Реформы управления в Петровскую эпоху

Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления. Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в начале петровского царствования обнаружи­лось с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителя­ми приказов новых задач, наконец, казнокрадство - все это подталкиваю Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата.

Закат Боярской думы

В конце XVII в. высшим органом государственного управления оставалась Боярская дума. К 1702 г. в ее состав входило всего 86 человек. На заседаниях же присутствовало обычно 30—40 человек. Боярская ду­ма фактически вымирала: на место скончавшихся царь не назначал новых членов. Это означало падение роли данного института в го­сударственном управлении.

По этой причине в 1699 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия, где поначалу и проходили думские заседа­ния, в которых с 1704 г. стали принимать участие приказные судьи. К этому же году относится последнее упоминание о заседании Бо­ярской думы. Реальная власть оказалась сосредоточена в руках Ближней канцелярии. С 1708 г. ее заседания, ставшие постоянны­ми, начали именовать консилией министров. Консилия преврати­лась в совет глав важнейших ведомств при особе царя, который уп­равлял приказами и канцеляриями, обеспечивал армию и флот всем необходимым, ведал финансами и строительством. В случае отлучки царя Петра I консилия должна была решать все государст­венные проблемы с помощью именных царских указов.

Создание Сената

Следующим этапом в реформе центральных органов власти ста­ло создание Правительствующего сената. Его учреждение произо­шло весной 1711 г. перед отъездом царя в Прутский поход. Созда­нию Сената предшествовала ликвидация консилии министров. Вместо нее указом от 2 марта Петр I учредил постоянно действую­щий высший правительственный коллегиальный орган — Сенат. Царь лично написал текст присяги для сенаторов. Руководил сенатом – генерал-прокурор.

На первых порах Сенат состоял из лиц, назначаемых царем, затем (с 1718 по 1722 гг.) он стал собранием прези­дентов коллегий, с 1722 г. состав его был смешанным, включал как президентов коллегий, так и специально назначенных членов — се­наторов. Этот высший орган государственного управления ведал вопросами правосудия, расходами казны и нало­гами, торговлей, контролем за административными лицами всех уровней.

Реформа центрального управления. Создание коллегий

Передача в 1708-1712 гг. функций местного управления губерна­торам, наделенным широкими полномочиями, позволила изъять часть функций у приказов и даже упразднить некоторые из них.

В 1717 г. были созданы коллегии. Всего было учреждено 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Духовная и др. Подчинялись они царю и Сенату. Функции и пол­номочия их были четко определены, унифицировано организационное устройство, делопроизводство. Основной формой деятельности коллегии было заседание ее общего присутствия, которое образовывали президент, вице-президент, четыре-пять советников и четыре асессора (по­мощника). По мнению Петра I, коллежская система выгодно отличалась от приказной. Для надзора за деятельностью президентов коллегий в них были назначены прокуроры, подчиненные генерал-прокурору Сената.

На практике коллежская система оказалась не столь эффективной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, сам принцип коллегиальности работал далеко не всегда: реально решаю­щее влияние на принятие решений оказывали президенты коллегий.

Реформа местного управления

Реформирование этой сферы было неизбежным. Так, 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировав­шейся и принявшей законченный вид только к 1719 г. «Для всена­родной пользы» территория страны в административном отноше­нии была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. была добавлена Рижская губерния (Смоленская упразднена), а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные образования, не равные по тер­ритории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской — 77, в Смоленской — 17 и т.д. Огромная Си­бирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися цар­скими указами. Все они были представителями царской админист­рации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одно­временно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск. Губернаторам также перешла часть функций приказов (особенно территориальных).