Классификация парламентов и их функции

Как отмечалось в предыдущей главе, в разных странах (даже если они относятся к одной и той же «семье» политических режимов) от­ношения представительного собрания с исполнительной властью могут складываться по-разному. Эти отношения и положены в ос­нову классификации парламентов.

Доминирующие парламенты

Примерами могут служить Национальная ассамблея Франции (периода IV Республики), современный итальянский парламент. Встре­чается эта разновидность редко, и по понятной причине: доминиру­ющие парламенты, достигнув пика величия, способствуют собствен­ному падению. Как ясно из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни, формируя и же­стко контролируя исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. За 12 лет существо­вания IV Республики Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов; некоторые из них «работали» считанные недели. Чем руководствуются члены доминирующих парламентов, сознательно ведя дело к падению правительства? Во-первых, всегда есть шанс получить место в следующем кабинете; во-вторых, — и это более важ­но — они преследуют узкопартийные цели. Наиболее благоприятную среду для доминирования парламента создает, пользуясь термином Джованни Сартори, «крайний плюрализм». IV Республика являет собой классический пример «двусторонней оппозиции», когда ком­мунисты «слева», а голлисты — «справа» отвергали сами основы ре­жима и находились в острой конфронтации между собой. В этих ус-

290 Парламенты

ловиях сформировать правительство, удовлетворительное для боль­шинства, было практически невозможно. В Италии со времен осно­вания республики сменилось более 50 администраций. Таким обра­зом, эта разновидность парламентов отнюдь не оптимальна и в конечном счете ведет к параличу власти. Нетрудно заметить, что она может существовать лишь в условиях парламентаризма, сочетающе­гося с фрагментированной многопартийностью.

Автономные парламенты

В качестве примера можно привести Конгресс США, шведский риксдаг. Такие парламенты в основном контролируют законодатель­ный процесс, но у них нет достаточных полномочий для «сверже­ния» исполнительной власти. Автономия американского Конгресса обеспечивается не только президентской системой, существенно ог­раничивающей возможности вмешательства главы государства в деятельность представительного собрания, но и другими обстоятель­ствами. Во-первых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины и не являются внутренне спло­ченными, так что члены Конгресса — даже если они принадлежат к президентской партии — не всегда поддерживают президента при голосовании. Во-вторых, сила Конгресса во многом определяется наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это способствует активной и самостоятельной роли представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольной функции. Помимо президенциализма, возникновению автономно­го парламента может способствовать и парламентская система в сочетании с многопартийностью. Это произошло, например, в скан­динавских странах с их устоявшейся нормой межгрупповых консуль­таций по основным политическим вопросам. Одной из главных арен таких консультаций и служит парламент.

Ограниченно автономные парламенты

Эта разновидность существует в Великобритании, стране класси­ческого парламентаризма. Ограниченно автономный парламент мож­но рассматривать как поле конфронтации (зачастую ритуализиро-

Классификация парламентов 291

ванной) между правительством и оппозицией. В Великобритании с ее двухпартийной системой контроль правительства над фракцией боль­шинства обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Глав­ный механизм такого контроля — партийная дисциплина. В отличие от американских, британские партии являются внутренне сплочен­ными, и проголосовать против воли собственной партии — значит совершить экстраординарный поступок, который может положить конец самой удачной политической карьере. Вот почему итоги голо­сований в парламенте всегда предрешены. Роль британской палаты общин — не править, а, скорее, досаждать исполнительной власти бесконечными запросами, обсуждениями принятых решений и кри­тикой. При этом правительственный кризис может быть вызван раз­ве что «бунтом на корабле» правящей партии. А такое случается раз в несколько десятилетий.

Подчиненные парламенты

Таких примеров можно привести по крайней мере два — Нацио­нальное собрание Франции (V Республика) в условиях «президентс­кой фазы» премьерско-президентской системы, парламент Кении. Как видим, подчиненный парламент совместим и с либеральной демок­ратией, и с авторитаризмом. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом. В развивающихся странах вроде Ке­нии его члены просто-напросто боятся критиковать правительство: это небезопасно. Но и в такой ситуации представительное собрание остается важным звеном между центральной властью и сельской глу­бинкой. «Законодатели» выступают как защитники своих избирате­лей в столице, «выбивают» субсидии и т. д. Во Франции, которую не без оснований считают страной с сильными демократическими тра­дициями, аргументом в пользу ограничения полномочий парламента стал паралич власти времен IV Республики. До второй половины 80-х гг. французское Национальное собрание оставалось одним из са­мых слабых в мире. Ситуация несколько изменилась лишь тогда, когда социалистическому президенту Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. В результате Франция всту­пила в «парламентскую фазу» премьерско-президентской системы. От­сутствие партийного контроля со стороны исполнительной власти позволило Национальному собранию вести «свою игру».

292 Парламенты

Полностью подчиненные парламенты

Эта разновидность характерна для некоторых военных (Брази­лия в начале 80-х гг.), многих популистских (например, Танзания) и всех эгалитарно-авторитарных режимов. Иными словами, этот фе­номен присущ исключительно авторитаризму. За всю историю Вер­ховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто-то проголосовал «против» предложений правительства и ЦК КПСС. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания; сами эти заседания непродолжительны и но­сят формальный характер. Право таких парламентов формировать правительство — чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимировать режим и санкционировать его мероприятия.

Функции парламентовмогут быть сведены к четырем основ­ным: легитимации; представительству; рекрутированию и социа­лизации элиты; воздействию на исполнительную власть и контро­лю за ней. Если парламент и не выполняет какие-то из этих функций, он справляется с другими, а значит — играет свою роль в политической системе.

Функцию легитимациирежима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть полностью берет на себя законодательную инициативу и правит посредством декретов, она все же нуждается в одобрении «народных избранников». Поэто­му парламентам придается большое символическое значение, что на­ходит отражение в так называемых иммунитетах — парламентарии не могут подвергаться аресту без санкции собрания, их речь в стенах парламента не может быть прервана. Это включает в себя также про­цедурную независимость парламентов и их монопольное право пре­рывать собственные заседания. Очень немногие режимы не призна­ют иммунитетов вообще, хотя фактическое их попрание — не такая уж редкость. Авторитарные правительства предпочитают действовать по принципу «ты — мне, я — тебе»: парламент придает реальной вла­сти законность в глазах населения, а та расплачивается с ним риту­альным почтением и вполне материальными привилегиями. Тех пар­ламентариев, кто рискнет нарушить «правила игры», ждут суровые кары. Иммунитеты в такой ситуации помогают редко.

Функция представительстваявляется единственной, в выполне­нии которой с парламентом не может сравниться никакой иной ин-

Классификация парламентов 293

ститут. Делается это, однако, по-разному. Существуют четыре основ­ных подхода, при которых члены собрания выступают в ролях «слуг избирателей», «опекунов народа», «проводников воли партий», «зер­кала общества». Рассмотрим эти подходы обстоятельнее.

«Слуги избирателей»в парламенте могут действовать в интере­сах либо избирательного округа в целом, либо — наиболее влия­тельных групп его населения, но в любом случае их позиции носят, в сущности, местнический характер. Такой подход к представитель­ству особенно широко распространен в США, где считается, что кон­грессмены должны «привозить домой бекон» в виде правительствен­ных заказов, субсидий и контрактов. Этого они и добиваются, всячески пытаясь «обойти» представителей других штатов и графств. Если по какому-то вопросу в избирательном округе существует чет­кое и более или менее единодушное мнение, то самостоятельная по­зиция может стоить члену Конгресса его мандата, но не ранее следу­ющих выборов. Следует отметить, что такое единодушие встречается не так уж часто. Это позволяет американским законодателям сохра­нять известную автономию и, более того, активно воздействовать на общественное мнение своего округа.

В отличие от «протективной», «развивающая» модель демок­ратии придавала этому аспекту представительства ведущую роль. Ярым поборником жесткой зависимости депутатов от избирате­лей был и К. Маркс. Вот почему большинство эгалитарно-автори­тарных режимов формально придерживалось права отзыва депу­татов и признавало «императивный мандат». До тех пор пока парламенты оставались элементом декора, это никак не сказыва­лось на их эффективности. В условиях демократизации положение изменилось. Стало ясно, что совершенно лишенные самостоятель­ности от избирателей парламентарии просто не могут справляться со своими обязанностями. Служить народу необходимо, но это должно быть дополнено другими подходами к представительству. Сегодня императивный мандат сохраняется лишь в тех немногих странах, где продолжают существовать эгалитарно-авторитарные режимы (Вьетнам, Китай, Северная Корея, Куба), а также в ряде республик в составе Российской Федерации. В то же время консти­туции ряда стран (например, Франции) прямо запрещают импера­тивный мандат или, как Основной закон ФРГ, устанавливают, что депутаты «являются представителями всего народа, не связанны-

294 Парламенты

ми наказами или поручениями, и подчиняются лишь собственной совести».

Подход к парламентариям как к «опекунам народа»получил классическое выражение в речи английского консервативного мыс­лителя и политика Эдмунда Берка, обращенной к избирателям (1774 г.): «Конечно, джентльмены, для представителя должно быть счастьем и большой честью жить в теснейшем союзе, близком об­щении и самой непосредственной связи с избирателями... Но свое непредвзятое мнение, свое истинное суждение и просвещенное со­знание он не должен приносить в жертву ни вам, ни кому бы то ни было другому... Парламент — это не собрание посланников раз­личных и враждебных друг другу интересов, которые отстаивают­ся их агентами и защитниками против всех остальных членов со­брания, парламент — это независимая ассамблея единой нации, с единым интересом, общим для всех: главное здесь — не местные цели и предпочтения, а общее благо...» (Замечу, что в 1780 г. Берк не был вновь избран в палату общин.)

Такой подход к представительству существенно расширяет ав­тономию парламентов и позволяет им играть роль скорее лидеров общественного мнения, чем его пассивных отражений. В XIX в. этот подход преобладал; он и по сей день сохраняет свои позиции, осо­бенно в Великобритании и во Франции. Однако «опекать народ» стало гораздо труднее с тех пор, как появились массовые партии, претендующие на ту же самую роль.

Наиболее явно парламенты выступают «проводниками воли партий»в условиях эгалитарно-авторитарных и популистских ре­жимов. Но такой подход не чужд и либеральной демократии, осо­бенно там, где существуют пропорциональные избирательные сис­темы. Аргументы его сторонников таковы: на выборах соревнуются не личности, а партийные программы, значит, своим избранием парламентарий обязан прежде всего партии: почему же тогда он может себе позволить манкировать партийной дисциплиной, добив­шись успеха? Ответить на этот вопрос, не лишенный зерна здравого смысла, можно другими вопросами: Должен ли депутат хранить вер­ность текущей политической линии партийного руководства или партийной программе (всем известно, насколько часто они не со­впадают)? Как быть, если разошлись установки низовой организа­ции, которая, собственно, и сыграла ведущую роль в карьере парла-

Классификация парламентов 295

ментария, и партийного «центра»? Что делать, если произошел рас­кол партии? Эти вопросы заводят в тупик, если считать парламент проводником воли партий и не более того. Но если допустить неза­висимость депутата от партийного руководства, то все значительно упрощается. Правда, эту независимость необходимо отстаивать, преодолевая давление со стороны мощных «всех-хватающих» партий. Депутаты лучше справляются с этой задачей, если распола­гают определенными политическими ресурсами — высоким личным престижем, информированностью и компетентностью.

Свое последовательное выражение идея о парламентариях как о проводниках воли партий находит в концепции «партийного импе­ративного мандата». Согласно этой концепции, депутат представ­ляет своих избирателей через выдвинувшую его партию. Стало быть, выходя из данной партии (или будучи исключен из нее по серьез­ным основаниям), он утрачивает правовую основу для дальнейше­го нахождения в составе парламента. Концепция «партийного им­перативного мандата» была реализована в Чехословакии в 20-х гг., однако в зрелых демократиях она не прижилась. Из европейских стран к подобной практике прибегает сегодня лишь Португалия. Более популярна она в «третьем мире»: с теми или иными модифи­кациями, партийный императивный мандат применяется в Бангла­деш, Бразилии, Вануату, Гане, Замбии, Индии, Индонезии, Кабо-Верде, Сейшельских островах, Фиджи, Шри-Ланке и ЮАР. Известно, что подобные предложения обсуждались и в российской Государственной думе, но были отвергнуты.

Почти все модели демократии придают парламенту значение «зер­кала общества»,и это не чуждо авторитарным режимам: как известно, Верховный Совет СССР со сталинских времен и до самого последнего времени строился на жестких процентных нормах представительства от рабочих, крестьян, коммунистов, беспартийных, интеллигенции, женщин и т. д. Эту идиллическую картину несколько портил лишь тот факт, что примерно 30 % «законодательного корпуса» составля­ли высшие партийные и государственные работники, для которых мандат был фактически пожизненным. В условиях либеральной де­мократии «зеркало общества» — почти всегда кривое. Каждый со­ветский человек с детства знал, что в Конгрессе США нет ни одного рабочего. И это почти что правда. Члены парламентов являются, как правило, выходцами из среднего класса. К тому же они отличаются

296 Парламенты

от своих избирателей по уровню образования и в подавляющем боль­шинстве являются мужчинами (табл. 24). Оправдывая это положение, иногда обращают внимание на то, что политические взгляды и идео­логические пристрастия парламентариев в большей степени опреде­ляются их текущим социальным положением и профессией, чем про­исхождением. Однако и профессиональный состав представительных собраний демонстрирует явное преобладание предпринимателей, юристов и лиц свободных профессий, объединяемых в категорию «менеджеров и профессионалов», а также других интеллектуалов (табл. 25, данные Роберта Патнэма).

Таким образом, «зеркальное соответствие» парламента обще­ству не достигнуто ни одной из либеральных демократий. Вопрос состоит в том, достижимо ли оно вообще. Политологи в подавляю­щем большинстве склоняются к тому, что идея «законодательного микрокосма» привлекательна странным сходством со средневеко­вой мистикой, но практически неосуществима и, в сущности, абсур­дна. Современные общества слишком сложны и многообразны, а политические ресурсы отдельных групп — слишком неравны, что­бы в результате свободных выборов мог сформироваться парламент по принципу «каждой твари по паре». Но очевиден и тот факт, что недопредставленность больших социальных слоев может породить у них чувство недоверия к государству, а это — опасный дестабили­зирующий фактор. Возможный способ решения этой проблемы со­стоит в том, чтобы гарантировать представительство тех или иных меньшинств, зарезервировав за ними определенную долю мест в парламенте (квоту). В последние годы наметилась тенденция к тому, чтобы способствовать таким образом женскому представительству (гендерные квоты). В некоторых странах квоты представительства закрепляются за этническими группами. Не чужда такая практика и регионам России. Так, весьма сложная система квот — как тендер­ных, так и этнических — применяется на выборах Народного со­брания Республики Дагестан.

Разумеется, квотирование — не единственный способ повлиять на композицию парламента. Как уже отмечалось в главе об избира­тельных системах, представительство компактно проживающих мень­шинств лучше всего обеспечивают системы большинства. Что каса­ется дисперсно проживающих меньшинств, то для них выгодно применение пропорциональных систем. Статистически установлено,

Классификация парламентов

например, что парламентское представительство женщин положитель­но связано со средней величиной округа. Дополнительный фактор, положительно влияющий на представительство женщин, — это срав­нительно низкий уровень конкуренции между партийными списка­ми. Чем больше мест каждая из участвующих в выборах партий рас­считывает выиграть в каждом из округов, тем больше вероятность избрания женщин. Происходит это, видимо, потому, что сильные партии, обращающиеся к широкому кругу избирателей, заботятся о представительном характере своих списков в большей мере, чем сла­бые, основная задача которых — «протащить» в парламент своих лидеров. Таким образом, парламентское представительство дисперс­но проживающих меньшинств зависит от взаимодействия двух пере­менных — величины округа и соревновательности выборов.

Таблица 24

Представительство женщин в парламентах разных стран, 1950-1'980'гг., %

Парламент
Национальный совет Австрии
Палата общин (Великобритания)
Палата общин (Канада)	0,5
Национальный совет Швейцарии
Палата представителей (СИТА)
Сенат (США)
Бундестаг (ФРГ)

Таблица 25

Профессиональная принадлежность членов парламентов

отдельных стран, %

Категория	Велико­британия	ФРГ	Италия	США
«Менеджеры и профессионалы»
Другие виды умственного труда
Физический труд

298 Парламенты

Разные парламенты в своей практической работе делают акцен­ты на разные подходы к представительству. Различаются и индиви­дуальные установки депутатов, эмпирическому исследованию которых политологи всегда уделяли большое внимание. Большое влияние на эти установки оказывает избирательная система, приме­няемая при выборах парламента. Только естественно, что «слуги избирателей» чаще встречаются среди парламентариев, избранных по системам большинства, а «опекуны народа» и «проводники воли партий» — среди избранных по пропорциональной системе. Дру­гой фактор, непосредственно влияющий на установки парламента­риев, — это властные полномочия парламента. Президентская система, снимающая с парламента ответственность за действия правительства, способствует подходу к парламентариям как к «слугам избирателей». И действительно, «опекать народ» им про­сто не по силам. Следует добавить, что работа парламента может быть эффективной тогда, когда его члены разделяют разные подхо­ды — но не какой-то один. Плюрализм здесь не просто желателен. Он необходим.

Третья функция парламентов — рекрутирование и социализа­ция элиты.В условиях либеральной демократии пройти в парла­мент — значит сделать заявку на министерское кресло, а порой — и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается боль­шинства авторитарных режимов (кроме эгалитарно-авторитарно­го, где с задачей отбора будущих лидеров вполне справляется партия). Один из наблюдателей так описывал Конгресс Бразилии времен военной диктатуры: «Некоторые политики получают здесь опыт, необходимый для выдвижения на другие посты — губерна­торов штатов, министров и т. д. Они усваивают нормы элиты, при­обретают политическое мастерство и узнают, как себя вести, что­бы пользоваться престижем... Бразильский конгресс — это тренировочная площадка для политиков страны». Как видно уже из этого высказывания, парламент служит каналом социализации его членов, приобщения их к политической культуре элиты. Во­шел в анналы пример того, как быстро и безболезненно Палата общин — «лучший клуб в Лондоне» — смогла укротить радикаль­ных социалистов, впервые появившихся на парламентских скамьях в 1918г. Уже через несколько лет они стали ярыми защитниками традиционных устоев. Р. Макдональд — первый премьер-министр

Классификация парламентов 299

от лейбористской партии — решительно настаивал на том, что при произнесении тронной речи (т. е., по сути дела, на церемонии его вступления в должность) все члены палаты должны быть в средне­вековых одеждах! Нелишне, однако, заметить, что парламент тем успешнее справляется с этой функцией, чем более прочная традиция, воплощенная в соответствующей культуре, стоит за его спиной.

И наконец, четвертая функция парламентов — воздействие на исполнительную власть и контроль над ней.Инструментами парла­ментов при этом могут служить формальные дебаты, работа в ко­митетах над законопроектами, парламентские запросы и расследо­вания, резолюции, вотум недоверия правительству.

Понятно, что эти инструменты далеко не в равной степени дос­тупны разным парламентам. Если доминирующие используют их очень широко и оправдывают таким способом свое название, то остальные вынуждены довольствоваться меньшим. В Великобрита­нии, с ее жесткими нормами партийной дисциплины и практически предопределенными итогами голосований, главным орудием оппо­зиции стали вопросы министрам. Только в 1979 г. палата общин заслушала 40 000 ответов на такие вопросы! В США отдельные кон­грессмены чаще прибегают к выдвижению собственных законопро­ектов (биллей). Нередко это делается просто для того, чтобы при­влечь внимание к проблеме, без всяких шансов на превращение билля в закон. Любопытно, что и во Франции, где роль Национального собрания не так уж велика, его депутаты достаточно широко ис­пользуют свое формальное положение законодателей для того, чтобы досаждать исполнительной власти.

Способность парламента выполнять эту функцию существенно зависит от его профессионализма. Если сессии непродолжительны, а состав собрания постоянно обновляется, то трудно ожидать от него эффективного контроля над правительством. Многое зависит от того, как оплачивается труд парламентариев. Члены Верховного Совета СССР до 1989 г. ничего не получали. В условиях либераль­ной демократии такое немыслимо. Однако и здесь существует дос­таточно большой разброс вариантов по отдельным странам. Ска­жем, в Великобритании «зарплата» парламентариев не очень велика и сопоставима с окладом чиновника средней руки. Прямо противо­положная картина наблюдается в США, где ежегодные затраты на

300 Парламенты

содержание Конгресса перевалили за миллиард долларов. Это не только позволяет конгрессменам и сенаторам жить, не заботясь о хлебе насущном (что само по себе очень важно для концентрации усилий на парламентской работе), но и дает им возможность нанимать обслуживающий персонал, оплачивать экспертные услуги и т. д. Как следствие этого — достаточно высокий уровень профес­сионализма членов Конгресса.

Так или иначе, члены большинства парламентов могут воздей­ствовать на исполнительную власть. Но считают ли они это нуж­ным? Единого ответа на этот важный вопрос нет и быть не может. Как показало тщательное эмпирическое исследование, проведенное Герхардом Левенбургом и Сэмюэлом Паттерсоном, поведение пар­ламентариев может быть описано с помощью трех «моделей голо­сования» — индивидуалистической, «правительство против оппо­зиции» и коалиционной. Индивидуалистическая модельимеет место тогда, когда депутат при голосовании принимает решение самосто­ятельно, подвергаясь при этом разнообразным влияниям, но ни од­ному из них не придавая определяющего значения. Эта модель осо­бенно популярна в Конгрессе США. Вторая модель, напротив, подчиняет волю депутата партийной принадлежности — голосуя против «своих», он рискует собственной карьерой. Эта модель, «пра­вительство против оппозиции»,типична для Великобритании и быв­ших доминионов, но широко распространена и в других странах — во Франции, в ФРГ и т. д. Коалиционная модельголосования ха­рактерна для государств, практикующих «консенсусную демокра­тию». Партийная дисциплина здесь достаточно сильна, но, несмотря на это, при решении каждого отдельного вопроса возникает специ­фическая комбинация интересов, позволяющая парламентарию са­мостоятельно определять, кто «свои», а кто — «чужие». Член пар­ламента Бельгии — валлон — по социальным вопросам будет голосовать вместе с правыми фламандцами против валлонских ком­мунистов, а при определении языковой политики — вместе с вал­лонскими коммунистами против правых фламандцев: иногда — за оппозицию, иногда — за правительство.

Завершая разговор о функциях парламентов, следует заметить, что «единодушное голосование» — вовсе не привилегия авторитар­ных режимов. Большая часть законопроектов в США, например, при­нимается консенсусом. То же самое часто происходит в Великобри-

Организационная структура парламентов 301

тании, Франции и других либеральных демократиях. Нет нужды спе­циально объяснять, что это — законопроекты, не вызывающие воз­ражений исполнительной власти. Однако механизм достижения «еди­нодушия» здесь — не грубое давление на парламентариев, а сложный процесс переговоров между партиями, отдельными государственны­ми институтами, заинтересованными группами, позволяющий выра­ботать приемлемое для всех решение.