Организация правового регулирования местного управления
Система правовых актов, устанавливающих организацию местного управления, по-разному структурирована в различных странах. Наиболее существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой семье. Вместе с тем, в последние десятилетия наметилась тенденция к сближению различных правовых систем, в том числе - в области муниципального права. В Европе интегрирующую роль выполняет Европейская хартия местного самоуправления, подписанная большинством европейских государств. С 1988 г. подписание Хартии является обязательным условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор Хартия не подписана, подписана не полностью или не ратифицирована такими государствами как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания. Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности местных органов власти могут регулироваться и другими международными правовыми актами, например - Европейской хартией прав человека. Конгресс европейских региональных и местных властей разрабатывает Европейскую хартию регионального самоуправления, которая будет затем предложена на утверждение Совету Европы и открыта для подписания странам, входящим в его состав.
Организация и деятельность местного управления регулируется конституциями, а также иными нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) легислатурами отдельных субъектов федерации. В странах с федеративным устройством общенациональные конституции обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации. Так, например, статья 28 п.1 Основного закона ФРГ 1949 г. лишь устанавливает, что в землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.
В США функционирование местного управления регулируется исключительно самими штатами. Полная зависимость и производность местных органов власти от субъектов федерации здесь была сформулирована в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж.Диллоном: Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов (так называемое правило Диллона).
Положения, регулирующие деятельность местного управления, таким образом, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов, причем устанавливающих, как правило, определенные ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Теннесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием управления на местах. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования данной группы штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, штаты Нью-Мексико и Коннектикут).
Однако и в федеративных государствах деятельность органов местного управления может достаточно подробно регулироваться федеральным правом и, в частности, федеральной конституцией. Так, в австрийской конституции не только подробно регулируется структура органов местного управления, но и полномочия отдельных должностных лиц, условия и сферы делегирования бургомистром своих полномочий другим должностным лицам и т.д.
Объем конституционного регулирования вопросов местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Франции 1958 года, например, в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь говорится о том, что территориальными сообществами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом (ст.72). Подобная лаконичность позволила некоторым исследователям даже сделать вывод о том, что с конституционной точки зрения системы местного управления во Франции вообще не существует.
В конституциях ряда других унитарных государств местному управлению отведены специальные разделы и главы. Так, отдельные главы о порядке формирования и деятельности органов местной власти содержаться в Конституциях Италии (глава V), Нидерландов (глава IV), Японии (глава VIII). В конституции Испании (1978 г.) содержатся целые разделы, посвященные территориальной организации государства, в том числе местному управлению. Нетрудно заметить, что речь идет в основном о государствах, которые разрабатывали свои конституции в поставторитарный или посттоталитарный период: конституционный статус местного управления рассматривается как одна из гарантий демократии и как символ отказа от авторитарного правления. В рамках этой тенденции, специальный раздел, посвященный местному управлению, ввели в свои новые конституции все восточноевропейские страны (глава VII болгарской конституции 1991 г., раздел IX пересмотренной венгерской конституции, раздел VII конституции Польши 1997 г. и т.д.). Содержание этих специальных разделов как правило стандартно: определяется понятие и основные функции местного управления (самоуправления), указывается, в каких административно-территориальных единицах осуществляется местное управления, оговариваются общие условия деятельности (принципы распределения финансов, полномочий, организации выборов, государственный контроль), устанавливаются судебные гарантии.
Конституционные положения о местном управлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, причем могут приниматься как единые законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. В целом муниципальное право континентальных европейских государств тяготеет к кодификации: законодательной основой местного управления является либо классический кодекс (Кодекс коммун 1977 г. во Франции и пришедший ему на смену в 1996-2000 гг. Общий кодекс территориальных сообществ), либо общий закон, систематически излагающий базовые положения по организации местного управления (Муниципальный закон 1976 года в Финляндии, Коммунальный закон 1927 г. в Бельгии, Положение об общинах 1955 г. немецкой земли Баден-Вюртемберг и т.д.). Англосаксонские страны предпочитают издавать отдельные законы и иные акты, посвященные регулированию какого-то одного аспекта деятельности муниципалитетов. В результате общий статус местных органов формируется на основе множества равнозначных нормативных актов, один из которых может регулировать некоторые полномочия, другой - отдельные вопросы финансового обеспечения или организационных структур и т.д. (ряд законов о местном управлении в Великобритании, например, Законы о местном управлении 1972, 1985, 1998, 1999, 2000 гг.). В последнее десятилетие многие англосаксонские страны стремятся также кодифицировать свое муниципальное право (Ирландия, некоторые штаты США), - однако они еще далеки от того, чтобы окончательно перейти от характерных для англосаксонского права консолидированных актов к настоящим кодексам французского образца.
Кроме того, местное управление регулируется и различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь, институту выборов местных органов власти.
Помимо общих актов конституционного и муниципального права к деятельности местных органов могут также непосредственное отношение иметь и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и др.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, жилищный закон 1985 г. в Великобритании.
Практически во всех странах отдельные аспекты деятельности местных органов управления могут регулироваться и подзаконнными актами: министерскими циркулярами, распоряжениями и пр. В зависимости от конкретной ситуации такие акты могут иметь как обязательный, так и рекомендательный характер.
Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного управления в ряде англосаксонских стран. Так, важным элементом правового статуса местных органов власти в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов данной страны.
В Великобритании и в других англосаксонских странах наряду с общенормативными законами принимаются и так называемые местные или частные парламентские акты (Local Acts), каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета. Как отмечал Г.В.Барабашев, метод частного регулирования исторически предшествовал общенормативному муниципальному законодательству и был парламентским вариантом королевских хартий, дававшихся городам. В настоящее время значение частных актов в целом невелико (их роль начала снижаться еще с середины XIX века), но они всё еще продолжают использоваться в качестве субститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений.
Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и адаптивными законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции. Таким путем применяются, в частности, различные положения Закона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и Закона об аренде 1968 г. (часть VI) в Великобритании. В некоторых случаях, предусмотренных самим адаптивным законом, введение в силу его отдельных положений зависит исключительно от решения министра, отвечающего за местное управление (это обычно министр окружающей среды и территорий или министр внутренних дел).
Необходимо помнить и о важной роли судебной практики в определении прав и статусных характеристик местных органов в США, Великобритании и других странах общего права. Современные государства англосаксонского права эволюционируют в сторону признания большей роли закона как источника права. Эта тенденция наиболее заметна в регулировании деятельности органов власти, т.е. в сфере, функционально сопоставимой с европейским публичным правом. Ни в коем случае не стоит недооценивать роли судебных решений в правовом регулировании деятельности органов местного управления, - и тем не менее, закон все чаще становится основным источником права в этой области.
Наконец, многие вопросы внутренней организации деятельности местные органы управления решают самостоятельно, издавая собственные правовые акты.