Ответственность и контроль в государственной службе

В поле зрения правительства постоянно находились вопросы повышения ответственности персонала за исполнение должно­стных обязанностей. Главным элементом формирования служеб­ной ответственности чиновников являлась нормативно-право­вая база — многочисленные законы, уставы, наказы, положения и другие документы, которыми определялась политическая, дисциплинарная, материальная, административная, уголовная и другая ответственность государственных служащих. Требова­ние служебной ответственности содержалось в таких историче­ски значимых установлениях, как Генеральный Регламент, Устав о гражданской службе, Уложение об уголовных и исправитель­ных наказаниях и пр.

Ведущая роль в регламентировании служебной ответствен­ности персонала государственной службы принадлежала Уложе­нию о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), в кото­ром был выделен особый раздел — «О преступлениях и проступках на службе государственной и общественной». В этом разделе имелись главы, предусматривавшие соответствующие санкции в отношении чиновников, преступивших закон или нарушивших служебные правила.

Согласно Уложению, за должностные проступки по службе в соответствии со степенью их тяжести государственные служащие несли ответственность в виде таких дисциплинарных наказаний, как замечание, выговор без занесения в формулярный список, вычет из служебного стажа, вычет из жалованья, штраф, переме­щение с высшей должности на низшую, недельный арест, уволь­нение с данной должности, полное отрешение от государствен­ной службы¹.

Прямые преступления по службе, а именно злоупотребле­ние властью, «противозаконное бездействие» должностных лиц, взяточничество и взяткодательство, растрата государственных средств, нанесение государству существенного материального ущерба и т. д., влекли за собой уголовную ответственность чинов­ников и карались лишением всех прав состояния, различными сроками тюремного заключения, каторжными работами на «от­даленных заводах», ссылкой на поселение в сибирские губернии, отправкой в «исправительные арестантские роты» гражданского ведомства и другими жесткими наказаниями.

Действенным инструментом управления персоналом был го­сударственный контроль. С петровских времен состав и деятель­ность корпуса государственных служащих являлись объектом контроля Сената, прокурорской службы и созданного позднее общегосударственного специального контрольного ведомства. В течение 1801-1851 гг. Сенат провел 86 комплексных губернских ревизий. Сенатские комиссии проверяли работу губернских и уездных административных учреждений, своевременность и ка­чество выполнения указов и распоряжений центра по основным управленческим отраслям, отношение губернаторов и других чи­новников к своим должностным обязанностям¹.

При этом нередко ревизии контрольных органов для ряда должностных лиц заканчивались серьезными дисциплинарны­ми взысканиями и даже уголовными наказаниями. В 40—50-х гг. XIX в. за различные должностные преступления было привлечено к судебной ответственности около 100 тыс. чиновников государ­ственных учреждений. Имели место случаи, когда губернаторы и другие чиновники подвергались санкциям в массовом поряд­ке. Например, с 1866 по 1868 г. высочайшими указами от своих должностей было освобождено 29 губернаторов - 55% их общего числа. Таким образом, государственный контроль силами Сената, прокурорской службы и общероссийского контрольного ведом­ства оказывал значительное регламентирующее и воспитательное влияние на персонал государственной службы.

Наряду с различного рода принудительными санкциями, на­правленными на повышение управленческой культуры персонала государственной службы, правительство стимулировало добросовестную высококвалифицированную служебную деятельность системой моральных и материальных поощрений. В Уставе о гражданской службе имелась глава «О наградах во время прохож­дения службы», в которой содержалось принципиальное положе­ние о том, что государственные служащие на основании «испы­танной верности и искусства» «трудами и достоинствами» могут рассчитывать на «соразмерную заслугам награду». За отличия на службе предусматривались такие виды наград: «1) Высочайшее его императорского величества благоволение. 2) Чины. 3) Ордена. 4) Назначения аренд и пожалование земель. 5) Подарки от Высо­чайшего его императорского величества имени. 6) Единовремен­ные денежные выдачи».

Выводы

Исторический опыт свидетельствует, что в России накоплен значительный, хотя и противоречивый опыт управления персо­налом государственной службы. В современных условиях заслу­живают творческого учета определение задач и принципов ком­плектования государственных служащих исходя из особенностей и потребностей соответствующих исторических этапов эволюции государства; разработка правил приема в государственные учреж­дения, порядок назначения на штатные должности и прохожде­ния службы.

Представляют интерес детальный комплекс требований к политическим, деловым и нравственным качествам служа­щих; создание механизма их ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение служебных обязанностей и прямые должностные преступления; организация контроля за управ­ленческой деятельностью персонала государственной службы. Небесплодным для управления современным персоналом госу­дарственной службы может быть изучение института кандида­тов на замещение вакантных должностей; использование экза­менов, конкурсов и испытательных сроков при назначении на должность, практики аттестаций и составления текущих квали­фикационных характеристик профессиональной пригодности служащих.

Достойны внимания разработка статуса государственного служащего, обеспечение юридической защиты его чести и достоинства, предоставление определенных социальных льгот и преимуществ, установление системы стимулирования добросо­вестного и профессионального исполнения должностных обя­занностей. Весьма поучителен опыт создания единой общего­сударственной системы управления персоналом гражданской службы в лице Инспекторского департамента и затем Комитета о службе чиновников гражданского ведомства в структуре кан­целярии или администрации субъекта верховной власти России, а также специальных кадровых служб министерств, ведомств и губернских правлений.

В то же время нельзя не видеть такие негативные стороны управления персоналом государственной службы, как автори­тарность, гипертрофированный централизм, максимально де­тальная регламентация служебной деятельности чиновников, культ «начальника» и зависимость карьеры от его «благораспо­ложения», насаждение безоговорочного «послушания» служа­щих и неприятие их «собственномыслия», недостаточная пра­вовая и социальная защищенность чиновников и др.

В целом исторический опыт управления персоналом госу­дарственной службы в досоветской России при критическом от­ношении и творческом подходе может служить одним из «стро­ительных материалов» современной системы формирования и деятельности корпуса государственных служащих Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания

1. Как формировалась и развивалась система органов управле­ния персоналом государственной службы России в XVIII — нача­ле XX в.?

2. Какие позитивные элементы усматриваете Вы в российском историческом опыте управления персоналом?

3. Что из опыта управления персоналом государственной службы досоветской России заслуживает критической оценки?

4. Назовите принципы и условия адаптации элементов исто­рического опыта управления персоналом в системе государствен­ной службы Российской Федерации.

Список литературы

Огосударственной гражданской службе Российской Федера­ции: Федеральный закон от 27 июля 2004 г.

Мельников В.Л. Государственная служба в России: историче­ский опыт. Разд. 1. Гл. 12. М., 2005.

Мельников В.П. Исторический опыт управления государствен­ной службой // Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы научно-практического семинара РАГС. М., 2004. Разд. 1. С. 95-126.

Мельников В.П. Кадровые службы в России: особенности их становления и деятельность // Служба кадров. 2000. № 2, 3.

Учреждение Комитета о службе чинов гражданского ведомства и о наградах: Указ Александра IIIот 6 мая 1894 г. // Свод законов Российской империи. Т. 1. Кн. 2. Гл. 7. М., 1910.

© Мельников В.П.

Управлениеперсоналом: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб.

/ Под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 608 с.