Организационная структура парламентов

Парламенты — это сложные организации, являющиеся, с од­ной стороны, основными аренами политической жизни большин­ства либеральных демократий, а с другой — рабочими коллегия­ми, выполняющими ряд организационно-технических задач. Соответственно их внутренняя структура включает в себя две со­ставляющие — политическую и организационную. Начнем с пос­ледней. Прежде, однако, зададимся вопросом, который касается парламента в целом: каковы должны быть его размеры? Сколько-нибудь ясного, теоретически обоснованного ответа на этот воп­рос нет. Статистический анализ размеров реально существующих парламентов позволил ряду ученых сделать вывод о существова­нии следующей тенденции: в целом численность членов парламен­та стремится к кубическому корню от численности населения стра­ны. Формулируемый таким образом «закон кубического корня»как будто оправдывается на предельно широких выборках данных, хотя, повторяю, никто до сих пор не объяснил, почему это так.

Важнейший вопрос, касающийся внутренней структуры парламен­та, — должен ли он состоять из одной, двух или даже более палат? Аб­солютные монархии позднего средневековья решали эту проблему про­сто: каждая из палат, как полагали тогда, должна представлять какое-то из сословий королевства—дворянство, духовенство, горожан и (иног­да) крестьян. Каждое из сословий имело свои традиционные интересы, права и обязанности перед короной. У такого подхода были привер­женцы даже среди классиков «протективной» модели демократии. Например, Монтескье защищал сословное представительство как фор­му высоко ценимого им «смешанного правления». Лишь в XIX столе­тии началось победное шествие принципа «один человек — один го­лос», а в XX в. он возобладал. Тем не менее рудименты средневекового

302 Парламенты

парламентаризма кое-где дожили до наших дней (прежде всего это па­лата лордов в Великобритании, наследственное членство в которой было отменено совсем недавно). Некоторые страны уже в новейшее время экспериментировали с представительством экономических, про­фессиональных и культурных групп. Так построены сенат в Ирлан­дии, а также такие совещательные, не являющиеся парламентскими па­латами органы, как социально-экономические советы во Франции, Нидерландах и Италии. В Малави 48 из 80 сенаторов избираются насе­лением, а они, в свою очередь, избирают остальных сенаторов (32) из списка кандидатов, представленного официально признанными заин­тересованными группами. Наиболее широкомасштабный из подобных экспериментов был осуществлен в Югославии, где до коллапса функ­ционировал многопалатный, исключительно сложный по структуре парламент (скупщина), отражавший национально-территориальное и экономическое расслоение общества. Верхние палаты современных пар­ламентов, вопреки названию, обычно располагают меньшими полно­мочиями, чем нижние. Как правило, они меньше по численному соста­ву и избираются по особым правилам, а иногда и вовсе не избираются населением.

В федерациях верхняя палата парламента обычно обеспечивает равное представительство «земель» (в США и Швейцарии — по два представителя от каждого штата или кантона, в Австралии — по десять представителей от каждого штата и т. д.). При этом, есте­ственно, самые маленькие из них оказываются в выигрышном по­ложении. На выборах в американский Сенат голос жителя штата Род-Айленд «весит» гораздо больше, чем голос калифорнийца. Ин­формацию о неравном представительстве в верхних палатах несколь­ких федеральных парламентов можно почерпнуть из табл. 26 (дан­ные Аренда Лейпхарта по состоянию на 1980 г.). Как видим, особо привилегированного положения достигли малые «земли» в США и Швейцарии, но и в других странах неравенство достаточно ощутимо. Даже в некоторых унитарных государствах верхние палаты парла­ментов формируются так, чтобы ни одна из территорий не чувство­вала себя ущемленной. Например, во Франции сенаторов избирают специальные коллегии, состоящие из членов местных администра­ций. В Италии сенат формируется всеобщим голосованием, но при особой нарезке избирательных округов: каждый из них совпадает с большим регионом страны.

Организационная структура парламентов

Таблица 26 Доля мест в верхних палатах феде­ральных парламентов, отводимая предста­вителям избирателей, находящихся в наи­более благоприятном положении

Доля мест в верхних палатах федеральных парламентов, %, в зависимости от доли избирателей от общего их числа, %

Страна

Австралия	21.3	30.4	55.3	75.7
Австрия	6.9	12.8	28.2	53.2
Канада	18.9	31.2	48.5	69.2
США	28.2	39.5	60.6	82.9
ФРГ	20.1	31.5	50.7	73.1
Швейцар­ия	26.7	38.9	60.4	81.1

В пользу двухпалатных парламентов часто приводят два аргумента: во-первых, такая система сокращает возможность непродуман­ных «партизанских» дей­ствий против исполнитель­ной власти; во-вторых, верхняя палата разгружает нижнюю, беря на себя об­суждение части вопросов. Однако первый аргумент действителен лишь для до­минирующих парламентов (возможности остальных «вредить» правительству и так достаточно скромны), второй же устраняется воз­ражением, что все решает

«не число, а умение»: гораздо логичнее поднять уровень компетент­ности и профессионализма в нижней палате путем более совершен­ного разделения труда, т. е. создания комитетов и комиссий. Что касается главного возражения против двухпалатных парламентов вообще, то оно очевидно. Формируемые на основе разных принци­пов палаты не могут быть равноправными. Обычно явно преобла­дает палата, избранная всеобщим голосованием. Но зачем тогда нуж­на вторая? Если же допустить, что обе палаты формируются каким-то одним способом, то это открывает возможность ожесто­ченного соперничества между ними и в конечном счете — полити­ческого кризиса.

По мнению большинства политологов, реальное значение верх­няя палата может приобрести в ограниченно автономных и подчи­ненных парламентах, давая оппозиции дополнительное простран­ство для критики исполнительной власти. В особенности это касается не столь уж редких ситуаций, когда верхние палаты контролируют­ся оппозицией. Так, в ФРГ на протяжении почти всех 70-х гг. Бун­десрат (верхняя палата Бундестага) был средоточием влияния блока ХДС—ХСС против коалиции СДПГ и Свободной демократичес-

304 Парламенты

кой партии. Голлистские правительства V Республики во Франции часто имели больше хлопот с Сенатом, чем с Национальным собра­нием. Таким образом, вопрос об оптимальном количестве палат нельзя решать, исходя из критерия эффективности. Иногда эффек­тивность нужно приносить в жертву собственно политическим дос­тоинствам парламента—его способности эффективно посредничать между разными институтами и группами общества.

Важнейшей характеристикой организации работы парламента является уровень внутреннего разделения труда. Для того чтобы обеспечить хотя бы минимальный контроль над громоздкой и про­фессиональной бюрократией, парламент должен создавать собствен­ные специализированные органы — комитеты. Комитеты призва­ны выполнять разнообразные задачи, к числу которых относятся детальные рассмотрения законопроектов, экспертиза по финансо­вым вопросам, контроль над администрацией и специальные рас­следования. Уровни специализации комитетов в отдельных странах различны и прямо зависят от силы парламента по отношению к ис­полнительной власти. Такой автономный парламент, как Конгресс США, располагает исключительно разветвленной сетью постоянно действующих комитетов и подкомитетов (число последних доходило до 300). Иное положение в Великобритании, где комитеты ограни­ченно автономной Палаты общин — не специализированные и рас­полагают скромными финансовыми ресурсами. Надо заметить, что британская модель является гораздо более распространенной в мире, чем американская. Даже там, где, с институциональной точки зре­ния, комитеты могли бы быть сильными, они часто приходят в упа­док из-за жесткого партийного контроля над парламентской рабо­той в целом. Это характерно, например, для парламентских систем с доминирующими парламентами. По мнению наблюдателя из ста­на канадской оппозиции, в комитетах Палаты общин страны «око­пались ставленники правительства», которые «сидят, читают газе­ты, пишут письма и никогда не забывают при этом принять участие в голосованиях по вопросам, на предварительное рассмотрение кото­рых они не потратили ни малейших усилий». И это при том, что сама модель комитетов в Канаде скопирована с американской.

Опасность для либеральной демократии таит в себе превращение сильных комитетов (которые, вообще говоря, не уполномочены из­бирателями курировать целые сферы государственной жизни) в ору-

Организационная структура парламентов 305

дня частных или групповых интересов. Так, антикоммунистическая «охота за ведьмами», сильно подорвавшая дух американской демок­ратии, была инициирована и проводилась силами комитетов Конг­ресса во главе с сенатором Дж. Маккарти. Реабилитации комитетов в глазах общественности помогла их работа по расследованию дея­тельности ЦРУ и уотергейтского скандала. Таким образом, комите­ты могут действовать и в частных и в общих интересах.

Большой резонанс в мировом политологическом сообществе выз­вало открытие конца 70-х гг., сделанное на материале СССР и Польши. Оказалось, что в этих странах с полностью подчиненными парламентами многие законопроекты серьезно корректировались на этапе слушаний в комитетах и комиссиях. В Польше между 1957 и 1969 гг. из 327 проектов, предоставленных Советом министров, лишь около 60 прошли без изменений. Мало того, принятие некоторых за­конов блокировалось из-за сильной оппозиции комитетов Сейма! Некоторые исследователи усмотрели в этой тенденции признак отхо­да от «идеологической» модели руководства к «технократической», при которой возрастает значение экспертных оценок. Другая — бо­лее распространенная — точка зрения состояла в том, что комитеты служили инструментом представительства отдельных групп внутри властвующей элиты, в том числе и достаточно влиятельных.

Заключая тему парламентских комитетов, следует отметить, что в общем виде выделяют следующие источники их влияния: специа­лизацию, постоянство (об этом сказано выше), а также «интимность» и «поддержку». «Интимность» в работе комитетов прямо зависит от их величины: гораздо эффективнее те из них, в которых немногие люди годами работают вместе и начинают понимать друг друга с полуслова, что очень важно для достижения консенсуса. Многолюд­ные комитеты, члены которых редко собираются вместе и не пони­мают друг друга, не способны к плодотворной работе. «Поддержка» означает возможность нанять квалифицированный обслуживающий персонал и экспертов. Это позволяет комитетам меньше полагаться на статистические данные и отчеты, предоставляемые исполнитель­ной властью, и несколько смягчать ее явное информационное пре­имущество. И то и другое необходимо для эффективного контроля над исполнительной властью.

Если комитеты и комиссии представляют собой специализирован­ные органы парламента, то имеются и органы, осуществляющие об-

306 Парламенты

щую координацию парламентской деятельности. Прежде всего, это председатели парламентов (спикеры)и их заместители (вице-спикеры).В условиях парламентской системы, особенно при низких уровнях по­литической фрагментации, роль спикеров — чисто техническая. Они, в полном соответствии с переводом термина, являются безобидными «говорунами» и главным образом просто ведут заседания. Автоном­ные парламенты (в условиях президенциализма или парламентаризма в сочетании с высокой политической фрагментацией) делают полити­ческую роль спикеров значительно более важной, предоставляя им до­вольно серьезные рычаги влияния на политическую повестку дня. Иног­да в помощь спикерам создаются коллегиальные органы, тоже связанные с общей координацией деятельности парламента (Совет ста­рейшин Бундестага ФРГ, Совет Государственной думы России, Кон­ференция председателей в Национальном собрании Франции и др.). Такие органы обычно формируются по принципу представительства фракций. Надо сказать, что этот принцип широко применяется и при формировании комитетов и комиссий.