Глава ii. судебный конституционализм как новое 7 страница
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г. N 1344-О-Р "О разъяснении п. 5 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. N 3-П по делу о проверке конституционности положений ст. 41 и ч. 3 ст. 42 УПК РСФСР, п. п. 1 и 2 Постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5867.
Кроме того, в этом же Определении Конституционный Суд уточнил вопрос, связанный с организационно-правовыми формами принятия определений о разъяснении его решений, указав, что не обязательно решение, принятое палатой, должно быть разъяснено именно ею. По мнению Суда, по смыслу Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ решение, принятое в заседании палаты Конституционного Суда РФ, по общему правилу разъясняется в заседании той же палаты, что не исключает и возможности рассмотрения вопроса о разъяснении решения, принятого в заседании палаты, в пленарном заседании Конституционного Суда РФ. Руководствуясь ч. 1 ст. 21 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, предоставляющей Суду право рассмотреть в пленарном заседании любой вопрос, входящий в его компетенцию, Конституционный Суд вправе, если сочтет необходимым, рассмотреть в пленарном заседании вопрос о разъяснении любого решения, безотносительно к тому, в каком порядке оно было принято.
Практика Конституционного Суда РФ свидетельствует, таким образом, что в определениях о разъяснении своих решений Конституционный Суд может формулировать достаточно важные правовые позиции, которые, с одной стороны, могут конкретизировать (и в этом смысле - разъяснять) ранее сформулированную правовую позицию, но, с другой стороны, постановка вопросов заявителя может потребовать от Конституционного Суда актуализации, применительно к новым конкретно-историческим условиям, ранее высказанной своей позиции и в этом смысле происходит своего рода развитие, модификация конституционно-судебной (нормоконтрольной) материи.
2.4.8. Безусловное исполнение решений
Конституционного Суда РФ - важное требование
режима судебного конституционализма
Решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после провозглашения. Особой значимостью решений, принимаемых Конституционным Судом в рамках предоставленных ему Конституцией РФ исключительных полномочий по проверке конституционности нормативных правовых актов, предопределяется необходимость их неукоснительного исполнения органами государственной власти и должностными лицами, чем обеспечиваются требования единства конституционно-правового поля Российской Федерации и недопустимости противопоставления законности и целесообразности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Информация Конституционного Суда РФ об исполнении решений Конституционного Суда РФ (обнародована в соответствии с решением Конституционного Суда от 21 апреля 2009 г.). URL: http://www.ksrf.ru.
Исполнение решений Конституционного Суда, как, впрочем, и любого иного органа судебной власти, является необходимым элементом справедливого правосудия и его завершающей стадией. Однако применительно к конституционному судопроизводству и его специфическим особенностям она выражается не только в восстановлении нарушенных конституционных прав, но и в восстановлении режима конституционной законности.
Юридическим следствием решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционным нормативного правового акта или его отдельных положений, в том числе с учетом смысла, который им придан сложившейся правоприменительной практикой, является утрата соответствующими правовыми актами юридической силы (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ такие акты не могут применяться и реализовываться какими-либо субъектами права, правоприменительными, в том числе судебными, органами: акт, признанный неконституционным, является недействительным и, стало быть, недействующим. И такое полномочие является исключительной прерогативой Конституционного Суда РФ. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды, как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П, вправе признавать закон лишь недействующим, не подлежащим применению <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П.
Одним из ключевых вопросов с точки зрения конституционной защиты прав граждан в рамках исполнения решений Конституционного Суда РФ, является вопрос о моменте утраты актом, признанным не соответствующим Конституции РФ, юридической силы.
Положение ч. 6 ст. 125 Конституции РФ об утрате юридической силы признанных неконституционными актов или их отдельных положений получило конкретизацию в нормах Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, предусматривающих, что, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельный его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ (ч. 4 ст. 79 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ (в ред. от 15 декабря 2001 г.).
Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ не содержат прямых указаний о моменте утраты нормативным актом или отдельным его положением, признанным неконституционным, юридической силы. Часть 1 ст. 79 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, закрепляя общие характеристики юридической силы решений Конституционного Суда РФ, среди которых окончательность, невозможность обжалования, вступление решения в силу немедленно после провозглашения, со всей определенностью конкретизирует лишь момент вступления решения Конституционного Суда РФ в силу. Наиболее оптимальным и логически оправданным было бы в этом случае исходить из того, что момент вступления решения Конституционного Суда в силу и момент утраты признанного неконституционным нормативного акта (его отдельного положения) - по общему правилу совпадающие по времени понятия; отступление же от этого общего правила возможно в соответствии с п. 12 ст. 75 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ.
В то же время было бы ошибочно увязывать этот момент с закрепленным в ст. 80 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ (в ред. от 15 декабря 2001 г.) порядком приведения законов и иных нормативных актов органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также их должностными лицами в соответствие с Конституцией РФ в связи с принятием решения Конституционного Суда РФ. Так, в случае, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании:
Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ обязано внести в Государственную Думу проект нового закона (федерального или федерального конституционного), ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений (дополнений) в закон, признанный неконституционным в отдельной его части; указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке;
Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ обязаны отменить нормативный акт соответственно Президента РФ или Правительства РФ, принять новый нормативный акт либо внести изменения (дополнения) в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Федерации, отменяет признанный неконституционным закон субъекта Федерации, принимает новый закон субъекта Федерации или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения (дополнения) в закон субъекта Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ;
высшее должностное лицо субъекта Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции РФ договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, договор между органами государственной власти субъектов Федерации, не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносят в соответствующий договор изменения (дополнения) или прекращают действие договора.
При этом в отношении законодательного (представительного) органа и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации законодатель в названной статье предусмотрел и специальные меры ответственности (федерального принуждения) в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ своих нормативных правовых актов в установленный срок.
Содержание элементов процедуры применения конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также их высших должностных лиц подлежит толкованию в процессе правоприменительной практики федеральных органов государственной власти, а при возникновении споров материально-правового или процессуального характера при применении этой процедуры - судами. Конституционный Суд РФ при рассмотрении отнесенных к его компетенции дел дает конституционное истолкование положений о такой ответственности.
Применительно к иным субъектам, названным в ст. 80 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, каких-либо специальных последствий неисполнения решений Конституционного Суда РФ не предусмотрено; они подпадают под действие общей нормы ст. 81 данного Федерального конституционного закона, согласно которой неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом.
Очевидно, что применение мер ответственности к целому ряду субъектов, указанных в соответствующей статье, является по меньшей мере проблематичным. Достаточно вспомнить о конституционно закрепленной неприкосновенности Президента РФ и строго очерченном перечне оснований для реализации мер конституционно-правовой (никакой иной в данном случае и не может быть) ответственности в отношении Государственной Думы. Данная юридическая ситуация осложняется тем обстоятельством, что для федерального законодательного процесса, связанного с приведением нормативного регулирования в соответствие с решением Конституционного Суда РФ, установлен единственный обязывающий срок - срок внесения Правительством РФ в Государственную Думу проекта закона об отмене (изменении, дополнении) законодательного акта, признанного противоречащим Конституции РФ. Иными словами, федеральный законодатель как в силу объективных причин, вытекающих из сущности парламентского процесса, так и руководствуясь политико-конъюнктурными соображениями, имеет возможность не спешить с принятием конституционализирующего акта.
Неотъемлемым контекстом данных рассуждений выступает возможность неоднозначных интерпретаций целевой направленности нормативных положений ст. 80 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, которые могут быть восприняты и таким образом, что якобы законодателем в рамках нового регулирования установлен общий порядок введения решения Конституционного Суда РФ в действие, предполагающий, что до принятия указанными государственными органами и должностными лицами решения об отмене нормативного акта (договора) или отдельных его положений, признанных неконституционными, они действуют, сохраняют юридическую силу, а утрачивают ее лишь в момент вступления в силу соответствующего решения государственного органа или должностного лица об их отмене.
При таком истолковании рассматриваемые положения противоречили бы, во-первых, ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции РФ; во-вторых, самому Федеральному конституционному закону о Конституционном Суде РФ, его ст. 6 об обязательности решений Конституционного Суда РФ; в-третьих, положениям ч. ч. 1 и 2 ст. 79 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, предусматривающим, что его решения вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, а также ч. 4 ст. 79, согласно которой до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ: ведь в этом случае признанный неконституционным нормативный акт не применяется, недействителен, исключен из правовой системы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ. С. 94 - 95.
С приведенной позицией можно согласиться, но лишь в том случае, если удастся обосновать, что Конституция РФ и названные положения Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, закрепляя последствия принятия Конституционном Судом РФ того или иного решения, отождествляют момент вступления решения Конституционного Суда РФ в силу с моментом введения его в действие. В противном случае необходимо уяснить пределы усмотрения законодателя при выборе конкретных способов регулирования порядка введения решений Конституционного Суда РФ в действие, которые не противоречили бы самому существу судебного конституционного контроля.
В то же время, как следует из п. 12 ст. 75 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, в решении Конституционного Суда РФ в зависимости от особенностей рассматриваемого вопроса и принятого по нему решения могут содержаться сведения в том числе о порядке вступления решения в силу, а также о порядке, сроках и особенностях его исполнения и опубликования.
Из соответствующих положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ в их системной взаимосвязи следует, что момент утраты юридической силы нормативного акта, признанного неконституционным полностью или в части, может совпадать, а может и не совпадать с моментом вступления решения Конституционного Суда РФ в силу. Иными словами, следует различать такие юридические факты, как вступление решения Конституционного Суда РФ в силу (немедленно после провозглашения) и введение решения Конституционного Суда РФ в действие. Это означает, что законодатель, не выходя за рамки конституционных установлений, принципиально допускает возможность такого положения, при котором в течение определенного периода - с момента вступления решения в силу до момента введения его в действие - признанные неконституционными положения нормативного правового акта продолжают действовать, порождают правовые последствия.
Однако по смыслу п. 12 ст. 75 во взаимосвязи с ч. ч. 1 и 3 ст. 79 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ несовпадение момента вступления решения Конституционного Суда РФ в силу и момента утраты юридической силы нормативным правовым актом, признанным не соответствующим Конституции РФ, может иметь место лишь при наличии в решении Конституционного Суда РФ специального указания на порядок вступления решения в силу и на особенности его исполнения, т.е. указанные моменты могут не совпадать только по инициативе самого Конституционного Суда РФ, но не какого-либо иного субъекта государственной власти <1>. Это может быть связано, например, со спецификой той сферы общественных отношений, которые регулируются признанным неконституционным (полностью или частично) нормативным правовым актом и которыми обусловливаются неблагоприятные последствия немедленного прекращения действия признанных неконституционными положений. Об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда РФ, основывающаяся на том, что его решения, в результате которых неконституционные нормативные правовые акты утрачивают юридическую силу, как общее правило имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и нормативные акты правотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение. Такая правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом РФ, в частности, в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ" <2>. Она получила свое подтверждение и в иных решениях Конституционного Суда, в том числе напрямую связанных с конституционной защитой прав и свобод человека и гражданина <3>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по Постановлению Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 87 Кодекса торгового мореплавания РФ и Постановления Правительства РФ от 17 июля 2001 г. N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" // ВКС РФ. 2004. N 4.
<2> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
<3> См., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 69, ч. 2 ст. 70 и ст. 90 Конституции Республики Татарстан, а также п. 2 ст. 4 и п. 8 ст. 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова" // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627.
Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд РФ может определить особенности реализации ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда РФ, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечить стабильность правоотношений в интересах субъектов права <1>. Очевидно, что это связано с теми ситуациями, когда немедленная утрата юридической силы признанными неконституционными положениями и отсутствие правового регулирования соответствующих отношений (правовой вакуум) могут породить более существенные негативные последствия, нежели продолжение действия правовых норм, признанных неконституционными.
--------------------------------
<1> См., например, Определение Конституционного Суда РФ от 4 мая 2000 г. N 101-О "По жалобе ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" на нарушение конституционных прав и свобод ч. ч. 1 и 3 ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // ВКС РФ. 2000. N 6; Определение Конституционного Суда РФ от 7 марта 2003 г. N 120-О "Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайств гражданина М.В. Игнатьичева об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г. N 69-О "По жалобе гражданина М.В. Игнатьичева на нарушение его конституционных прав положениями ст. ст. 2, 4 и 5 Федерального закона "О налоге на игорный бизнес", Законом Нижегородской области "О ставках налога на игорный бизнес" и Законом Ивановской области "О ставках налога на игорный бизнес" // ВКС РФ. 2003. N 5.
Причем Конституционный Суд РФ, реализуя предоставленные ему полномочия по определению особенностей введения в действие принятого решения, равно как и органы государственной власти Российской Федерации, обязанные осуществить правовое регулирование в соответствии с решением Конституционного Суда РФ, не свободны в своих действиях от требований Конституции РФ, определяющих основы правопорядка. Так, установление Конституционным Судом РФ особенностей вступления в силу принятого им решения должно отвечать требованиям определенности, ясности, основываться на необходимости обеспечения баланса конституционно значимых интересов. Одновременно органы государственной власти Российской Федерации, на которые возложена обязанность по приведению правового регулирования в соответствие с принятым Конституционным Судом РФ решением, должны исходить из необходимости поддержания доверия граждан к правосудию и деятельности органов государственной власти Российской Федерации, а также из общеправового принципа исполнимости судебных решений.
Названные требования предполагают, что Конституционный Суд РФ, устанавливая особый порядок исполнения вынесенного решения в части отложения момента утраты признанными неконституционными положениями юридической силы, имеет возможность указать разумный срок, в течение которого законодателю надлежит урегулировать соответствующие отношения и в любом случае по истечении которого нормы, признанные не соответствующими Конституции РФ, утрачивают юридическую силу. В случае отсутствия в решении Конституционного Суда РФ специальной оговорки о сроке введения его в действие законодатель должен в разумный срок исполнить решение Конституционного Суда РФ.
В отсутствие специально определенного Конституционным Судом РФ срока исполнения принятого им решения (если тем не менее содержится оговорка о порядке его вступления в силу) следует исходить из того, что нормы, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, сохраняют свое действие вплоть до урегулирования федеральным законодателем данных отношений в соответствии с решением Конституционного Суда РФ.
Вместе с тем для заявителя, обратившегося в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля, принятие Конституционным Судом РФ решения, в том числе и определения с "позитивным" содержанием, в любом случае влечет пересмотр компетентными органами того дела, которое послужило поводом для обращения в Конституционный Суд РФ. Это прямо вытекает из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 79 и ч. 2 ст. 100 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. Иными словами, для такого заявителя соответствующее постановление и определение Конституционного Суда РФ вступает в силу с момента его принятия.
Проблемным, однако, остается вопрос о том, с каким моментом следует связывать вступление Определения Конституционного Суда РФ в силу для иных заинтересованных лиц: является ли таковым момент принятия определения - как и в случае с заявителем по делу, - или момент официального опубликования соответствующего определения.
Казалось бы, верным следует признать первый из названных вариантов, поскольку установление для всех заинтересованных лиц, включая заявителя по конкретному делу, одного и того же момента вступления определения в силу представляется наиболее адекватным способом реализации принципа равенства, закрепленного в ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ. Однако более детальное рассмотрение существа вопроса свидетельствует о недостатках такой модели в первую очередь как раз с точки зрения равноправия.
Действительно, заявитель и иные заинтересованные лица получают доступ к содержанию принятого Конституционным Судом РФ решения в различном порядке: заявителю определение направляется в обязательном порядке как стороне по конкретному делу; иным же субъектам его содержание может стать известно лишь после его опубликования. Признание при таких условиях вступления определения в силу с момента его принятия означало бы, что в течение определенного периода времени (с момента принятия и до официального опубликования) субъекты права, на которых распространяется принятое решение, должны были бы привести свою юридическую активность в соответствие с содержанием определения, к которому они по объективным причинам не имеют доступа. Не способствуют разрешению данной проблемы и положения ст. 78 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, которые, прямо обязывая Конституционный Суд РФ направлять к публикации, а официальные издания органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, которых касается принятое решение, незамедлительно публиковать постановления и заключения Конституционного Суда РФ (ст. 78), в то же время не содержат предписаний, касающихся столь же незамедлительного опубликования определений Конституционного Суда РФ.
Таким образом, установление для всех заинтересованных лиц в качестве момента вступления определения Конституционного Суда РФ момент его принятия ставило бы юридические возможности таких лиц (в течение периода, когда определение еще официально не опубликовано) в зависимость от их субъективных возможностей получить доступ к содержанию вынесенного решения, а также от произвольного усмотрения лиц, получивших текст решения (неофициальное опубликование, обнародование через Интернет или информационно-правовые базы данных), что тем самым нарушало бы конституционный принцип равенства.
Наиболее адекватным с точки зрения Конституции РФ могло бы стать такое законодательное решение данной проблемы, при котором вступление определения Конституционного Суда РФ в силу связывалось бы с моментом его официального опубликования при одновременном закреплении обязательности опубликования определений Конституционного Суда РФ в строго определенные, достаточно ограниченные сроки после их принятия в официальных источниках органов государственной власти Российской Федерации ("Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", "Собрании законодательства Российской Федерации", а наиболее важных - и в "Российской газете"), а также субъектов РФ, с которыми решение связано.
Таковы некоторые характеристики решений Конституционного Суда РФ как особого источника права, воплощающего в себе как нормативные, так и конституционно-доктринальные начала судебного конституционализма.