Источники административного права.
Источники административного права – это юридические документы, в которых содержатся административно-правовые нормы. Поскольку такого рода документы имеют различную форму, в юридической литературе устоялось определение источников административного права как форму выражения административно-правовых норм.[4]
Источники административного права могут быть систематизированы в две большие группы: а) законы; б) подзаконные акты. Каждая из указанных групп имеет иерархически расположенную систему элементов.
Группу законов как источников административного права возглавляет Конституция РФ.
В ней закреплена система норм, которая составляет основу административного права.
Прежде всего, следует отметить статью 10 Конституции РФ, в которой государственная власть разделена на: законодательную; исполнительную и судебную. Исполнительная власть является главным действующим лицом в административно-правовых отношениях.
Определены конституционные основы административно-правового статуса органов исполнительной власти и иных органов государственной власти, граждан, а также образуемых ими общественных формирований.
Установлена иерархия источников права: Конституция РФ, международные договоры, подписанные РФ, Конституционные федеральные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ.
О приведенном иерархическом расположении источников права (административное право не составляет исключение) свидетельствуют следующие положения Конституции РФ.
В соответствии со статьей 15, часть 4 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Статья 115 часть 3 Конституции РФ закрепляет положение, в соответствии с которым постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, гласит статья 76 Конституции РФ, если они противоречат федеральным конституционным законам или федеральным законам, принятым по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъекта РФ, не подлежат применению. В случаях противоречия нормативных правовых актов субъекта РФ, принятого по вопросам исключительного ведения субъекта РФ, и федеральным законам, применяется нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.
Источниками административного права являются также конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований. Упоминание об этих источниках административного права в связи с характеристикой Конституции Российской Федерации обусловлено одинаковым функциональным назначением этой семьи нормативных актов. Каждый из них для своего уровня является основным законом.
Международные договоры Российской Федерации – второй по значимости в иерархии нормативных актов источник административного права. Правительство Российской Федерации подписывает договоры с правительствами иностранных государств, в рамках которых регулируются отношения, являющиеся предметом административного права.
Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.12. 2003 № 738 «О подписании соглашения между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Германии об облегчении взаимных поездок граждан РФ и граждан Федеративной Республики Германия» заключено соответствующее соглашение. По распоряжению Правительства РФ от 13.08.2002 № 1068-р «О заключении соглашения между Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности и Федеральным министерством по вопросам окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов ФРГ о сотрудничестве, информационном обмене и обмене опытом в области лицензирования, надзора и экспертизы ядерной и радиационной безопасности» заключено требуемое соглашение между соответствующими субъектами. Указанные и аналогичные им международные соглашения являются источниками административного права.
Законы Российской Федерации и ее субъектов становятся наиболее представительными в системе источников административного права. Значительный объем отношений, ранее регламентировавшихся подзаконными актами, в настоящее время опосредованы законами. Например, до принятия 16 сентября 1998 года первого Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» [5] отношения в этой сфере регулировались более 150 подзаконными актами только федерального уровня. В настоящее время действует Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»[6] от 8 августа 2001 года, в котором учтена практика реализации предыдущего закона.
Закон «Об оперативно-розыскной деятельности»[7] от 12 августа 1995 года был воспринят как знаковый, который возвел на законодательный уровень регулирования отношения, которые регламентировались на уровне только подзаконных актов, причем нормативными правовыми актами ведомств, имевшими грифы «совершенно секретно» и «секретно». Интенсивность законодательного опосредования отношений, составляющих предмет административного права, после принятия указанных законов значительно повысилась.
В настоящее время значительный объем отношений, являющихся предметом регулирования административно-правовых норм, имеют законодательную регламентацию. Причем, речь идет как о федеральном, так и о региональном законодательстве. Например, законодательство об административных правонарушениях в соответствии со статьей 1.1. КоАП РФ представлена не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что субъекты Российской Федерации активно реализуют свои полномочия в этой сфере.
Законы, в соответствии с конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации принимаются органами законодательной власти. Данные органы относятся к группе представительных органов. Как же следует относиться к актам, принимаемым представительными органами муниципальных образований? Подзаконными актами указанные решения не признаются. Не признаются они и законодательными актами. Представляется, что данные решения ближе к законам, чем подзаконным актам. Не случайно, Налоговым Кодексом РФ создан прецедент признания решений местных органов власти законодательными актами. В соответствии с частью 6 статьи 1 Налогового кодекса РФ указанные в рассматриваемой статье законы и другие нормативные правовые акты, в числе которых упоминаются и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, именуются в тексте Налогового кодекса РФ «законодательство о налогах и сборах».
К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 года относятся:
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, то есть регламентирование управленческих отношений, составляющих предмет административного права. Решения, принимаемые в указанных сферах, должны рассматриваться как источники административного права. Причем, эти акты следовало бы включить в группу законодательных актов, как это предусмотрено Налоговым кодексом РФ.
Подзаконные акты как источники административного права принимаются различными субъектами.
Среди них особое место занимают нормативные правовые акты Президента РФ.
Президентом РФ подзаконные нормативные акты принимаются в форме нормативных указов. Такие указы подлежат исполнению Правительством РФ наряду с Конституцией РФ и федеральными законами.
Однако практика знает случаи принятия нормативных актов Президентом Российской Федерации в форме распоряжений. Например, распоряжением Президента РФ от 12 мая 1997 года № 184-рп было утверждено «Положение о федеральной комиссии по проблемам Чеченской Республики»[8]. Указанное Положение является нормативным правовым актом, который подлежит утверждению указом Президента РФ, а не его распоряжением.
К указанной группе источников административного права следует отнести и нормативные правовые акты президентов, губернаторов и глав администраций субъектов Федерации и муниципальных образований.
Вторым по значимости и юридической силе среди подзаконных актов являются акты Правительства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации.
Федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации»[9] акты, имеющие нормативный характер, Правительство Российской Федерации издает в форме постановлений Правительства Российской Федерации.
Тем же законом (статья 23, часть 3) установлено, что «порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации». На наш взгляд, более уместно определение порядка принятия нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации федеральным законом. Право на установление порядка принятия Правительством Российской Федерации индивидуальных правовых актов и иных актов, не имеющих правового характера, должно сохраняться за Правительством Российской Федерации.
В свою очередь, Правительство Российской Федерации обладает полномочиями по определению правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации[10]. Это означает, что федеральные органы исполнительной власти не должны определять для себя правила подготовки нормативных правовых актов. Однако в действительности чуть ли не каждый федеральный орган исполнительной власти определил для себя такого рода правила.
Акты федеральных органов исполнительной власти также относятся к группе подзаконных актов.
Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Акты Администрации Президента РФ следует относить к группе подзаконных нормативных актов, являющихся одним из источников административного права. Такие акты принимаются в форме распоряжений ее руководителя. Например, распоряжение руководителей Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 4 июля 2000 года № 903/676, которым утвержден перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти[11]. Этим совместным распоряжением определены также правила использования полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти.
К особому разряду источников административного права следует отнести нормативные правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года[12] акты Конституционного Суда Российской Федерации обладает рядом признаков, характеризующие их как источники права.
Во-первых, решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Во-вторых, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные несоответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
В-третьих, субъекты, принявшие не соответствующие Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты, обязаны обеспечить адекватное правовое регламентирование, адекватное Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, решения Конституционного Суда Российской Федерации являются окончательными и обжалованию не подлежат. Данный признак конституционных решений усиливает их регламентирующую функцию.
Конституционные суды субъектов Российской Федерации на своем уровне принимают решения, обладающие свойствами, присущими решениям Конституционного Суда Российской Федерации.
Источниками административного права могут признаваться только письменные нормативные правовые акты. Устные решения, обладающие де-факто свойствами нормативных правовых актов (содержат правила поведения, рассчитаны на неоднократное применение, имеют неопределенного адресата, обязательны для исполнения), не могут рассматриваться источниками права. Скорее их следует рассматривать как источники произвола. Примером такого рода устных актов, являющихся основой произвола, следует рассматривать неофициальные, негласные установки принимать отрицательные решения в сфере кадровых отношений по заявлениям представителей определенных социальных групп или по национальному признаку.