Избирательная инфраструктура
Для того, чтобы выборы проходили в соответствии с демократическими принципами в рамках существующего законодательства и могли в полной мере выполнять свои социальные функции, необходимы организационно-правовые условия, осуществляемые государством и специальными государственно-общественными органами избирательными комиссиями направленные на обеспечение как пассивного, так и активного избирательных прав. Эти условия, создающие избирательную инфраструктуру – своеобразную организационно-правовую “оболочку” избирательной кампании, создаются с помощью внешних избирательных технологий.
Рассмотрим некоторые из них.
Правовой основой для создания избирательной инфраструктуры является избирательное законодательство.Оно определяет права и обязанности всех участников избирательного процесса и создает нормативную базу демократических выборов. Для демократических государств [c.871] основой избирательного законодательства являются международные нормы демократических выборов. Учитывая основополагающий характер этих норм, рассмотрим их подробнее.
Среди норм (принципов и стандартов) международного права в области избирательного права первой является Всемирная декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года В ней записано, что “каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования”.
В 1966 году был принят Международный пакт о гражданских и политических правах, провозглашающий право каждого гражданина “голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей”.
В июне 1990 года был принят Документ копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, в котором говорится, “что воля народа выражаемая свободно и честно в ходе периодических подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства”
“Для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства участники:
– проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом,
– допускают, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате национального законодательного органа были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;
– гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право; [c.872]
– обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сообщения о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы;
– обеспечивают, чтобы не устраивались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок иди отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе;
– обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами “.
“…присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы”.
26 марта 1994 года Совет Межпарламентского Союза, объединяющий парламенты 129 государств, принял Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов. В них подтверждены предыдущие документы и определено, что “государства должны:
– установить действенную, беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей,
– способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать, по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний, обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов;
– принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами”
Во время выборов государство и его органы обязаны обеспечивать: [c.873]
“– свободу передвижения, собраний, объединений и выражения мнений, особенно во время политических собраний и митингов;
• такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняется безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть введен на монитор и подвергнут беспристрастной проверке;
• чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды”.
Избирательное законодательство различных государств должно соответствовать международным правовым нормам. При этом страны сами определяют
• избирательную систему. Так, в России при выборах Государственной думы начиная с 1993 года используется смешанная избирательная система, при которой 225 депутатских мандатов получают кандидаты, одержавшие победу в мажоритарных округах, и еще 225 получают кандидаты, включенные в партийные списки в соответствии с пропорциональной системой представительства;
• структуру представительного органа власти. В России представительный и законодательный орган власти – Федеральное Собрание состоит из двух палат. Нижняя палата – Государственная Дума избирается по принципу описанному выше, а верхняя – Совет Федерации формируется из руководителей органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации;
• структуру и порядок выборов органов местного самоуправления;
• систему вотирования при выборах представителей в различные органы власти;
• систему контроля и меры ответственности за нарушение избирательного законодательства.
В международной практике используются различные методы организации и администрирования выборов.
• Правительственный подход к организации выборов характерен, например, для Германии. Ответственность за [c.874] проведение выборов лежит на государственных органах (Министерстве внутренних дел). Должностные лица для работы на избирательных участках назначаются из числа госслужащих. Этот способ формирования структуры избирательных комиссий имеет то преимущество, что выборами занимаются профессионалы, не требующие дополнительной подготовки и обучения. В то же время их принадлежность к исполнительной ветви власти может поставить под сомнение независимость избирательных комиссий.
• Судебный подход является разновидностью правительственного подхода. Например, в Пакистане Центральная избирательная комиссия состоит из трех судей, назначаемых Президентом из верховных судебных органов. В Румынии с помощью жребия определяется из членов Верховного Суда семь представителей в Центральную избирательную комиссию.
• Многопартийный подход состоит в том, чтобы все заинтересованные партии назначали своих представителей в Центральную избирательную комиссию. Этот подход может вызвать, во-первых, чрезмерное количество членов комиссии, во-вторых, не гарантирует профессионализма в ее составе.
• Экспертный подход предполагает назначение в состав Центральной избирательной комиссии с согласия всех социально-политических сил экспертов, имеющих соответствующий опыт и известны своей независимостью.
В создании избирательной инфраструктуры в России участвуют все ветви власти. Законодательные органы власти разрабатывают нормативную базу избирательных кампаний. (В 1993 году выборы в Федеральное Собрание России проводились в соответствии с Положениями, изданными президентом). Органы исполнительной власти осуществляют материально-финансовое обеспечение избирательных кампаний, подготавливают списки избирателей и предложения по “нарезке” избирательных округов Судебные органы рассматривают споры, возникающие в ходе избирательных кампаний. Важная информационно-пропагандистская роль принадлежит и “четвертой власти” – средствам массовой информации. Но ключевую роль в создании избирательной инфраструктуре России занимают специальные государственно-общественные органы власти избирательные комиссии.Сегодня можно говорить [c.875] о сложившейся системе избирательных комиссий, состоящей из Центральной избирательной комиссии и периферийных избирательных комиссий.
Выборы 1995 года происходили в обстановке апробирования новой структуры избирательных комиссий. Основные отличительные черты этой структуры заключались в новой схеме образования комиссий, в создании дополнительных звеньев и в законодательном обеспечении прав и обязанностей избирательных комиссий.
Если ЦИК на выборах 1993 года формировалась из 20 человек, причем председателя и заместителя назначал Президент, а кандидаты в члены ЦИК предлагались органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, то в 1995 году ЦИК состояла из 15 человек, 5 из которых назначались Президентом, 5 – Советом Федерации и 5 – Госдумой. Председатель избирался из членов комиссии тайным голосованием.
В состав ЦИК с правом совещательного голоса могли входить представители партий и объединений зарегистрировавшие свои федеральные списки кандидатов в депутаты Госдумы и кандидатов в президенты России. Таким образом ЦИК РФ при своем формировании сочетает экспертный и многопартийный подходы с преимуществом первого.
Периферийная структура избирательных комиссий включает в себя:
• Избирательные комиссии субъектов Федерации;
• Окружные нзбирательные комиссии;
• Территориальные (районные и городские);
• Участковые избирательные комиссии.
Несомненно, новая структура избирательных комиссий показала более высокую эффективность, чем прежняя, значительно качественнее происходил подсчет голосов, меньше было жалоб на нарушения.
Основная функция избирательных комиссий – обеспечить своевременную ротацию политической элиты и своевременную передачу власти вновь избранным представителям. Этому способствует положение о том, что в случае необъявления выборов в федеральные органы власти президентом, их назначает ЦИК.
Система избирательных комиссий является инструментом гражданского общества, предназначенного для [c.876] выполнения этих важнейших функций, несмотря на различные подходы к ее формированию в разных государствах. Напомним, что в СССР избирательные комиссии избирались, тем не менее выполняли по сути государственную функцию – организации формального закрепления заранее избранных кандидатов в органы власти. При этом функции избирательных комиссий были чисто техническими.
В современной России система избирательных комиссий занимает промежуточное общественно-государственное положение. С одной стороны, значительное количество членов избирательных комиссий, работающих на непостоянной основе, участие в работе представителей от избирательных объединений и кандидатов говорят об общественном характере. С другой стороны – формирование комиссий государственными органами, государственное финансирование их деятельности, государственная защищенность членов комиссий свидетельствуют о государственном характере этого органа. Кроме того избирательные комиссии обладают широкими властными полномочиями. Их решения, касающиеся выборов, носят обязательный характер для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Более того, избирательные комиссии верхнего уровня имеют право принятия инструкций и положений нормативного характера, т.е. они выполняют функцию нормотворчества.
Таким образом, в созданной системе избирательных комиссий образовано важное звено политической системы современной России, обеспечивающее создание отношений политического представительства.
К внешним избирательным технологиям относится формирование пространственной инфраструктуры выборов – административно-территориальных единиц: избирательных округов и избирательных участков. Избирательные округапредставляют собой территориально– поселенческие образования, от которых избираются представители в органы власти. Например, для избрания депутатов Госдумы создаются два вида избирательных округов:
• одномандатные избирательные округа для выборов по мажоритарной системе. Вся территория России разбивается на 225 округов, от каждого из которых избирается [c.877] один депутат. Регистрацию кандидатов в одномандатных округах осуществляют окружные избирательные комиссии.
• федеральный избирательный округ для выборов по пропорциональной избирательной системе. Им является вся территория России. По этому округу избирается 225 депутатов в составе списков партий, избирательных объединений и блоков. Регистрацию партийных списков производит Центральная из6ирательная комиссия.
Избирательный участок– первичная территориальная единица при проведении выборов. Он охватывает часть территории населенных пунктов, весь населенный пункт или несколько близко расположенных населенных пунктов. На избирательных участках производится составление списков избирателей, организуется информирование избирателей о месте и времени голосования, организуется голосование Я производится подсчет голосов. В России избирательный участок, как правило, довольно стабильное территориальное образование, созданное с учетом следующих требований:
• численность избирателей на участке не более 3000;
• на участках соблюдено административно-территориальное деление субъектов Федерации;
Избирательные участки создаются внутри избирательных округов и не могут пересекать их границы. При этом в зависимости от уровня выборов в состав округов могут входить различное число избирательных участков.
Одним из принципиальных элементов избирательной инфраструктуры является финансирование избирательных кампаний.Современное законодательство западных стран исходит из принципа множественности субъектов финансирования избирательных кампаний. Например, согласно федеральному законодательству США существует пять источников, которые можно использовать кандидатам для финансирования выборов:
• казна США (для кандидатов в Президенты);
• пожертвования отдельных граждан;
• пожертвования политических партий;
• пожертвования комитетов политических действий;
• собственные средства кандидатов. [c.878]
В европейских странах как правило сочетается государственное и негосударственное финансирование избирательных кампаний. Во Франции государство принимает на себя расходы связанные с организацией и деятельностью комиссий, а кандидатам, получившим не менее 5% голосов, возмещаются расходы, затраченные на проведение агитации.
До 1993 года выборы в органы власти в России полностью финансировались за счет государства. Например, расходы при проведении выборов в РСФСР в 1990 году складывались следующим образом:
• расходы избирательных комиссий;
• расходы на заработную плату и командировки кандидатам и доверенным лицам.
Другие источники финансирования были законодательно запрещены; хотя, на предвыборную агитацию кандидатов уже начиная с выборов 1989 года затрачивались значительные средства предприятий и организаций, а так же личные средства кандидатов. В условиях нарождающегося политического рынка в России, возникала естественная необходимость кандидатов самостоятельно распоряжаться средствами, расходуемыми на свои избирательные кампании. Таким образом, избирательная практика входила в противоречие с законодательством.
Финансирование выборов в 1993 году было проведено по принципиально новой для России системе, предусматривающей сочетание государственных и негосударственных источников. При этом была учтена практика преодоления негативных тенденций, получивших распространение практически во всех парламентских демократиях. Речь идет о воспрепятствовании политической коррупции посредством государственного субсидирования деятельности партий и ограничение их собственных избирательных фондов и источников их образующих.
“Авральный” характер избирательной кампании 1993 года сказался и на организации финансирования: лишь за месяц до выборов были опубликованы нормативные документы регламентирующие избирательное финансирование. Физическим лицам было разрешено перечислять в фонд кандидата и избирательного объединения не более 20 и 30 кратного минимального размера заработной платы. Физические лица могли “жертвовать” до [c.879]200 минимальных размеров кандидатам и до 20000 – избирательным объединениям. Очевидно трудно найти рациональное объяснение этим цифрам, хотя уже здесь просматриваются преимущества для финансирования избирательных кампаний партийным объединениям по сравнению с кандидатами от одномандатных округов. При этом кандидаты “десантируемые” из избирательных списков в одномандатные округа имели возможность получать финансирование и через фонд кандидата и через фонд избирательного объединения.
В дальнейшем, благодаря совершенствованию избирательного законодательства эти недостатки были устранены. Для создания избирательной инфраструктуры применялось государственное финансирование, а для внутренних избирательных технологий – смешанное.