Порядок деятельности Правительства Российской Федерации
Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», с Регламентом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года. Этим же постановлением утверждено Положение об Аппарате Правительства РФ.
Организация заседаний Правительства. На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Исключительно на его заседаниях согласно названному Закону рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ экономического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проекты приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения, а также принимаются решения о подготовке предложений об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписании международных договоров и др.
Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Президиума Правительства Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством координационных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.
Заседания Правительства проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания проводит заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно Конституции РФ, может председательствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствующего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.
Деятельность Правительства осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование осуществляется путем принятия программы действия Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства. Работа Правительства, а также членов Правительства организуется в соответствии с планами на определенный период. Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установленные дни недели. Заседания Правительства планируются, как правило, поквартально.
Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и организаций, на которых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согласованию с заместителями Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участникам.
В заседаниях Правительства участвуют как члены Правительства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рассмотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующему вопросу.
По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства,оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Правительства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.
Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федеральным конституционным законом для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Его возглавляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды ему присваивался статус заместителя Председателя Правительства РФ или федерального министра). Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие права Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на деятельность Правительства. В структуре Аппарата созданы Секретариаты Председателя и его заместителей; департаменты: административный, по взаимодействию с Государственной Думой, международного сотрудничества и др.
Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительство принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Правительства и иных актов вносятся в Правительство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости и другими организациями. Если проекты решений имеют нормативный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными органами и организациями.
Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу. Проект федерального бюджета и другие документы, подлежащие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представляются в Правительство, как правило, за 30 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу.
Законопроектная деятельность Правительства. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Правительство информирует Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента РФ по подготовке законопроектов.
Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты планов законопроектной деятельности проходят правовую экспертизу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, а также соответствующего решения Правительства. Официальные представители Правительства, назначаемые распоряжениями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.
Для рассмотрения в Правительство представляется законопроект с необходимыми материалами, в том числе с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта; финансово-экономическим обоснованием принимаемых решений; перечнем актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.
В случае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юстиции. Председатель Правительства может согласиться с предложением о совместном внесении в Государственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия Правительства.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство направляет органам исполнительной власти субъектов РФ программы и планы своей законопроектной деятельности.
В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполнителя. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, состав которых утверждается Правительством.
Участие Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федеральным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании. Представительство действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством (в редакции от 13 августа 2005 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответственного секретаря, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц.
Они вправе участвовать без специального разрешения Правительства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представлять позицию Правительства по законопроектам и др. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число вопросов, по которым обязательно дается заключение Правительства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.
Законопроект, поступивший в Правительство с финансовоэкономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, после предварительной проработки в Аппарате Правительства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции.
Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Правительство.
Однако указание Конституции РФ (ч. 3 ст. 104) на обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам финансово-бюджетного характера не означает права Аппарата Правительства РФ возвращать законопроект субъекту законодательной инициативы (например, законодательному собранию субъекта РФ) с указанием о невозможности представить заключение без финансово-экономического обоснования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 29 ноября 2006 года признал соответствующее положение Регламента Правительства РФ, дающего такое право Аппарату, неконституционным, поскольку в таком случае заключению Правительства «придается характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта». «Следовательно, внесение в Государственную Думу законопроекта, — говорится далее в постановлении, — ставится в зависимость не от воли субъекта законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или даже его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекта, подготовленные к внесению, и тем самым — конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции». Конституционный Суд РФ, таким образом, обязал Правительство РФ в обязательном порядке давать заключение, даже отрицательное, с тем, чтобы не лишать Государственную Думу прерогативы принятия или отклонения законопроекта.
По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правительство получает запросы от палат Федерального Собрания, на которые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме.
К членам Правительства также обращаются комитеты и комиссии палат Федерального Собрания.
Члены Правительства, согласно Федеральному конституционному закону, обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Принятые Государственной Думой в первом чтении законопроекты, поступившие в Правительство, направляются федеральным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель — обеспечивает подготовку, согласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законопроект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы — в соответствующие палаты Федерального Собрания.
Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.). Правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ.
Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судебным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.
Представители указанных судебных органов участвуют в обсуждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключением.
В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.
В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства.
В случае обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству, руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного решения в силу — о мерах по его выполнению.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» представителями Правительства в Конституционном Суде могут быть Председатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности. Эти лица согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необходимости —с Министерством юстиции РФ. Представители Правительства при необходимости координируют свои действия с полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде.
Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Федеральным конституционным законом, является обеспечение исполнения судебных решений.
Координационные и совещательные органы, создаваемые Правительством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создаваемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создаваемые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляются Правительством.
В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, входящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти: В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости —в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в Правительство в установленном порядке.
Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «государственная» или «рабочая», с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.
Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значения. Совместное предложение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов.
По вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и межведомственные советы вносят соответствующие предложения.
Численность разного рода комиссий, советов и групп имеет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего периодически проводится их упразднение или слияние.