Типы и формы современного государства

Современное государство обладает сложной структурой, в кото­рой можно выделить три группы государственных институтов:

Ø органы государственной власти и управления,

Ø государственный аппарат (пуб­личная администрация),

Ø карательный механизм государства.

Структура и полномочия указанных институтов зависят от формы государства, а функциональная сторона во многом определяется су­ществующим политическим режимом.

Понятие «форма государства» раскрывается через категории «фор­ма правления» и «форма государственного устройства».

«Форма правления» - это способ организации верховной власти, характеризуемый ее формальными источниками, она определяет струк­туру государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений. Способ организации верховной власти показыва­ет, как создаются высшие органы власти в государстве, их структуру, какие принципы лежат в основе взаимодействия между государствен­ными органами, как строятся взаимоотношения между верховной влас­тью и рядовыми гражданами страны, в какой мере организация органов государства позволяет обеспечивать права и свободы гражданина.

В современном мире существуют две основные формы правле­ния — это монархияи республикаи их разновидности.

Монархияхарактеризуется тем, что власть не считается производ­ной от какой-либо другой власти, принадлежит одному семейству и передается по наследству от поколения к поколению. Она неизбежно носит сакральный характер, поскольку это условие легитимации власти монарха. Есть несколько разновидностей монархической формы прав­ления:

абсолютная монархия - характеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя;

конституционная монархия — предполагает ограничения полномочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя.

В зави­симости от степени ограничения власти главы государства различают дуалистическую и парламентарную конституционные монархии.

Дуалистическая монархия — форма правления, при которой пол­номочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска. Такой тип монархии возник, например, в России после 17 октября 1905 года. Се­годня это Саудовская Аравия и ряд небольших арабских государств.

Парламентарная монархия существует в ряде стран Западной Ев­ропы, например, в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Люк­сембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, то есть в восьми из восемнадцати стран Западной Европы. Власть монарха не распро­страняется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право «вето» фак­тически (и ряде стран и формально) монарх не осуществляет. Прави­тельство формируется на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом. Фактическое управление стра­ной осуществляет правительство. Любой акт монарха требует утверж­дения главы правительства или соответствующего министра. Монар­хия сегодня — это слабеющая политическая система, однако она, по мнению М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию го­сударственной власти, так как монарх — носитель традиции, символ единства нации, незыблемости политической системы. Поэтому она существует в восьми из восемнадцати стран Западной Европы и в ряде стран Юго-Восточной Азии и Ближнего Востока.

Одной из наиболее важных черт современного государства явля­ется его связь с демократией. Хотя некоторые современные государства остаются до сих пор монархическими, но с каждым десятилетием их ста­новится все меньше и меньше. Большая часть современных государств по своему устройству являются республиками, и почти в каждом госу­дарстве, включая конституционные монархии, отмечается явная при­верженность к демократии. Переход от авторитарного монархического правления к демократическому объективно обусловлен не только при­влекательностью демократических принципов и идеалов, но и интегриро­ванным характером национальных государств по сравнению с традици­онными цивилизациями. Современные государства представляют собой унифицированные системы. Государственная власть не может осущест­влять функции управления, не заручившись поддержкой большинства на­селения. Демократия обеспечивает политической власти такую поддерж­ку в прямой или опосредованной форме.

Республика есть универсальное обозначение любого политиче­ского сообщества, характеризующегося тем, что формально власть принадлежит народу, т. е. считается производной от волеизъявления народа. Известны две основные формы республиканского демократи­ческого правления: президентская и парламентская республики.

Президентская республика характеризуется особой ролью пре­зидента; он соединяет в своих руках полномочия главы государства и главы правительства. Президентом становится лидер партии, побе­дившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии. Такое несовпадение невозмож­но в парламентской республике. Пост премьер-министра отсутствует, правительство формируется внепарламентским путем, оно несет ответственность только перед президентом, а не перед парламентом, так как только президент может отправить его в отставку, президент на­значает его членов или независимо от парламента, или с его согласия (практика США). Министры обязаны проводить политику, опреде­ляемую президентом, и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе отправить правительство в отставку, т. е. выразить прави­тельству вотум недоверия. Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населением (например, в США), либо прямым голосованием граждан (например, в Бразилии). Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать относительно независимо от парламен­та. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется.

Важнейшая отличительная черта президентской республики - жест­кое и последовательное разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие властей. Парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распус­тить парламент. В то же время парламент обладает правом на импич­мент - т. е. правом привлечения к ответственности и судебного рас­смотрения дел о преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формиру­емая президентом при участии парламента, обладает правом консти­туционного контроля и правом на толкование закона.

Президентская республика создает благоприятные предпосылки для сосредоточения в руках президента больших полномочий, что ста­билизирует власть. Это особенно важно и исторически оправдано для государств, имеющих обширную территорию и многонациональный состав, находящихся на переходных этапах, в ситуациях, не отлича­ющихся стабильностью, в период проведения реформ. Классический пример президентской республики — США, где впервые и была уста­новлена эта форма правления, возродившая, в свою оче­редь, многие принципы римской смешанной политической системы.

Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет всю полноту ответственности за свою деятельность, формиро­вание правительства осуществляется парламентским путем из числа депутатов партий, обладающих большинством голосов в парламенте. Оно остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой пар­ламентского большинства. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой правительственный кризис, который пре­одолевается либо путем отставки правительства и создания нового, либо роспуском парламента и проведением досрочных парламентских выборов. Парламент наряду с изданием законов и вотированием бюд­жета имеет право контроля за деятельностью правительства. Таким образом, правительство - главный орган управления страной, а глава правительства является фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу государства на второй план.

Конечно, степень полновластия главы правительства зависит от кон­кретной расстановки политических сил в стране, сложившихся правил взаимоотношения между парламентом и правительством. Например, премьер-министр Великобритании, являющийся лидером партии, конт­ролирующей большинство в парламенте, обладает гораздо большей сво­бодой действий, нежели председатель совета министров Италии, вынуж­денный учитывать точку зрения представителей партий — партнеров по правящей коалиции и фактор «доминирующего парламента». Президент парламентской республики избирается или парламентом (Греция, Че­хия), или парламентом при участии представителей административно-территориальных (автономных) единиц (Италия), или особой коллегией выборщиков, включающей депутатов парламента и представителей субъ­ектов федерации на паритетной основе (ФРГ), реже — всеобщим голо­сованием избирателей (Австрия).

Полномочия президента, кроме чисто представительских, осущест­вляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики: Австрия, Израиль, Греция, Турция, ФРГ.

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе при­знаки и президентской, и парламентской республики. Данная смешан­ная форма получила наименованиепремьер-президентской. Она ха­рактеризуется тем, что:

1) президент избирается на прямых всеобщих выборах;

2) президент наделен широкими властными полномочиями;

3) одновременно с президентом существует и выполняет функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

По мнению М. Дюверже, это система, в которой — в зависимости от того, поддерживает ли парламентское большинство действующего президента или нет, — чередуются президентские и парламентские фазы. В президентской фазе президент играет ключевую, доминиру­ющую роль в системе высших органов государственной власти. В пар­ламентской — вынужден делить властные полномочия с премьер-ми­нистром. Помимо Франции, подобная форма правления существует в Португалии и Исландии.

Смешанная президентско-парламентскаяформа правления с еще большим доминированием президента характерна для ряда стран Ла­тинской Америки (Перу, Эквадор), она же закреплена конституцией 1993 г. в России и новыми конституциями ряда стран СНГ. Ее наиболее важные особенности:

1) наличие всенародно избранного президента;

2) президент назначает и смещает членов правительства;

3) члены правительства должны пользоваться доверием парламента;

4) президент имеет право распустить парламент.

Форма государственного устройства - это порядок территори­ально-политической организации государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов.

Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций, степени тер­риториальной и этнической общности в государстве и т. д. В конечном счете, форма государственного устройства отражает степень централи­зации или децентрализации государственного управления, соотноше­ние центра и регионов.

Выделяют две основных формы государственного устройства: унитарнуюи федеративную.

Унитарное государство - это единое государство, которое под­разделяется на административно-территориальные единицы, не обла­дающие политической самостоятельностью.

Федеративное государство - это союзное государство, состоя­щее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законода­тельных, исполнительных и судебных органов.

В прошлом существовала и такая близкая к федеративной фор­ма государственного устройства, как конфедерация.Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независимых государств. Сегодня конфеде­раций нет, хотя в официальном наименовании швейцарского и канад­ского государства употребляется это слово.

Унитарное государство - это цельное государство, части (террито­риальные подразделения) которого (департаменты, провинции, округа и т. д.) являются только административно-территориальными образо­ваниями, не имеющими каких-либо суверенных прав. Как правило, уни­тарное государство характерно для однонациональных государств, где большинство населения является представителями одной нации.

Это одна из основных форм политико-территориальной организа­ции государства, при которой его единая территория подразделяется обычно не на отдельные государства и/или государственные образо­вания (республики, штаты, земли и др.), а на административно-терри­ториальные единицы. Унитарная форма государственного устройства характерна также для государств с монархической формой правления. Подавляющее большинство стран мира (около 85 %) имеют унитарную форму своего политико-территориального устройства. Это - Китай и Япония, Великобритания и Франция, Италия и Испания, Египет.

Для унитарного государства характерны следующие признаки:

Ø единая конституция,

Ø единая правовая система,

Ø единая система высших органов государственной власти и управления,

Ø единое гражданство,

Ø единство судебной системы,

Ø деление на административно-территори­альные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нормами, подчинение этих орга­нов центральным.

В зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновидностей унитарных государств:

1) выбор­ные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют назначаемые из центра чиновники;

2) есть местные выборные органы управления, но они поставлены под контроль назначаемых представи­телей центра;

3) выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром;

4) в государстве существует определенная автономия для отдельных территорий, включающая внутреннее само­управление и ограниченное право издания законодательных актов по вопросам местного значения. Такая автономия не меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая, переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как по­пытка совмещения и уравновешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма.

По характеру взаимоотношений между государством в целом, высшими органами государственной власти и управления и его струк­турными частями, их органами власти, управления и самоуправленияунитарные государства подразделяются на централизованные и де­централизованные.

В свою очередь централизованные государства по степени своей централизации могут разграничиваться на крайне централизованные, или сверхцентрализованные, характерные для недемо­кратических стран, и умеренно централизованные, или демократически централизованные. Точно так же децентрализованность унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой.

В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государ­ствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения сред­него и нижнего территориального звена управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регио­нами и местами (Индонезия, Таиланд, Польша, Болгария и др.).

Для децентрализованных унитарных государств характерны более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении цент­ра, который либо вообще не имеет назначаемых им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим в этом звене ор­ганом местного самоуправления и широким местным самоуправлением в низшем звене (Италия, Испания, Франция, Великобритания и др.).

Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит зако­нодательная и исполнительная власть (при сохранении единой, цент­рализованной судебной системы). Они формируют законодательные собрания и коллегиальные исполнительные органы. В конституции содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что напоминает размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами. Области имеют особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Это еще не конституции, но и не обычные правовые акты. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

Федеративное государство - это союзное государство, части которого (штаты, земли, округа) обладают государственным сувере­нитетом, который, однако, не нарушает целостность всего союзного государства. Эти части принято именовать субъектами федерации.

Они обладают своим законодательством, особой судебной системой, самостоятельными органами управления. Вместе с тем на территории субъектов федерации действуют также общефедеральные государ­ственные институты, обеспечивающие функционирование федератив­ного государства как единого целого.

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями влас­ти является одним из ключевых элементов федерализма. Не случайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. «Федеративное государство и субъекты федерации ос­новываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обо­их лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к раз­ным "народам" - соответственно, народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации» - пишут Т. Фляйнер и Л. Баста.

Определяемый таким образом суверенитет в федеративном госу­дарстве разделен между разными уровнями власти. Основными сис­темообразующими элементами суверенитета в федеративном госу­дарстве являются следующие:

Ø государственный характер субъектов федерации;

Ø их автономия и финансовый суверенитет;

Ø децентрали­зация процесса принятия решений;

Ø участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;

Ø ответственность субъектов фе­дерации перед федеральным центром.

Обычно федеральная конститу­ция дает рамки разграничения властных полномочий между центром и субъектами федерации. Федерация не служит средством решения национального вопроса (опыт Запада), это скорее один из способов разделения власти, и потому субъекты ее, как правило, создавались не по национально-территориальному, а по физико-географическому (США, Австралия) или историческому признаку (Швейцария, Авст­рия, ФРГ). Федерации исторически создавались, как правило, не на добровольной основе, и поэтому за субъектами федерации не призна­ется право выхода (сецессии). Исключение в этом вопросе составляли только «социалистические» федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.), ныне распавшиеся.

Чрезвычайно сложным федеративным образованием, включаю­щим 83 разнородных субъектов (это и республики, и области, и округа, и города федерального значения), фактически неравноправ­ных, является современная Россия.

Существуют различные классификации федеративных государств:

1) федерации, основанные на союзе и автономии составных частей;

2) договорные или конституционные федерации;

3) централизованные или относительно децентрализованные фе­дерации.

Возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 83 субъектов, на деле связано с тремя федеративными договорами 1992 г., однако окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции РФ 1993 г., и процессы централизации и децен­трализации здесь тоже тесно переплетаются. Поэтому на первый план вышло деление федераций на симметричные и асимметричные (хотя оно тоже достаточно условно).

Симметричная федерация складывается из составных частей с оди­наковым правовым статусом субъектов федерации. Асимметричная фе­дерация имеет три разновидности.

Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами фе­дерации в состав государства входят другие территориальные образо­вания: федеральные территории, федеральные округа, а в некоторых случаях еще и «ассоциированные государства». Это структурно асим­метричная федерация, неравенство заложено в ее составе существова­нием субъектов и не субъектов с усеченными правами последних.

Вторая модель включает только субъектов, но они фактически нерав­ны и неодинаковы. Так, в соответствии со статьей 5, части I Конституции РФ 1993 г., все субъекты равны, но «некоторые равны больше, чем другие». Например, республики названы государствами, у каждой из них есть своя конституция и гражданство, а области не имеют этих признаков.

Третья модель - «скрытая асимметрия». Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, ФРГ, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (имеют, например, не­одинаковое представительство в верхней палате парламента, завися­щее от численности населения субъектов).

Федерализм - сложное и противоречивое явление, для него харак­терно взаимодействие двух противоположных тенденций: к большей централизации и к децентрализации и даже сепаратизму. Поэтому его можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своих территорий. Историческая практика дает примеры и того, и другого.