Что представляют собой учредительные документы Европейского Союза?

Европейский Союз функционирует на базе трех учредительных документов, которые играют для него роль "конституции". Это, с одной стороны, договоры, учреждающие Европейские сообщества (ЕС и Евратом) 1957 г., с другой - Договор о Европейском Союзе 1992 г.*(22)

Договор об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС, "Римский договор")*(23) - наиболее важный по значению и самый крупный по объему учредительный документ Союза. Именно в нем закреплена почти вся компетенция этой организации (кроме общей внешней политики и политики безопасности, вопросов борьбы с преступностью, а также атомной энергетики); установлены основы экономической системы, статус граждан и руководящих органов (институтов) Союза в целом.

В действующей редакции Договор о Европейском сообществе включает преамбулу (указывает причины и цели подписания документа) и нормативные положения - всего 318 статей*(24).

Из всех учредительных документов Договор о ЕС также имеет самую сложную, многоуровневую структуру. Его статьи сгруппированы в шесть частей. Наиболее крупные из частей содержат в себе несколько разделов. Некоторые разделы делятся на главы, а главы - на отделы. Например: отдел 1 "Европейский парламент" главы 1 "Институты" раздела I "Институциональные положения" части пятой "Институты Сообщества".

Часть первая "Принципы" (ст. 1-16) провозглашает создание Европейского сообщества, указывает цели, институты, основные направления и собственно принципы деятельности ЕС, которые имеют значение для Европейского Союза в целом (см. вопрос N 23).

Часть вторая "Гражданство Союза" (ст. 17-22) вводит данное гражданство, закрепляет условия его приобретения, соотношение с национальным гражданством, а также ряд основных прав граждан Союза (см. вопрос N 86).

Часть третья "Политика Сообщества" (ст. 23-181А) - наиболее объемная часть Договора о ЕС. В разделах этой части (всего их 21) устанавливаются полномочия Сообщества в разных сферах общественной жизни, как экономической, так и иных (аграрная, транспортная, визовая политика, культура, здравоохранение и т.д.)*(25).

Здесь же закреплены правовые основы единого внутреннего рынка ЕС (раздел I "Свободное движение товаров"; раздел III "Свободное движение лиц, услуг и капиталов"), экономического и валютного союза, включая единую валюту (раздел VII "Экономическая и валютная политика").

Часть четвертая "Ассоциация с заморскими странами и территориями" (ст. 182-188) посвящена взаимоотношениям ЕС с колониями, зависимыми территориями и другими географически отдаленными частями государств-членов, которые не вошли со своими метрополиями в состав Европейского сообщества и Союза (главным образом по причине слабого уровня экономического развития). Вместе взятые, данные области именуются "заморские страны и территории"*(26). В настоящее время их 21: Британские Виргинские острова, Нидерландские Антильские острова, Французская Полинезия, Гренландия*(27) и др.

Необходимо отметить, что отдельные неевропейские территории государств-членов входят вместе с ними в Сообщество, в том числе в "зону евро"*(28). Это Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон (Франция), Азорские острова и Мадейра (Португалия), Канарские острова (Испания).

Часть пятая "Институты Сообщества" (ст. 189-280) в первую очередь закрепляет основы правового положения институтов ЕС, выступающих одновременно институтами Евратома и Европейского Союза в целом (Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата), а также статус двух консультативных органов (Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) и Европейского инвестиционного банка.

Здесь же предусмотрены система правовых актов, издаваемых институтами в рамках ЕС, порядок их принятия, опубликования и вступления в силу (см. вопрос N 26).

Кроме институциональных положений (раздел I) указанная часть Договора о ЕС устанавливает основы финансовой системы ЕС (раздел II "Финансовые положения"), включая процедуру принятия и исполнения бюджета Сообщества, ныне выступающего как "общий бюджет Европейского Союза".

Часть шестая "Общие и заключительные положения" (ст. 281-314) содержит нормы о правосубъектности ЕС, включая деликтоспособность, о порядке заключения международных договоров Сообщества (соглашений ЕС с "третьими странами" и международными организациями), о лингвистическом режиме (условия использования разных языков) и другие положения "общего" или "заключительного" характера.

К Договору о ЕС имеются два приложения, содержащие перечень видов продукции, на которые распространяется общая аграрная политика Сообщества (приложение I), и список "заморских стран и территорий" (приложение II).

Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме) подписан вместе с Договором о ЕС, однако по своему значению далеко уступает последнему.

Он регулирует деятельность институтов Союза в области мирного (только мирного!) использования энергии атома, в том числе функционирование общего рынка по атомной энергии. Эта деятельность происходит в рамках отдельного Сообщества - Евратома, которое ныне вместе с ЕС является одним из элементов первой опоры Европейского Союза (см. предыдущий вопрос).

Договор о Евратоме 1957 г. состоит из преамбулы и нормативных положений (более 200 статей), многие из которых дублируют соответствующие нормы Договора о ЕС (например, статус институтов или порядок принятия бюджета)*(29).

Нормативные положения Договора о Евратоме сгруппированы в разделы.

Раздел первый "Задачи Сообщества" носит вводный характер.

Раздел второй "Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии" закрепляет права и обязанности наднациональных институтов и государств-членов в области изучения и использования атомной энергии.

Раздел третий "Положения, регулирующие деятельность институтов" и раздел четвертый "Финансовые положения" содержат в основном те же правила, что и часть пятая Договора о ЕС.

Раздел пятый "Общие положения", раздел шестой "Положения, относящиеся к начальному периоду" и раздел (без номера) "Заключительные положения" корреспондируют последней части Договора о ЕС (содержат нормы общего, заключительного или переходного характера).

Договор о Европейском Союзе 1992 г.

Подписанный в г. Маастрихт (Нидерланды) в 1992 г. Договор об Европейском Союзе (Маастрихтский договор) - самый "молодой" из учредительных документов организации. Он объединил Европейские сообщества и другие сложившиеся к началу 1990-х гг. интеграционные структуры государств-членов в целостную конструкцию - Европейский Союз (см. вопросы N 10, 14).

В Маастрихтском договоре закреплены наиболее общие цели и условия деятельности Союза во всех сферах жизни, которые обязательны в том числе для Европейских сообществ (как первой опоры). Договор о Европейском Союзе также непосредственно регулирует функционирование второй и третьей опор организации, не имеющих собственного учредительного документа - общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

Договор о Европейском Союзе включает преамбулу и 53 статьи*(30), которые сгруппированы в восемь разделов, три из которых не имеют самостоятельного значения.

Раздел I "Общие положения" (ст. 1-7) закрепляет общие принципы, на которых строится функционирование Союза, в том числе демократические принципы конституционного строя и санкции за их нарушение (см. вопрос N 21).

Разделы II-IV (ст. 8-10), каждый из которых включает одну статью, содержат поправки в учредительные договоры Европейских сообществ*(31): раздел II "Положения об изменении Договора об учреждении Европейского экономического сообщества с целью образовать Европейское сообщество" (ст. 8); раздел III "Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали" (ст. 9); раздел IV "Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии" (ст. 10).

Раздел V "Положения об общей внешней политике и политике безопасности" (ст. 11-28) и раздел VI "Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (ст. 29-42) устанавливают правовые основы деятельности Европейского Союза в рамках его второй (ОВПБ) и третьей (СПСО) опор.

Раздел VII "Положения о продвинутом сотрудничестве" (ст. 43-45) разрешает по инициативе отдельных государств-членов (минимум восьми) ставить перед институтами Союза дополнительные задачи, которые они будут осуществлять только в отношении государств, заинтересованных в таком "сотрудничестве".

Необходимость подобного раздела обусловлена значительным расширением состава и территории Союза в начале XXI в. Европейский Союз становится все более неоднородным, и поэтому нужен более гибкий, дифференцированный подход к развитию интеграции ("Европа двух, трех и т.д. скоростей").

Наиболее известным примером продвинутого сотрудничества на сегодняшний день служит "Шенгенское пространство" с прозрачными внутренними границами и единой визой (см. вопросы N 152-153).

Раздел VIII "Заключительные положения" (ст. 46-53) определяет порядок ратификации и вступления в силу Маастрихтского договора и содержит другие нормы общего или заключительного характера. В частности, именно здесь закреплена единая процедура пересмотра учредительных документов Союза, предусмотрены условия и порядок вступления в него новых государств-членов.

Кроме основного текста учредительные документы Европейского Союза имеют структурно обособленные разделы, приложенные к ним в виде протоколов.

В протоколы к учредительным документам чаще всего включаются нормы специального или переходного характера, которые государства-члены посчитали целесообразным отделить от основных положений, чтобы не "перегружать" последние. Так как к учредительным договорам Союза не разрешаются односторонние оговорки государств-членов, то исключения и изъятия для некоторых из них также оформлены протоколами.

Всего ныне действуют 36 протоколов, приложенных к учредительным документам в разное время (например, Ниццкий договор 2001 г. приложил четыре новых и отменил три ранее действовавших протокола).

Наибольшее число протоколов приложено к Договору об учреждении Европейского сообщества (Договору о ЕС) 1957 г. - двадцать пять. Существуют также совместные протоколы, приложенные к двум или сразу ко всем учредительным договорам.

С точки зрения предмета и содержания протоколы к учредительным документам можно разделить на четыре группы.

1. Протоколы, содержащие организационные положения, например:

- Протокол "Об уставе Европейского инвестиционного банка" (приложен в 1957 г. к Договору о ЕС);

- Протокол "Об уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка" (приложен в 1992 г. к Договору о ЕС);

- Протокол "О статуте Суда" (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС, Договору о Евратоме и Договору о Европейском Союзе);

- Протокол "Об установлении местонахождений институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ" (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам);

- Протокол "О роли национальных парламентов в Европейском Союзе" (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам).

2. Протоколы, содержащие специальные положения, например:

- Протокол "О привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ" (1965 г.)*(32);

- Протокол "Об особом режиме, применяемом к Гренландии" (приложен в 1985 г. к Договору о ЕС);

- Протокол "О критериях сближения, указанных в статье 121 Договора об учреждении Европейского сообщества" (приложен в 1992 г. к Договору о ЕС);

- Протокол "Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза" (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе);

- Протокол "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности" (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

- Протокол "О праве на убежище для граждан государств - членов Европейского Союза" (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

- Протокол "О защите и благополучии животных" (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС).

3. Протоколы, содержащие переходные положения, например:

- Протокол "О расширении Европейского Союза" (приложен в 2001 г. ко всем учредительными договорам);

- Протокол "О финансовых последствиях истечения Договора о ЕОУС и о Фонде по исследованию угля и стали" (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС).

4. Протоколы, содержащие изъятия и исключения для отдельных государств-членов, например:

- Протокол "О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии" и Протокол "О некоторых положениях, относящихся к Дании" (приложены в 1992 г. к Договору о ЕС; на основании данных протоколов Великобритания и Дания уполномочены, в частности, не переходить на единую валюту евро);

- Протокол "О применении некоторых аспектов статьи 14 Договора об учреждении Европейского сообщества к Великобритании и Дании" (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе; согласно Протоколу названные страны сохраняют право осуществлять контроль на границах с остальными государствами - членами Союза)*(33).

Кроме протоколов при подписании учредительных договоров или при внесении в них поправок государства-члены составляют декларации, отражающие их позицию по тому или иному вопросу. В отличие от протоколов, декларации не содержат норм права и не имеют обязательной юридической силы. В то же время они могут использоваться при толковании нормативных положений и иметь важное политическое значение, например Декларация "О будущем Союза"*(34).