ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ И ПАРТИИ. Группы интересов

Группы интересов

В каждой сложнорганизованной политической системе, как правило, су­ществуют определенные механизмы, опосредующие отношения граждан с государством. Существенная роль среди них принадле­жит группам интересов и политическим партиям, отличающимся между собой целями и методами деятельности, ресурсами влия­ния на власть и другими характеристиками.

Понятие «группы интересов» характеризует совокупность слож­ных общественных образований. Англичанин Р. Доуз относит к ним ассоциации индивидов, сосредоточенные на влиянии на пра­вительство способами, наиболее отвечающими интересам этого объединения. Американские исследователи Г. Алмонд и Дж. Пауэлл считают их группами людей, объединенных особыми связя­ми, выражающими взаимную заинтересованность или выгоду для составляющих их граждан. Если же учесть и ряд других, наиболее типичных подходов к пониманию групп интересов, то коротко их можно определить какпо преимуществу добровольные объедине­ния, приспособленные или специально созданные людьми для вы­ражения и отстаивания своих властно значимых интересов в от­ношениях с государством, а также другими политическими инсти­тутами.

Эти объединения, будучи посредниками в отношениях госу­дарства с народом, представляют интересы социальных, нацио­нальных, региональных и прочих человеческих общностей и яв­ляются формой коллективных действий их членов. Участвуя в деятельности групп интересов, граждане делают шаг от социаль­ной к политической активности. Чем шире представительство социальных потребностей группами интересов, тем разносторон­нее связь между обществом и государством. Чем оптимальнее осуществление их функций, тем гибче властные институты реа­гируют на социальные запросы населения. При этом там, где правительство шире вовлечено в управление социальными и эко­номическими проблемами, группы давления, как правило, обла­дают большими возможностями и большим влиянием на полити­ческие решения. Причем помимо отечественных групп интере­сов при исполнительных и представительных государственных органах могут действовать и объединения, выражающие интере­сы зарубежных стран, мировых экономических и финансовых центров и прочих групп, способствующие решению разнообраз­ных международных проблем.

Многообразные группы интересов обладают широким набо­ром ресурсов для воздействия на власть, трансляции нужд и за­просов населения до лиц и органов, принимающих политические решения. В качестве таких ресурсов могут выступать их эконо­мические и фийансовые возможности, информация или опыт политического участия их членов, организационные структуры и т.д. В зависимости от значимости для той или иной политичес­кой системы соответствующих властных ресурсов групп интересов последние обладают тем или иным весом при принятии уп­равленческих решений. Те же группы интересов, которые, ис­пользуя свои ресурсы, имеют возможность поддерживать посто­янные связи с правительством, чаще всего становятся органичес­кой частью механизма управления обществом. В противополож­ность этому «заявки» на власть от ряда маргинальных, нетради­ционных групп интересов, игнорирующих принятые в обществе нормы и ценности, могут обладать разрушительным действием для системы политического управления обществом и отторгают­ся ею.

В целом же действие разнообразных групп интересов способ­ствует усложнению строения политической системы. В частнос­ти, это происходит за счет увеличения предпосылок возникнове­ния партий (особенно мелких) и нарастания фракционности в этих политических институтах; дифференциации функций и ра­ционализации организационного строения правящих структур; стимулирования формирования многопартийных систем и т.д. И напротив, сужение поля действия групп интересов, препятствия для граждан образовывать эти ассоциации ужесточают режим правления, изолируют правящую элиту от населения и создают предпосылки для установления «монолитного» государства, зна­ющего лишь диктат вождей и покорность масс.

Группы интересов прежде всего вы­полняют функциюартикулированияинтересов, т.е. преобразования социальных эмоций и ожиданий, чувств неудовлетвореннности или солидарности граждан в опре­деленные политические требования. Например, неудовлетворен­ность граждан своим уровнем жизни может быть трансформиро­вана в призывы к повышению зарплаты, предоставлению льгот для пенсионеров, отставке отдельных министров или правитель­ства в целом и т.д.

Эти требования, оформляемые обычно в соответствии с при­нятыми в обществе «правилами игры», доносят до принимающих решения лиц пожелания различных частей населения, т.е. вклю­чают последних в политический процесс как равноправных но­сителей властных прав, субъектов политики. При этом, выдвигая перед правительством массу разнородных, нескоординированных запросов, группы интересов одновременно усложняют, но и оп­тимизируют процесс принятия решений. Оптимизируют постольку, поскольку правящие структуры получают возможность выделять наиболее типичные проблемы, стоящие в данный период перед государством, определять соответствующие приоритеты в разрешении социальных конфликтов, координировать свой курс в со­ответствии с изменяющейся ситуацией и оценками обществен­ного мнения.

Артикуляция интересов неразрывно связана с ихагрегирова­нием, т.е. с согласованием частных потребностей, установлением между ними определенной иерархии и выработкой на этой осно­ве общегрупповых целей. Эта функция предполагает отбор не только наиболее политически значимых требований, но и тех, что имеют наилучшие шансы для практического воплощения. Таким образом группы интересов селектируют политические тре­бования, ряд из них отсеивая, а другим придавая принципиаль­ный характер. Такая деятельность предполагает проведение дис­куссий, согласовывание позиций внутри группы, что в свою оче­редь требует сплоченности между отдельными членами и фрак­циями, т.е. интегрирование группы для совместно принимаемых решений. Как правило, при осуществлении этой функции наибо­лее активны группы давления, формирующиеся на базе бюрокра­тических структур. Когда же нарастает многообразие агрегируе­мых интересов, а их неформальное представительство в полити­ческом процессе становится затруднительным или же группа ин­тересов начинает строить свою деятельность на более общей, кон­цептуальной основе, тогда она постепенно берет на себя выпол­нение ряда партийных функций, обретая черты и свойства этого политического института.

В качестве отдельной функции часто выделяют уже упоми­навшееся намиинформирование — когда группы интересов доно­сят до органов власти сведения о состоянии той или иной про­блемы общественной жизни. Иначе говоря, эти объединения осу­ществляют определенную трансляцию общественного мнения. Выражая точку зрения какой-то части населения на определен­ную проблему, группа интересов дает государственным органам возможность проводить более эффективный политический курс, отвечающий реальным потребностям граждан и изменяющийся в соответствии с ситуацией.

Так как группы интересов зачастую выступают в качестве объ­единений, дающих экспертную оценку состоянию тех или иных проблем, они имеют возможность предлагать своих членов для работы в государственных органах, поддерживать определенных деятелей в правительственных и иных структурах, влиять на от­бор кадров, участвующих в процессе принятия решений. Тем са­мым группы интересов выполняют и функциюформирования по­литических элит, властных структур общества. Осуществление группами интересов своих функций, как правило, развивает прямые формы давления на власть и (в меньшей степени) способствует углублению обратных связей правительства с населением. При этом набор средств реализации своих функций у них значительно уже, чем у политических партий, распространя­ющих свою активность на все политическое пространство. Для групп давления такие формы деятельности, как отбор кандидатов на пред­стоящие выборы, издание средств массовой информации, образо­вание фондов поддержки кандидатов и проч., являются, скорее, исключением, чем правилом взаимоотношений с властями.

Характер осуществления функций группами давления прежде всего зависит от того, законны или незаконны способы их дея­тельности. К первым можно отнести взаимодействие с кандида­тами в депутаты и членами исполнительных и представительных органов государства (в виде советов, рекомендаций, убеждения); участие в финансировании подготовки тех или иных законопро­ектов, экспертиз, заключений правительственных органов; кон­троль за соблюдением принятых решений (законов), вплоть до обращения в суд на неверную правоприменительную деятельность отдельных органов власти; контроль за деятельностью правитель­ства в отдельных отраслях управления, расходованием финансо­вых средств и т.д. К незаконным формам деятельности групп интересов относятся взяткодательство, подкуп чиновников, фи­нансовая поддержка ими нелегальных объединений, контроль за личной жизнью политиков в целях сбора компромата и проч.

В целом приоретет тех или иных способов деятельности групп интересов определяется степенью демократичности, открытости политической системы. С другой стороны, типичные способы взаимоотношений групп интересов с властями способны влиять (а порой и изменять) на определенные тенденции в развитии национальной государственности. Так, в ряде латиноамерикан­ских государств, в Италии, частично в России и некоторых дру­гих республиках бывшего СССР деятельность отдельных групп интересов (в частности групп давления, функционирующих в сфере действия органов исполнительной власти) способствует нараста­нию теневых форм правления, коррумпированности государст­венных чиновников, криминализации сферы принятия решений. В других государствах эти политические институты, напротив, делают область государственного управления более открытой для общественности, укрепляют свои связи с другими посредниками между населением и властью (например, в США общенациональ­ные партии представляют собой совокупность гибких ассоциа­ций, групп интересов граждан, сотрудничающих между собой в процессе выборов в федеральные органы власти).

В политической науке сложилась достаточно разветвленная типология групп интересов, учитывающая разнообразные черты их строения и деятельности. Так, с точки зрения происхождения и степени организованности выделяютсяанемические и институциональныегруппы интересов. Первый тип характеризует объединения, возни­кающие стихийным образом как спонтанная реакция на ту или иную ситуацию (например толпы, демонстрации, митинги). По мысли западного политолога П. Шарана, их прежде всего отличает отсутствие постоянных организованных действий членов от имени данной группы. Включение политических групп в политические отношения с государством нерегулярно. Внутренняя их структура, как правило, неустойчива и нередко формируется как бы заново, без сохранения преемственности с прежними формами органи­зации. Недостаточность же организационных возможностей не только снижает эффект их деятельности, но и предопределяет практически постоянное стремление к использованию силы.

В противоположность им институциональные группы — это формальные объединения с определенной организационной струк­турой, устоявшимися функциями и профессиональным кадровым аппаратом. Их целенаправленная деятельность более эффективна. Группы данного типа (например административные органы цер­кви, армии, представительства автономий в федеральных центрах и др.) выполняют широкий круг задач, в том числе преследуя и те цели, которые выходят за рамки представительства интересов.

Учитывая специализацию их действий, выделяютнеассоциа­тивные и ассоциативные группы. Источником возникновения пер­вых выступает неформальное и недобровольное объединение людей на родственной, религиозной, социокультурной основе (научные и студенческие общества, религиозные секты). Их дея­тельность также, как и у анемических групп, непостоянна, мало­структурирована и не всегда эффективна. Ассоциативные же груп­пы представляют собой добровольные объединения, специализи­рующиеся на представительстве интересов и нацеленные на ре­шение определенных задач (профсоюзы, предпринимательские ассоциации, движения за гражданские права). Их организацион­ная и кадровая структура, порядок использования финансовых средств стимулируют достижение специальных целей. Органично встроенные в политическую систему, они обладают наибольшей результативностью.

По характеру деятельности группы интересов могут быть раз­делены наодноцелевые и многоцелевые. Например, относящиеся к первому типу лоббирующие структуры, стремящиеся обеспечить принятие какого-либо определенного законодательного акта в парламенте, складываются и существуют только в связи с до­стижением данной цели. После результативного решения своей задачи они либо распадаются, либо переориентируются на дру­гую, не менее конкретную цель. Деятельность же многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач того или иного рода. Так, например, многие группы давления могут не только взаимодействовать с правительством по поводу приня­тия решений в какой-либо сфере управления, но и участвовать в избирательных кампаниях и т.д.

С подобного рода классификацией тесно связана и типология французского политолога М. Дюверже, выделявшегоспециаль­ные (занимающиеся только политической деятельностью)и час­тичные (выполняющие более широкий круг социальных функ­ций: организация бизнеса и т.д.) группы интересов.

Весьма распространены и градации групп интересов посфе­рам управления обществом (например союзы потребителей в эко­номической области, творческие союзы — в сфере культуры и проч.),территориальным признакам (группы, формирующиеся и действующие только в определенных регионах),уровню и мас­штабам деятельности (например, группы давления, действующие в центральных или местных органах власти).

Политические партии

Партия, будучи таким же посредни­ком в отношениях населения с госу­дарством, как и группы интересов, обладает по сравнению с ней значительной спецификой. Более того, функциональные и организационные особенности этой «са­мой политической» из всех общественных организаций (Р. Доуз) до сих пор служат предметом теоретической полемики относи­тельно ее происхождения и роли в политическом процессе. Воз­никают ли партии вследствие воплощения естественного для че­ловека духа противоречия (Гоббс) или являются частным случаем политических ассоциаций, формирующихся на основе свободно­го выбора человека (Токвиль); стремятся ли они подчинить себе все проявления политической активности человека (М. Я. Остро-горский) или же являются механизмами продвижения к власти лидеров (М. Вебер) — все это и сегодня является предметом го­рячих дискуссий.

Партогенез, т.е. процесс формирования и функционирования партий, уходит корнями в конец XVII — начало XVIII в. Это был период, когда зарождались политические системы раннебуржуазных государств Западной Европы и Америки. Сопровождавшие этот процесс гражданская война в США, буржуазные революции во Франции и Англии показывают, что появление партий отра­жало раннюю стадию борьбы между сторонниками различных направлений формирующейся новой государственности: аристо­кратами и буржуа, якобинцами и жирондистами, католиками и протестантами. Партии знаменовали собой определенный этап в усложнении политической системы индустриального типа. Они возникли как результат ограничения абсолютной монархии, вклю­чения в политическую жизнь «третьего сословия», всеобщего из­бирательного права (XIX в.), послуживших значительному разви­тию представительной системы. Оно означало, что не только вы­полнение управленческих функций стало требовать расширения состава политической элиты, но и само ее рекрутирование пре­вратилось в дело избирательного корпуса. Теперь те, кто хотел сохранить (или приобрести) власть и влияние, должны были обес­печить себе массовую поддержку. Именно партии стали этими законными орудиями артикуляции интересов различных групп избирателей и отбора элиты.

Правда, первоначально партии представляли собой не спло­ченные объединения, нацеленные на борьбу за власть, а различ­ного рода клубы, литературно-политические образования, являв­шиеся формой объединения единомышленников (Клуб корделье­ров времен Великой французской революции или «Реформ Клаб», возникший в Англии в 30-е гг. XIX в.). Первые же партии, боров­шиеся против феодальной власти, были созданы сторонниками либеральных воззрений (виги в Великобритании, прогрессивная партия Германии, Бельгийская либеральная партия и т.п.).

Таким образом, исторически партии формировались как пред­ставительные структуры, выражавшие определенные групповые интересы; как институты, оппозиционные государству и другим политическим объединениям; как союзы единомышленников. Эти черты, выражая относительную самостоятельность и независи­мость от государства политических позиций известных групп на­селения, способствовали восприятию партий как источников кри­зисов и раскола общества. Причиной в основном такого негатив­ного отношения к партиям было повсеместное распространение убеждения в том, что только государство является выразителем народного суверенитета (либеральная традиция) и общей воли общества (феодально-аристократическая и монархическая тради­ции). Не случайно, к примеру, Дж. Вашингтон в «Прощальном послании» американскому народу говорил об опасных последствиях «партийного духа», характеризуя партии как «готовое ору­жие» для подрыва власти народа и узурпации власти правитель­ственной. Отрицательно относились к партиям и другие полити­ки и ученые, среди которых А. Токвиль и Дж. Милль. В то же время, например, Ф. Бэкон и Э. Берк были к партиям более ло­яльны, а Н. Макиавелли даже считал их по-своему полезными, поскольку «умудренные пагубным опытом других» (уже испытав­ших порожденные партиями вражду и раздоры) граждане «на­учились бы сохранять единство»[112].

Только постепенно, по мере развития парламентских, кон­ституционных основ буржуазной государственности, партии ук­репили свой политический и правовой статус. И в настоящее время они представляют такой институт власти, без которого не может осуществляться выборное формирование государственности, ле­гальное завоевание различными слоями населения ведущих по­литических позиций.

Итак, в результате исторического формирования партия за­явила о себе какспециализированная, организационно упорядо­ченная группа, объединяющая наиболее активных приверженцев тех или иных целей (идеологий, лидеров) и служащая для борьбы за завоевание и использование политической власти. Воплощая пра­во человека на политическую ассоциацию с другими людьми, партия отображает общегрупповые интересы и цели разнообраз­ных (социальных, национальных, конфессиональных и проч.) слоев населения, их идеалы и ценности, утопии и идеологии. Через этот институт люди выдвигают свои групповые требования к го­сударству и одновременно получают от него обращения за под­держкой в решении тех или иных политических вопросов. Таким образом партия развивает как прямые, так и обратные связи на­рода и государства.

От всех других политических институтов, в том числе и групп интересов, партию отличают свойственные ей функции и харак­терные способы их осуществления, определенная внутренняя организация и структура, наличие политической программы дей­ствий, та или иная идеологическая система ориентаций, а также ряд других, менее значимых признаков.

Длительная история существования партий выкристаллизова­ла и типичные для нее внутренние группы и объединения. К ним прежде всего относятся лидеры партии; партийная бюрократия; мозговой штаб, идеологи партии; партийный актив; рядовые чле­ны партии. В том случае, если партия добивается успеха на выборах, в ее составе выделяются «члены партии — законодатели» и «члены партии — члены правительства», которые нередко стано­вятся вторым руководящим звеном партии. Существеннейшую роль в определении судьбы и политического веса партии играют и — находящиеся в общем-то за ее рамками — «партийный элек­торат», «сочувствующие» партийной программе (т.е. те, кто голо­сует за нее на выборах), а также «меценаты», оказывающие ее организациям определенную поддержку. Все эти группы специ­фически влияют на осуществление партией своих функций, спо­собствуют усилению или падению ее авторитета, возможности воздействовать на государственные органы.

Будучи звеном вертикальной связи народа и государства, участвующим практически во всех фазах политического процесса, партия вы­ступает одним из важнейших механизмов распределения (пере­распределения) в обществе властных статусов. Прежде всего пар­тия нацелена на борьбу за завоевание и использование полити­ческой власти в интересах поддерживающей ее группы населе­ния. Иначе говоря, если группы интересов, как правило, пыта­ются решать те или иные проблемы в рамках сложившегося ре­жима правления, то партии,' выдвигая собственную программу решения внутри- и внешнеполитических вопросов, могут выдви­гать претензии и на изменение высшей политической власти (как в центре, так и на местах). Однако и при подобном характере политических требований партии чаще всего обеспечивают мир­ное перераспределение власти между различными общественны­ми силами. В этом смысле они выступают таким механизмом аг­регирования интересов граждан, который дает возможность из­бежать общественных потрясений при изменении баланса поли­тических сил.

Выдвигая тот или иной набор властных притязаний, партии обеспечивают связь населения с государственными структурами, институциализацию политического участия граждан, заменяют стихийные формы общественно-политической активности насе­ления формами формализованными, подверженными контролю со стороны своих лидеров. В этом отношении партии являются одним из наиболее эффективных средств борьбы с политической апатией и гражданской пассивностью людей.

Одной из важнейших функций партий является отбор и рекрутирование политических лидеров и элит для всех уровней по­литической системы. Помимо выдвинутых ими профессиональ­ных политиков, в управлении делами общества и государства нередко самое активное участие принимают и партийные экспер­ты, аналитики, специалисты.

Неотъемлемой задачей деятельности партий является углуб­ление связей и отношений между различными ветвями власти, местными и центральными органами государственного управле­ния, разнообразными политическими институтами. Как прави­ло, это происходит в процессе выдвижения партийных программ, определения союзников и противников среди участников поли­тического процесса, включающих, кстати, и иные партийные об­разования.

Ну и, наконец, еще одной важнейшей функцией партий яв­ляется политическая социализация граждан, формирование у них свойств и навыков участия в отношениях власти. Ведя борьбу за избирателя, преодолевая дефицит информированности населе­ния, партии обращают внимание людей на важнейшие конфлик­ты и пути их преодоления, делают ситуацию, сложившуюся в об­ществе, понятной для рядовых граждан. Главным средством ре­шения этой задачи является формулирование разногласий с дру­гими политическими силами по основным вопросам обществен­ного развития. Как считает американский ученый Е. Шаттшейдер, «формулирование разногласий — ключевой инструмент в борьбе за власть», и партия, которая сумела четко обозначить свои позиции для общественного мнения, «имеет все шансы стать правящей»[113].

Наиболее ярко партии реализуют свои функции в предвыбор­ной и избирательной кампаниях. Выдвигая кандидатов в законо­дательные органы государства, партии предпринимают активные действия, направленные не только на поддержку своих предста­вителей, но и на распространение определенных идей, внедре­ние их в массовое сознание граждан. И если, к примеру, неболь­шие партии не могут выставить конкурентоспособных кандида­тов на общегосударственном (региональном) уровне, то они все же используют выборные кампании в идеологических целях, пы­таясь создать в глазах населения позитивный имидж своим целям и ценностям.

Партии, одержавшие победу на выборах или сумевшие про­вести в законодательные органы своих представителей, получают возможность участвовать в формировании правящей элиты, под­боре и расстановке управленческих кадров, а через них — легитимное право на участие в процессе принятия политических решений и возможность контроля за их исполнением. Послевыборная фаза деятельности партий обычно сопровождается заклю­чением различных межпартийных соглашений, образованием пар­тийных коалиций, союзов и блоков победивших партий. Одно­временно это дает возможность и населению объединиться в со­ответствующую коалицию большинства, чтобы поддерживать пра­вительство.

Но выборы — только самая активная фаза деятельности пар­тий. И после выборов они стремятся увеличить электоральную поддержку правящему или оппозиционному курсам, организуя различные кампании в средствах массовой информации, акции поддержки (недоверия) правящему режиму, другие мероприятия, призванные убедить население в правильности (неверности) сде­ланного выбора. Они активно борются за расширение своего чис­ленного состава, укрепление материального положения централь­ных и низовых организаций, распространение своих программ­ных целей, налаживание связей с отечественными и зарубежны­ми партиями дружественного толка.

Эффективность решения этих задач в немалой степени зави­сит от того, придерживаются партиипрагматического илиидеоло­гического стиля деятельности. Первый, в частности, предполага­ет постоянную нацеленность партий на поиск любых возможнос­тей для достижения конкретных целей. Здесь идеологические ог­раничения не играют существенной роли, и ими легко жертвуют при достижении различного рода соглашений, образовании коа­лиций и т.д. В конечном счете такой прагматизм всегда предпо­лагает использование по преимуществу консенсусных техноло­гий борьбы за власть, что повышает политическую стабильность общественного развития.

Идеологизированный же стиль партийной деятельности, осно­вываясь на постоянной защите идеалов и принципов, неизбежно приводит к нарастанию конфликтности политического процесса. Если идеологии сформированы на антагонистических ценност­ных основах, то межпартийная полемика ведет к поляризации и резкой конфронтационности сил, участвующих в отношениях власти.

Как показывает опыт, приверженность партий, получивших статус правящих, идеологическому стилю грозит серьезными из­менениями в характере отправления и системе организации по­литической власти. В частности, как это было, по сути, во всех тоталитарных режимах, постепенное превращение идеологии гос­подствующей партии в монопольную систему идейной ориента­ции всего общества предопределило срастание этого института с государством. Тем самым такого рода партии вышли за рамки своего функционального назначения в политическом процессе, утратив общественно-политическую природу и превратившись во всевластного монстра, способного лишь на насилие и админи­стративный диктат.