Система управления муниципальным имуществом.
Полномочия по управлению муниципальной собственностью были закреплены за органами местного самоуправления. Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это законодательный акт федерального уровня, который приводит подробный перечень имущества, находящегося в собственности различных типов муниципальных образований.
Функции муниципальной собственности:
а) ресурсная база, обеспечивающая выполнение полномочий местного самоуправления;
б) инструмент для решения основных проблем жизнеобеспечения населения, социальных задач, формирования благоприятной городской инфраструктуры;
в) инструмент, оказания услуг населению;
г) прибыль для местного бюджета[66].
В настоящее время действует принцип, в соответствии с которым все уровни публичной власти должны формировать свою собственность исключительно для осуществления функций, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами. Все иное имущество является излишним и подлежит либо безвозмездной передаче на уровень публичной власти, на который возложено осуществление соответствующих функций, либо должно быть приватизировано. Этот принцип распространяется и на муниципальное имущество: в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Иное имущество, даже если оно оказалось в муниципальной собственности, подлежит перепрофилированию или отчуждению.
Порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью устанавливают представительные органы местного самоуправления исходя из целевого назначения муниципальной собственности. Распределение полномочий между органами местного самоуправления утверждается в Уставе муниципального образования[67].
Муниципалитет формирует свою имущественную политику по следующим направлениям:
а) использование имущество в качестве инструмента экономического развития территории;
б) использованиеимущества по целевому назначению;
в) использованиеимущества с извлечением максимальной социальной пользы;
г) поддержка имущественного комплекса в работоспособном состоянии;
д) приобретение или созданиеимущества для решения социальных задач.
В соответствии со статьями 124-125 Гражданского Кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования, его права осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Статус данных органов обычно определяют следующие нормативные акты:
а) Устав муниципального образования;
б) Положение о соответствующих органах местного самоуправления и/или регламенты органов.
Органы, участвующие в вопросах управления муниципальной собственностью:
а) выборные органы власти и выборные должностные лица;
б) исполнительно – распорядительные органы;
в) контрольные органы.
Выступая от имени населения, как его представители, выборные органы власти и управления выполняют следующие функции:
а) регулируют и контролируют деятельность остальных органов в вопросах муниципальной собственности;
б) имеют полномочия принимать решения о возможных способах распоряжения объектами муниципальной собственности (отчуждение или ликвидация собственности).
Таким образом, представительные, распорядительные и контрольные функции относятся к полномочиям выборных органов и должностных лиц. Исполнительно-распорядительные органы выполняют функции управления. Функции распоряжения распределены внутри местной администрации по структурным подразделениям. Однако всю ответственность за реализацию функций управления должна нести администрация муниципального образования.
Полномочия по осуществлению контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом возложены на контрольные органы.
Система управления муниципальной собственностью предполагает, что внутри нее существуют взаимосвязанные подсистемы: обеспечения управления и функциональная подсистема.
Подсистема обеспечения управления муниципальной собственностью состоит из следующих блоков:
Блок нормативно-правового обеспечения включает в себя все нормативные акты, регламентирующиедеятельность местных органов по управлению муниципальной собственностью.
Блок финансового обеспечения определяет принципы и условия финансирования деятельности органов управления муниципальной собственностью.
Блок организационного обеспечения состоит изсовокупности организационных структур, целью функционирования которых является повышение эффективности использования муниципальной собственности.
Блок информационный содержит информационные базы данных, функционирование которыхнаправлено на информационную поддержку работыорганов по управлению муниципальной собственностью.
Блок учетный содержит информацию об объектахмуниципальной собственности, об изменении структуры собственности муниципалитета.
Блок кадрового обеспечения включает в себя систему отбора, подготовки и обучения, порядок аттестации работников системы управления муниципальной собственностью, а также лицензирование отдельных видов деятельности по управлению муниципальной собственностью.
Функциональная подсистема позволяетместным органам власти в процессе управления муниципальной собственностью реализовывать функцииуправления.
Контроль использования муниципальной собственности осуществляют органы управления, которые проверяют технические, экономические и правовые параметры использования объектов муниципальной собственности.
В г. Ростова-на-Дону органом управления муниципальной собственностью является Департамент имущественно-земельных отношений, обеспечивающий проведение единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участками в пределах городской черты, сочетающий отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера.
Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону курирует и направляет деятельность
· МКУ «Фонд имущества г.Ростова-на-Дону»;
· МУП «Технической инвентаризации и оценки недвижимости»;
· МУП «Городской центр кадастра и геодезии».
Департамент имущественно-земельных отношений оказывает муниципальные услуги гражданам и организациям в УМФЦ города Ростова-на-Дону.
Предметом деятельности МКУ «Фонд имущества г.Ростова-на-Дону» является продажа муниципального имущества и земельных участков, а также продажа права на заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества и земельных участков, на основании решений уполномоченных органов Администрации города, а также в случаях, предусмотренных действующим законодательством, на основании договоров.
Основной деятельностью МУПТИ и ОН является проведение работ и оказание услуг по осуществлению технической инвентаризации и технического учета зданий и строений, относящихся к объектам недвижимости; а также подземных и наземных инженерных коммуникаций, используемых для транспортировки жидкостей и газов, передачи энергии и информации; линейных транспортных сооружений и объектов внешнего благоустройства, находящихся на территории г. Ростова-на-Дону, не зависимо от форм собственности, изготовление технических планов на любые объекты капитального строительства.
Основные виды деятельности МУП "Городской центр кадастра и геодезии":
· кадастровые и землеустроительные работы (подготовка межевых планов земельных участков, подготовка технических планов зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства, подготовка землеустроительных дел и карта-планов охранных и территориальных зон);
· выполнение топографо-геодезических и изыскательских работ;
· формирование и ведение адресного реестра г. Ростова-на-Дону;
· проектные работы;
· информационные услуги;
· оказание консультативных и юридических услуг;
· кадастровая идентификация объектов недвижимости.
4. Политика управления федеральным имуществом
в РФ на современном этапе.
В процессе управления государственной собственностью органы государственной власти разрабатывают политику, которая включает в себя цели, способы и методы управления. Они создают конкретные органы для ее реализации и осуществляют контроль за реализацией мероприятий данной политики.
Разработкой и реализацией политики управления федеральным имуществом занимается государственный орган, который отвечает за проведение данной политики. Ключевым органом является министерство экономического развития и подчиненное ему Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Они разрабатывают политику по следующим направлениям:
· управление открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности;
· управление федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями;
· управление находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, в том числе земельными участками;
· по вопросам о передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности;
· учет федерального имущества;
· управление организациями с государственным участием;
· приватизация федерального имущества.
Для того, чтобы детализировать политику управления федеральным имуществом Росимуществоподготавливает и представляет в установленном порядке в Министерство экономического развития Российской Федерацииследующие документы: проект прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год, а также предложения о внесении в него изменений;предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, а также о внесении в него изменений; отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, а также информацию о результатах приватизации имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества; отчет об обороте имущества, обращенного в собственность государства; проекты решений Правительства Российской Федерации о назначении представителей Российской Федерации в органы управления открытых акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции"), а также в органы управления автономных некоммерческих организаций;проекты директив для голосования на общих собраниях акционеров акционерных обществ в открытых акционерных обществах, включенных в специальный перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации, и на общих собраниях участников обществ с ограниченной ответственностью, доли в уставных капиталах которых находятся в федеральной собственности;предложения об использовании и прекращении действия специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции"); проекты решений Правительства Российской Федерации о согласовании совершаемых акционерными обществами, отнесенными к стратегическим акционерным обществам, сделок, связанных с отчуждением акций, внесенных Российской Федерацией в их уставный капитал в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, а также сделок, влекущих за собой возможность отчуждения или передачи в доверительное управление этих акций;прогнозные данные о поступлении средств от приватизации и использования федерального имущества, а также отчетные данные о фактическом поступлении указанных средств и др.
Следует отметить, что в настоящее время в России практически все важнейшие документы принимаются в виде программ. Программный характер предполагает, что в документе отражены цели, задачи, методы, инструменты и финансовые ресурсы для управления государственным федеральным имуществом. Принятая программа становится основой для реализации экономической политики по управлению федеральным имуществом Правительства РФ на ближайшую перспективу.
Разработчики политики по управлению государственной собственностью в РФ считают, что многие проблемы остались нерешенными[68]:
– потеря контроля над многими объектами государственной собственности и недостаточно высокая эффективность управления имуществом;
– низкая ответственность и отсутствие мотивации в процессе принятия управленческих решений;
– низкая техническая обеспеченность взаимодействия участников управления;
– наличие дублирующих структур управления в лице Росимущества и отраслевых министерств;
– для выполнения государственных функций избыточное количество федерального имущества;
– совмещение государством функций акционера и регулятора;
– присутствие государственных предприятий в конкурентных секторах экономики нарушает принцип справедливой конкуренции;
– наращивание компаниями с государственным участием непрофильных активов;
– отсутствие четких целей управления федеральным имуществом.
Теперь, чтобы оставить собственность в государственном управлении, необходимо доказывать, что она нужна для выполнения государственных функций. При этом исходят из предположения, что избыточные активы государства увеличивают издержки на их содержание в бюджете, упускается выгода от их использования в коммерческом обороте, снижается возможность привлечения частных инвестиций, снижается конкурентоспособность экономики в целом.
Рассмотрим более подробно основные направления совершенствования механизма управления федеральной собственностью, предлагаемые в государственной программе.
Во-первых, по использованию каждого объекта предполагается определить целевую функцию, закрепить это законодательно в нормативно-правовых документах и зарегистрировать в единой системе учета и управления имуществом. С помощью дорожных карт намечено усилить ответственность за результаты управления каждым объектом.
Во-вторых, намечено повысить уровень корпоративного управления компаний с долей федеральной собственности. Предлагается повысить уровень прозрачности, расширить институт независимых директоров и общественные советы, практиковать публичное обсуждение стратегии развития компаний, проводить листинг госкомпаний. Осуществлено также внедрение среднесрочного и долгосрочного планирования, создание специализированных комитетов (по кадрам и вознаграждениям, по аудиту и др.), прозрачного механизма выплат менеджменту компаний и совету директоров, создание института профессиональных секретарей.
Набирает обороты тенденция по привлечению к управлению профессиональных управленцев взамен государственных чиновников. Количество акционерных обществ, органы управления которых сформированы с привлечением независимых директоров, увеличилось в настоящее время по сравнению с 2009 г. на 70 %[69].
В-третьих, в программе намечено совершенствовать организационный механизм самого Росимущества и изменить систему мотивации для привлечения квалифицированных специалистов. Для этого предлагается увязывать цели и конечный результат управления, ввести механизмы внутреннего контроля и управления рисками, усилить ответственность за принимаемые решения, повысить уровень мотивации персонала и внедрить программы постоянного обучения кадров.
Повышены требования, касающиеся вознаграждения руководителей государственных корпораций: они обязаны раскрывать информацию о размерах вознаграждения. Эти меры затронули федеральные государственные унитарные предприятия, акционерные общества с государственным участием, государственные корпорации и корпорации, которые получают государственную поддержку.
Следует отметить, что разработкой политики по управлению государственной собственностью в РФ в основном занимались представители экспертного сообщества либерального направления совместно с иностранными экспертами.
Это подтверждается материалами экспертов, разработавших обновленную версию Концепции 2020. Известно, что к работе экспертной группы по направлению "Управление государственной собственностью и приватизация", помимо российских ученых, активно привлекались иностранные специалисты.
На странице, посвященной данной стратегии, приведен обширный список иностранных и российских экспертов, принимавших участие в обсуждении данного документа. В частности, в списке названы высшие должностные лица Всемирного Банка, ряд представителей Организации экономического сотрудничества и развития, Европейской комиссии, представители ряда западных университетов[70].
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что политика управления государственным федеральным имуществом на современном этапе тесно связана с политикой предыдущего этапа управления государственной собственностью в РФ. Она опирается на западные концепции менеджмента: теорию «нового государственного управления» (NewPublicManagement) и рационального выбора, управление по целям, функциональный и системный анализ.
Используемые в новой программе управления государственным имуществом инструменты свидетельствуют об усилении процесса бюрократизации: создание дорожных карт по каждому направлению, методических рекомендаций, стандартов и регламентов управления. Ключевое внимание уделяется институциональным и организационным факторам управления.