестве в области духовного воспитания лиц, пребывающих в местах заключения);

- концессии и инвестиционные соглашения;

- договоры об оказании услуг (о кассовом обслуживании, предлицензионном обследовании, сертификации продукции и др.).

По содержанию различают чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.

Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, смешанное, административно-правовое и гражданско-правовое регулирование осуществляется в отношении договора об участии сотрудников органов внутренних дел в сопровождении в места временного содержания при постах иммиграционного контроля иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, который заключается между органами внутренних дел и федеральной миграционной службы.

Комплексный характер и у договоров с осведомителями, сотрудничающими с субъектами оперативно-розыскной деятельности.

Согласно Водного кодекса РФ, к договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, если иное не установлено настоящим кодексом. И он действительно содержит административно-правовые элементы регулирования данных правоотношений, такие, как обязательность заключения договора, его государственная регистрация, непосредственная связь обязательств с лицензионно-разрешительным режимом.

Рассматривая сущность административного договора важно остановиться на особенностях, которые определяются его субъектным составом. Одной из сторон административного договора всегда выступает субъект публичной власти. При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть.

Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъектапубличного права, его статус определяется компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором - общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, о выдаче финансовой ссуды и т.д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного (муниципального) органа.

Целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. При этом, естественно нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.

Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия управленческого, организационного характера.

В административные договоры могут вноситься так называемыеоговорки об исключительных полномочиях государственной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует общему благу.

При этом другая сторона имеет право на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от него исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.

Автономия воли сторон административного договора (свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права.

Свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения намного ниже, чем при заключении гражданских. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры являются недоговорами как таковыми, а частью нормативного правового акта и имеют общеобязательный характер.

Административные договоры, как правило, заключаютсяв письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц.