Понятие, виды и структура законодательства

В наиболее общем виде законодательство– это совокупность формально-юридических источников права, используемых в процессе правового регулирования в том или ином государстве. Для России основным формально-юридическим источником права является нормативно-правовой акт. Поэтому, говоря о системе российского законодательства, следует дать следующее определение: система законодательства – это совокупность действующих в пределах юрисдикционной территории государства нормативно-правовых актов, регламентирующих процессы правотворчества и реализации права. Систему законодательства характеризует следующие признаки. Публичность – нормативно-правовые акты, в комплексе образующие систему законодательства, принимаются от имени всех и действуют в отношении всех лиц, находящихся в пределах юрисдикции субъекта правотворчества. Формальность – законодательство представляет собой совокупность соответствующим образом оформленных документов – законодательных актов. Причем обязательным условием приобретения законодательным актом юридической силы является наличие у него соответствующих реквизитов (названия, указания места и времени принятия и т. д.). Иерархичность – нормативно-правовые акты, образующие систему законодательства, располагаются в порядке последовательного убывания юридической силы. При этом нижестоящие нормативно-правовые акты черпают юридическую силу из вышестоящих. Основным по юридической силе нормативным актом российского законодательства является Конституция РФ, выступающая в качестве документа, обладающего высшей юридической силой. Непосредственная связь с государством – законодательные акты принимаются от имени государства или с его разрешения, их реализация обеспечивается при помощи системы государственных гарантий и санкций. Непосредственная связь законодательства с пространством и временем – в отличие от системы права, которая в силу абстрактности непосредственным образом не связана с каким-либо пространственным масштабом либо временным промежутком, система законодательства формируется на базе действующих в данный временной период и в данном государстве нормативно-правовых актов и, соответственно, непосредственным образом зависит от этих «переменных величин». Относительная субъективность означает зависимость построения системы законодательства от воли и усмотрения государства. Объем отраслей законодательства определяется в России в соответствии с Классификатором правовых актов, одобряемым Указом Президента Российской Федерации и публикуемым в Собрании законодательства РФ. В настоящее время Классификатор выделяет 20 массивов отраслей законодательства.[1] Внутренняя согласованность предполагает действие нормативно-правовых актов не изолированно, а последовательно. Например, применяя Уголовный кодекс, мы не можем не применить нормы, содержащиеся в Уголовно-процессуальном кодексе и т. д. Структура системы законодательства предполагает вертикальное и горизонтальное деление. 1. Вертикальное деление системы законодательства основывается на принципах субординации, подчинения, иерархичности. Критерием вертикального деления системы законодательства является юридическая сила нормативно-правового акта. В свою очередь юридическая сила нормативного акта зависит как от его формы (законы, подзаконные акты), так и от уровня, на котором этот акт принят (акты, принятые на федеральном, региональном, локальном уровнях).[2] В России существует следующая система законодательных актов, построенная в зависимости от юридической силы акта: I. Федеральный уровень 1. Законы Российской Федерации: а) Конституция; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы. 2. Подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации: а) указы Президента; б) постановления Правительства; в) нормативно-правовые акты иных федеральных органов государственной власти РФ (приказы министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. п.). II. Уровень субъектов Российской Федерации 1. Законы субъектов РФ: а) конституционные акты субъектов РФ (в том числе уставы); б) иные законы субъектов РФ. 2. Подзаконные акты субъектов РФ: а) нормативно-правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ; б) нормативно-правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ. 2. Горизонтальное деление системы законодательства происходит в основном под влиянием объективно сложившейся системы права. Горизонтальное построение представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, объединяемых в группы в зависимости от предмета правового регулирования. Как правило, различают отраслевое и межотраслевое законодательство. Отраслевое законодательство регламентирует отношения в рамках отдельной отрасли (уголовно-правовое законодательство распространяет свое регулятивно-охранительное воздействие исключительно на сферу действия одноименной отрасли права). Межотраслевое законодательство регулирует объединяемые каким-либо связующим элементом общественные отношения, возникающие в рамках различных отраслей права (к примеру, таможенное законодательство регламентирует отношения, вытекающие из таможенных, административных, гражданско-правовых правоотношений и т. п.). Таким образом, когда мы сталкиваемся с заявлением о появлении новой отрасли права (информационное право, военное право, горное право, транспортное право), то, по сути, речь идет не об отраслях права как таковых, а о появлении новой межотраслевой группы законодательных актов. Кроме того, в рамках горизонтального структурирования законодательства следует различать текущее и чрезвычайное законодательство, а также законодательство общего и специального характера. Текущее законодательствопредставляет собой комплекс нормативно-правовых актов, при помощи которых правовое регулирование осуществляется в условиях стабильной социально-политической ситуации. Чрезвычайное законодательствопредставляет собой комплекс нормативно-правовых актов, при помощи которых правовое регулирование осуществляется в условиях чрезвычайной ситуации. К примеру, ст. 15 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении от 30 мая 2001 г. закрепляет положение о том, что «Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на этой территории режима чрезвычайного положения». При этом ст. 26 этого же закона устанавливает порядок, по которому «органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения». Законодательство общего характерапредставляет собой комплекс нормативно-правовых актов, в которых закрепляются наиболее общие базовые положения и принципы правового регулирования, значимые для всех без исключения субъектов права (Конституция РФ, Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ и др.). Законодательство специального характера объединяет нормативно-правовые акты, регламентирующие регулятивно-охранительную деятельность в обособленных социально-правовых сферах (правотворческой, правоохранительной, в сфере правосудия и т. д.).

Виды законодательных структур

На сегодняшний день можно выделить несколько основных видов структур законодательства, а именно:

· Горизонтальное строение системы законодательства является продуктом регулирования отдельных правовых отраслей. Эта структура является совокупностью нормативных актов, которые объединены одним объектом регулирования. Например, можно выделить совокупности НПА, из которых состоит система налогового законодательства, уголовного, гражданского и т. п. Подобное можно увидеть практически в любой отрасли. В данном случае все акты не подчиняются друг другу на принципах юридической иерархии.

· Вертикальная структура является более приемлемой и понятной. Она подразумевает собой построение всех официальных документов по их юридической силе.То есть нормы всех без исключения НПА взаимосвязаны между собой и находятся в состоянии жесткой иерархии. Как правило, во главе законодательной базы находится Конституция — основной закон. На базе его принципов издаются остальные документы, а именно: законы и подзаконные акты. Помимо того, как и в случае горизонтального строения, все НПА регулируют отношения в определенной области человеческой жизнедеятельности. Таким образом, разные элементы системы права находят свое применение в НПА, которые при этом наделены разной юридической силой.

Помимо представленных видов законодательных структур, существуют также примеры иного построения и взаимосвязи НПА. Их выделяют в зависимости от территориального устройства каждого конкретно взятого государства.

Понятие и структура системы законодательства.

Ведущей формой права являются нормативные акты, в массиве которых выделяется ядро — законы. Обычно совокупность законов и подзаконных нормативных актов определяют как законодательство. А построенная на принципах координации и субординации ее структурных элементов, эта совокупность приобретает черты системы.

Система законодательства характеризуется такими чертами:

1. Единство нормативных правовых актов, образующих законодательство, определяется, во-первых, единством выраженной в них государственной воли, во-вторых, единством системы законодательства, в рамках которого они существуют, в третьих, единством внешних форм выражения юридических норм, в-четвертых, единством целей и задач законодательства.

2.Дифференциация системызаконодательства выражается в многообразии нормативных правовых актов, регулирующих различные виды общественных отношений. При этом необходимо учитывать различия юридической силы, которой обладают нормативные правовые акты.

3.Взаимодействие предполагает действие нормативных правовых актов не изолированно, а последовательно. Например, применяя Уголовный кодекс, мы не можем не применить нормы, содержащиеся в Уголовно-процессуальном кодексе и т.д.

4.Относительная субъективность означает зависимость построения системы законодательства от воли и усмотрения государства.

Структурными элементами системы законодательства являются нормативные правовые акты, содержащие нормы права.

Итак, система законодательства - это установленная государством дифференцированная целостная система нормативных правовых актов, основанная на принципах субординации и координации ее структурных элементов.

Системе законодательства, исходя из принципов субординации и координации ее структурных элементов, присущи вертикальная и горизонтальная структуры.

Вертикальная структура системы законодательства основывается на принципах субординации, подчинения, иерархичности.

В современных государствах иерархичная структура нормативных правовых актов предопределена закрепленной в Конституции системой органов государственной власти и их компетенцией. В России она предусмотрена Конституцией Российской Федерации и конкретизирована и развита в иных нормативных правовых актах, прежде всего регламентирующих правовой статус государственных органов.

Важнейшей характеристикой нормативных правовых актов в вертикальной структуре системы законодательства является соответствие вышестоящим актам актов нижестоящих.

Несоответствие возникает в случаях, если акт, обладающий меньшей юридической силой прямо противоречит актам, обладающим большей юридической силой или направлен на изменение или отмену, замену тех правил, которые содержатся в актах, обладающих большей силой.

В Конституции и иных нормативных правовых актах не только перечисляются наименования возможных актов и субъекты их принятия, но и устанавливаются зависимости между ними в форме требования о необходимости соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих¹.

Критерием разделения нормативных правовых актов на группы вертикальной структуры системы законодательства является юридическая сила акта.

Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в государственном механизме, а также от законодательного определения юридической силы акта. Все нормативные акты принято подразделять на законы и подзаконные нормативные акты. Ведущее место в системе нормативных актов занимают законы. Акты остальных видов издаются на основе и во исполнение законов и потому называются подзаконными.

Классифицируя законы по юридической силе, следует различать Основной Закон или Конституцию, конституционные законы и обычные законы.

Первое место в иерархии законов занимает конституция – основной закон государства, обладающий юридическим верховенством.

Конституция (от лат. constitutio – установление, устройство) - в материальном (формально-юридическом) смысле представляет собой писаный акт, совокупность актов или конституционных обычаев, которые, прежде всего, провозглашают и гарантируют права и свободы человека и гражданина, а равно определяют основы общественного строя, форму правления и территориального устройства, основы организации центральных и местных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения, государственную символику и столицу; в формальном смысле представляет собой закон или группу законов, обладающих высшей юридической силой по отноше­нию ко всем остальным законам. Конституция - на­ивысшая правовая форма, в которой офи­циально закрепляются ценности, институ­ты и нормы конституционного строя, ос­новы государственно-правового регулирования общественных связей и отноше­ний в сфере государственной власти. Конституция РФ - основной закон рос­сийского государства, имеет высшую юри­дическую силу, прямое действие и приме­няется на всей территории РФ. Она принята всенародным голосованием (референду­мом) 12 декабря 1993 г. Состоит из преам­булы, двух разделов, 9 глав, 137 ст. и 9 пунктов переходных и заключительных положений.

Конституция представляет собой юридическую базу для всего действующего законодательства. Основополагающие положения Конституции развиваются и детализируются в других нормативных актов. Причем все они, от какого бы органа ни исходили, должны соответствовать Конституции. В противном случае любой акт (или его составная часть) признается недействующим.

Следующими по значимости нормативными актами являются конституционные законы. Под Конституционным законом понимается как закон, вносящий изменение и дополнение в Конституцию, так и Законы, принимаемые по прямому предписанию конституции в порядке, отличном как от порядка принятия законов об изменениях Конституции, так и от порядка принятия обычного закона.

В одних странах законы, вносящие изменения в конституцию, официально именуются конституционными. В других – сама конституция дает определение конституционного закона как закона, вносящего в нее изменения (Германия, Замбия, Румыния, Португалия). Так, ст. 72 конституции Румынии 1991 года определяет, что «конституционный закон – это закон о пересмотре конституции». Аналогичное положение содержится в ст. 72 конституции Молдавии 1994 года.

Категорию Конституционного закона в российское право ввела Конституция РФ 1993 года. Это федеральные конституционные законы, принимаемые по вопросам, предусмотренным конституцией. Российская конституция предусматривает принятие 15 таких законов, регулирующих правовой статус высших органов государственной власти и важнейших институтов гражданского общества (референдум, судебная система и др.), различные государственно-правовые состояния (чрезвычайное и военное положение), состав федерации, символы государства.

В отличие от конституций некоторых стран, которые определяют круг общественных отношений, регулируемых органическими законами, Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень конкретных федеральных конституционных (органических) законов.

В соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Это является дополнительной иллюстрацией места федерального конституционного закона в системе российского законодательства.

Обычные законы, регулируя самые разнообразные виды общественных отношений, составляют основную часть текущего законодательства. В большинстве стран область общественных отношений, регулируемых обычными законами, предметно не лимитирована.

Все последующие нормативные правовые акты государства издаются на основе, в соответствии и во исполнение законов, т.е. имеют подзаконный характер.

Прежде всего к этой группе необходимо отнести акты, издаваемые главой государства, правительством, министрами и различными ведомствами. Также сюда могут быть отнесены акты, принимаемые особыми государственными формированиями, создаваемыми для реализации какого-либо направления государственной деятельности (например, избирательные комиссии). Основным критерием классификации подзаконных нормативных правовых актов является место государственного органа в системе органов государственной власти.

Ведущую роль среди подзаконных нормативных актов занимают акты, издаваемые главой государства (президентом, монархом).

Нормативные Указы Президента Российской Федерации занимают главенствующее место среди подзаконных актов, ибо Президент, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Указы характеризуются преобладающей юридической силой по отношению ко всем иным подзаконным актам. Юридическая природа указа президента обусловливается, прежде всего, тем, что это акт главы государства, являющегося гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Нормативные акты Правительства – Постановления, принимаются по вопросам, относящимся к компетенции данного государственного органа. В Российской Федерации юридическая сила нормативных правовых актов Правительства определена прежде всего ст. 115 Конституции РФ: «На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления…».

Третий уровень подзаконных актов – акты общегосударственных министерств и ведомств (Государственных Комитетов, Федеральных Служб, Федеральных Агентств и т.п.). Особенностью актов данного уровня является необходимость государственной регистрации в Министерстве Юстиции, если актом затрагиваются права и свободы граждан.

Следующий уровень системы законодательства в федеративных государствах – законы и подзаконные акты субъектов Федерации. В настоящее время законодательная деятельность большинства субъектов Российской Федерации находится в стадии становления. Еще нет достаточного ее планирования, эффективного механизма осуществления законодательной функции представительных органов субъектов РФ.

Можно выделить и третий уровень системы законодательства — муниципальный, и четвертый — локального (в рамках коммерческих и некоммерческих организаций, учреждений, органов) регулирования.

Таким образом, в России существует следующая система нормативных правовых актов, построенная в зависимости от юридической силы акта:

I. Федеральный уровень.

1. Законы Российской Федерации.

а) Конституция;

б) Федеральные Конституционные Законы;

в) Федеральные Законы.

2. Подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации.

а) Указы Президента;

б) Постановления Правительства;

в) нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти РФ (Приказы Министерств, Федеральных Служб, Федеральных Агентств и т.п.).

II. Уровень субъектов Российской Федерации.

1. Законы субъектов РФ.

а) Конституционные акты субъектов РФ (в т.ч. Уставы);

б) иные законы субъектов РФ.

2. Подзаконные акты субъектов РФ.

а) нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ.

б) нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ.

При решении вопроса о юридической силе нормативных правового акта и определении его места в системе законодательства ясно, что законодательство ее субъектов не должно противоречить законодательству федеральному, то есть нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить нормативным правовым актам Федерации.

Таким образом, в случаях коллизии между подзаконными нормативными правовыми актами Федерации и Законами субъектов РФ руководствоваться прежде всего нужно актами более высокого (федерального) уровня. Это ни в коей мере не принижает значимости законов субъектов федерации, но способно, думается, ускорить построение в России правового государства.

Горизонтальная структура формируется в основном под влиянием объективно сложившейся системы права. “В рамках юридической надстройки система права (содержание права) первична по отношению к системе законодательства (форме права)”¹.

Горизонтальная структура системы законодательства представляет собой совокупность нормативных правовых актов, подразделенных на равнозначные группы в зависимости от предмета правового регулирования. Такие группы называются отраслями законодательства.

Процесс формирования отраслей законодательства (деление законодательства на отрасли) называется специализацией законодательства. Суть предметной специализации состоит в том, что нормативные акты и правовые установления, регламентируя многообразные стороны общественной жизни, в результате “разделения труда” между ними предопределяют дифференциацию законодательства на различные отрасли. Она — результат выполнения юридическими предписаниями различных нагрузок в регулировании обособленных групп общественных отношений. И чем разнообразнее предмет правового регулирования, тем разнообразнее и отраслевая классификация законодательства. Известно, что образование любой новой отрасли не является самопроизвольным процессом. Именно изменения в социально-экономической сфере обусловливают такую необходимость. Происходит постепенное накопление нормативного материала, нуждающегося, в конечном счете, в унификации и обособлении¹.

Под воздействием функциональной специализации происходит относительное обособление правовых установлений внутри кодифицированных актов, за счет чего модифицируется их организационное строение, шлифуется и совершенствуется структура².

Отрасль законодательства- принятое государством подразделение нормативных правовых актов в зависимости от предмета правового регулирования, то есть от сферы общественных отношений, которую они призваны регулировать.

Российское законодательство делится на определенные блоки в зависимости от сфер регулируемых им общественных отношений. По этому основанию выделяются гражданское законодательство, административное, уголовное и другие отрасли законодательства.

Такое деление во многом совпадает с делением системы права на отрасли, но не полностью. Например, нет отрасли права капитальное строительство, но есть законодательство о капитальном строительстве. Это становится возможным постольку, поскольку ряд отраслей законодательства формируется государством не по отраслям права, а по отраслям государственного управления¹.

При компоновке отрасли законодательства руководствуются, наряду с объективными, и факторами субъективного порядка - удобством пользования, традициями и т.д. Во многом именно этими обстоятельствами определяются разделы различных собраний законодательства.

Отраслям законодательства присуща известная “обозримость” упорядочиваемого материала, что делает возможным управление им из единого активного центра, то есть возглавляющим отрасль законом или подзаконным нормативным правовым актом, выступающих при этом в качестве первичного акта. Во главе отраслей законодательства стоит, как правило, кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий функции активного центра управления соответствующей системой нормативных правовых актов. Сформулированные в них общие предписания и принципы цементируют подобную систему едиными идеями, а нижестоящие акты развивают, конкретизируют и детализируют содержащиеся в них предписания.

Наряду с такими отраслями законодательства, как гражданское законодательство, включающее в себя практически все гражданское право, существуют отрасли законодательства, содержание которых уже, чем отрасль права. Например, такие отрасли законодательства, как законодательство о научной деятельности, о транспорте и связи, об общественной безопасности и др., которые своей основой имеют административное право. Также существуют и комплексные отрасли законодательства, включающие в себя нормы нескольких отраслей права.

Представляется, что положения одного и того же нормативного правового акта могут быть отнесены к различным отраслям законодательства. В данном случае один и тот же нормативный правовой акт должен быть включен в несколько отраслей законодательства. Такой акт взаимодействует с другими актами и как целое, и в качестве составной части¹.

Объем отраслей законодательства определяются в России в соответствие с Классификатором правовых актов, одобряемым Указом Президента Российской Федерации и публикуемым в Собрании Законодательства РФ. В настоящее время Классификатор выделяет 20 массивов отраслей законодательства².

Условием устойчивого функционирования системы законодательства является согласованность нормативных правовых актов одинаковой юридической силы. Она предполагает отсутствие существенных различий в некоторых вопросах правового регулирования одних и тех же общественных отношений, как правило, без существенных его изменений, например, в основаниях возникновения прав и обязанностей, сроках осуществления той или иной деятельности, в определении состава субъектов отношения и т.п.

Несогласованность нормативных правовых актов нарушает внутреннюю упорядоченность их в структуре соответствующей отрасли законодательства и способна породить коллизии в процессе правового регулирования, создать трудности в правоприменительной деятельности.

Таким образом, подводя итоги рассмотрению данного вопроса лекции, можно сделать следующие выводы:

1. Система законодательства - это установленная государством дифференцированная целостная система нормативных правовых актов, основанная на принципах субординации и координации ее структурных элементов.

2.К элементам горизонтальной структуры системы законодательства относятся отрасли законодательства, а к элементам вертикальной структуры – законы и подзаконные нормативные правовые акты.

61. Теория образования Российского государства