Разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ как одна из основ федеративного устройства (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) закрепляет суверенитет субъектов федерации по ряду вопросов, поэтому мы сосредоточимся не на полномочиях органов власти, а собственно на предметах ведения РФ и субъектов РФ. В российской конституции, как и в американской и немецкой, перечисляются только предметы ведения федерации и совместного ведения федерации и субъектов, все неназванные являются ведением самих субъектов. В Индии же в Конституции перечислены все три группы вопросов, все неназванные являются ведением центра.

В ведении Российской Федерации находятся (ст. 71 Конституции РФ):

а) принятие и изменение Конституции РФ (хотя, как отмечалось выше, в этом участвуют и субъекты) и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория РФ;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения РФ;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное (как в ФРГ, в то время, как в США и Индии – это законодательство совместного ведения), уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания РФ;

т) федеральная государственная служба.

Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит основам конституционного строя РФ (ст. 79). Россия является членом множества всемирных и региональных межправительственных организаций. Например, участвуя в ООН, она признает для себя обязательными решения Совета безопасности и Международного Суда ООН, а в силу членства в Совете Европы – решения Европейского Суда по правам человека.

В совместном ведении Федерации и субъектов Федерации находятся (ст. 72):

а) обеспечение соответствия законов субъектов федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина (этот вопрос по сути повторяет один из предметов ведения РФ, и здесь он более уместен); защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

На практике наиболее явно совместное ведение выражается в принятии органами власти РФ и субъектов РФ совместных правовых актов, как в случае с Перечнем общераспространенных полезных ископаемых по Алтайскому краю, утвержденном распоряжением Министерства природных ресурсов РФ и Администрации Алтайского края от 31 июля 2006 г. № 37-р/382-р. Иной способ регулирования предметов совместного ведения – принятие федеральных законов (рамочных или конкретных), с одной стороны, и законов субъектов РФ, с другой. При этом следует согласиться с точкой зрения о чрезмерной правовой унификации вопросов совместного ведения в федеральном законодательстве последних лет, ставящей под сомнение основы федеративного устройства[44]. Показательно и то, что ранее заключаемые договоры о разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами, предусмотренные Конституцией РФ, прекращают действие (см., например, Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края от 15 марта 2002 г.).

В ведении субъектов Федерации находятся все иные предметы, по которым они обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, изданным по этим предметам, действует нормативный правовой акт субъекта (ч. 6 ст. 76). Как было сказано, эти предметы не перечисляются в Конституции РФ, а содержатся в законах самих субъектов. Одним из таких субъектов является Алтайский край, территория которого, населенная алтайскими народами (телеутами и др.) и зависимая от Джунгарского ханства, была присоединена к Российскому государству в нач. XVIII в. Длительное время Колывано-Воскресенский (позднее – Алтайский) горный округ входил в состав Сибирской, а затем Томской губернии. Лишь 17 июня 1917 г. по решению Временного правительства была образована Алтайская губерния, а 28 сентября 1937 г. – Алтайский край. В ведении Алтайского края, согласно п. 2 ст. 61 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 5 июня 1995 г. № 3-ЗС (в ред. от 2 сентября 1999 г.), находятся:

1) принятие Устава (Основного Закона) Алтайского края, законов и иных правовых актов Алтайского края, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением;

2) установление административно-территориального устройства Алтайского края;

3) установление системы органов государственной власти Алтайского края в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также формирование органов государственной власти Алтайского края;

4) законодательное обеспечение организации местного самоуправления на основе общих принципов, установленных федеральным законом;

5) краевая государственная собственность, управление и распоряжение объектами этой собственности;

6) определение политики Алтайского края и принятие краевых программ в сфере государственного, экономического, экологического и социального развития Алтайского края;

7) финансовое, валютное, кредитное регулирование в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации; краевые экономические службы;

8) краевой бюджет, краевые налоги и сборы;

9) краевые энергетические, транспортные, информационные, инженерные и иные системы жизнеобеспечения;

10) международные и внешнеэкономические связи Алтайского края;

11) государственная служба Алтайского края в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;

12) иные вопросы, находящиеся вне пределов ведения РФ и полномочий ее органов государственной власти по предметам совместного ведения РФ и Алтайского края.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот (ст. 78 Конституции РФ). Так центр передал субъектам регистрацию актов гражданского состояния, а те, в свою очередь, передали это органам местного самоуправления.